Consejo de Estado - 11001031500020250778200 - Sentencia - Sentencia - 11001031500020250778200 - 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ

Bogotá D.C., dieciséis (16) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Radicación número: 11001-03-15-000-2025-07782-00

Accionante: LUZ AMANDA CABRERA QUINTERO

Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.

La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la accionante contra el Tribunal Administrativo del Quindío.

ANTECEDENTES

1. Acción de tutela

El 5 de diciembre de 2025, Luz Amanda Cabrera Quintero, a través de apoderada judicial, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, junto con los principios de favorabilidad y tutela judicial efectiva. Sostuvo que tales derechos resultaron vulnerados por el Tribunal Administrativo del Quindío, con ocasión de la sentencia proferida el 6 de junio de 2025, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho1 promovido contra la Nación-Ministerio de Educación Nacional y el Municipio de Armenia.

1 Proceso identificado con número de radicación: 63001-3333-001-2024-00138-012

y restablecimiento del derecho1 promovido contra la Nación-Ministerio de Educación Nacional y el Municipio de Armenia.

1 Proceso identificado con número de radicación: 63001-3333-001-2024-00138-012 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-07782-00

Accionante: Luz Amanda Cabrera Quintero Acción de tutela – Primera instancia

En virtud de la acción de tutela , solicitó que se ordenara a la autoridad judicial accionada dejar sin efectos la providencia cuestionada, por estimarla lesiva de sus derechos fundamentales, y que, en su lugar, se profiriera una nueva decisión conforme al marco constitucional, legal y jurisprudencial aplicable al caso concreto.

2. Hechos relevantes

La accionante es docente oficial en la categoría 2B del escalafón docente vigente, conforme al Decreto Ley 1278 de 2002. Describe que, durante los años 2008 y 2009, el Gobierno Nacional decretó aumentos porcentuales inequitativos en la asignación básica salarial del personal docente, sin justificación aparente. Ello implicó que docentes ubicados en categorías inferiores, como la 2A, fueran beneficiados con incrementos salariales superiores, en particular del 14,11 % para el año 2008 y del 15,61 % para el año 2009, mientras que los docentes en la categoría 2B únicamente recibieron aumentos del 5,69 % y 7,67 %, respectivamente.

Inconforme con esa situación, la accionante formuló reclamación en sede administrativa ante la Nación -Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación del Municipio de Armenia, que fue resuelta de forma negativa mediante

Inconforme con esa situación, la accionante formuló reclamación en sede administrativa ante la Nación -Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación del Municipio de Armenia, que fue resuelta de forma negativa mediante los oficios ARM2024EE003609 y 2024 -EE-056043, respectivamente. Ante ello, formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos referidos, con el fin de obtener el pago de la diferencia salarial.

El asunto correspondió en primera instancia al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Armenia, que, por sentencia del 26 de noviembre de 2024, resolvió negar las pretensiones. La parte demandante apeló la decisión. El asunto fue conocido en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Quindío, que, por sentencia del 6 de junio de 2025, confirmó lo resuelto por el a quo.

3. Fundamentos de la solicitud

La accionante considera que la autoridad judicial accionada vulner ó sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, junto con los principios de favorabilidad y tutela judicial efectiva. Lo anterior, con ocasión de la sentencia proferida el 6 de junio de 2025 por el Tribunal3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-07782-00

Accionante: Luz Amanda Cabrera Quintero Acción de tutela – Primera instancia

Administrativo del Quindío. Sost uvo que la decisión incurrió en los defectos sustantivo y fáctico.

El defecto sustantivo se motivó en la aplicación errónea de las normas que rigen el

Administrativo del Quindío. Sost uvo que la decisión incurrió en los defectos sustantivo y fáctico.

El defecto sustantivo se motivó en la aplicación errónea de las normas que rigen el régimen salarial docente. Puntualmente, refirió al literal j) del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, así como a los artículos 28, 36 y 37 del Decreto Ley 1278 de 2002, Estatuto de Profesionalización Docente. La parte actora explicó que las normas referidas estructuraron el servicio público educativo y el sistema de carrera docente sobre la base del mérito, y dispusieron que el sistema remunerativo reflejara adecuadamente la formación académica, la experiencia y el desempeño de los docentes. Asimismo, adujo el desconocimiento de los artículos 25 y 53 de la Constitución Política, que consagraron el derecho a una remuneración móvil y proporcional a la cantidad y calidad del trabajo.

Explicó que el Tribunal no tuvo en cuenta la falta de razonabilidad de los Decretos 624, 714 y 1407 de 2008, así como de los Decretos 702 y 1238 de 2009, mediante los cuales el Gobierno Nacional efectuó los incrementos salariales del personal docente, sin que dichos actos administrativos expusieran una motivación suficiente que justificara por qué un nivel inferior del escalafón recibió incrementos salari ales superiores. Insistió en que, aunque las categorías 2B, 2C y 2D del escalafón docente correspondieron a reubicaciones dentro del grado dos y a categorías superiores que exigieron mayor formación, evaluación y experiencia que la categoría 2A, el aumento

superiores. Insistió en que, aunque las categorías 2B, 2C y 2D del escalafón docente correspondieron a reubicaciones dentro del grado dos y a categorías superiores que exigieron mayor formación, evaluación y experiencia que la categoría 2A, el aumento salarial otorgado a esta última fue significativamente mayor al aplicado a las categorías superiores, en particular durante los años 2008 y 2009.

En su criterio, este incremento salarial desconoció los principios constitucionales de igualdad material, mérito y debido proceso, así como los parámetros normativos y probatorios aplicables al régimen salarial docente, sin ofrecer una motivación suficiente, razonada y válida que explicara dicha diferenciación. Al respecto, expresó:

«La situación de la parte demandante se ubica en el tercer supuesto reconocido por la jurisprudencia constitucional, relacionado con la existencia de una clasificación diferenciada de los empleos públicos que justifica escalas salariales distintas, toda vez que acreditó en el proceso ordinario estar escalafonada en la categoría 2B, lo que, por su propia naturaleza, conlleva una remuneración superior frente a los4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-07782-00

Accionante: Luz Amanda Cabrera Quintero Acción de tutela – Primera instancia

docentes ubicados en el nivel 2A. Esta clasificación responde a exigencias normativas específicas, en tanto el acceso al nivel salarial B requiere haber prestado servicios durante al menos tres años, conforme a los artículos 20 y 21 del Estatuto Docente, y superar la evaluación por competencias con un puntaje superior al 80 %,

normativas específicas, en tanto el acceso al nivel salarial B requiere haber prestado servicios durante al menos tres años, conforme a los artículos 20 y 21 del Estatuto Docente, y superar la evaluación por competencias con un puntaje superior al 80 %, lo cual refleja un mayor grado de formación, desempeño y trayectoria profesional.

No obstante, se comprobó en sede judicial que los incrementos salariales aplicados a los docentes del nivel 2B (categoría en la cual se ubica el (la) docente) fueron inferiores a los otorgados al personal ubicado en el nivel 2A, sin que el tribunal accionado ofreciera una justificación clara y coherente que permitiera concluir que dicha diferencia era legal y ajustada al marco normativo, pues se limitó a avalar el trato desigual sin examinar a fondo las condiciones objetivas del caso ni las disposiciones qu e regulan el régimen salarial docente, las cuales establecen de forma expresa que las retribuciones deben corresponder al nivel de formación, experiencia y desempeño del trabajador, de manera que esta omisión no solo refleja una ausencia de motivación adec uada, sino también un evidente error en la interpretación de las normas y precedentes aplicables, razón por la cual se hace necesaria la intervención del juez constitucional con el fin de restablecer los derechos fundamentales al debido proceso, a la tutel a judicial efectiva y a la prevalencia del derecho sustancial sobre formalismos infundados.

Finalmente, frente a la afirmación del Tribunal en el sentido de que el Gobierno Nacional ostenta una competencia privativa para establecer diferencias salariales sin tener en cuenta el grado y nivel en el escalafón, es necesario precisar que no se cuestiona la facultad del Ejecutivo para definir el régimen salarial y prestacional de

Nacional ostenta una competencia privativa para establecer diferencias salariales sin tener en cuenta el grado y nivel en el escalafón, es necesario precisar que no se cuestiona la facultad del Ejecutivo para definir el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. No obstante, dicha potestad -como se reconoció en la jurisprudencia aludida por ambas instancias -, no puede ejercerse de manera voluntariosa, caprichosa o arbitraria, sino que debe estar sustentada en criterios objetivos, racionales y proporcionales que garanticen el respeto de los principios de igualdad y equidad material; no siendo dable entrar a suponer motivos válidos -como una pretendida corrección de las brechas salarialespara justificar la legalidad de la actuación administrativa, cuando dichos fundamentos no fueron consignados en los actos que dispusieron los incrementos ni fueron acreditados por la parte demandada en el desarrollo del proceso».

Frente al defecto fáctico, la accionante señaló que el proceso no contenía prueba alguna que justificara la nivelación salarial efectuada durante los años 2008 y 2009. En su criterio, dicha circunstancia evidenció que la Administración omitió el deber de motivar técnica y objetivamente el trato diferencial aplicado a las distintas categorías del escalafón docente. Afirmó que tal omisión resultó contraria al artículo 13 de la Constitución Política y a los estándares fijados en el Convenio 111 de la OIT, en cuanto exigieron que toda diferenciación salarial se encontrara debidamente sustentada en razones objetivas y verificables.5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-07782-00

Accionante: Luz Amanda Cabrera Quintero

cuanto exigieron que toda diferenciación salarial se encontrara debidamente sustentada en razones objetivas y verificables.5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-07782-00

Accionante: Luz Amanda Cabrera Quintero Acción de tutela – Primera instancia

Por último, el escrito de tutela sostuvo que otras autoridades judiciales habían constatado la existencia de un trato inequitativo derivado de incrementos salariales desproporcionados entre niveles del escalafón docente, circunstancia que, a su juicio, reforzó la necesidad de la intervención del juez constitucional2.

4. Trámite procesal

El 18 de diciembre de 2025 se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a la autoridad judicial accionad a, así como a la Nación -Ministerio de Educación Nacional-Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y al Municipio de ArmeniaSecretaría de Educación, en calidad de terceros con interés. También se comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo y se solicitó al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Armenia que remita copia digital del expediente ordinario3.

En el escrito de contestación, la Nación-Ministerio de Educación Nacional sostuvo que la acción de tutela era improcedente, por cuanto pretendía reabrir un debate de legalidad ya resuelto por la jurisdicción contencioso administrativa, convirtiendo el amparo en una tercera instancia. Afirmó que la providencia cuestionada fue adoptada con fundamento en un análisis razonado de los hechos y las pruebas, sin que se configurara vulneración de derechos fundamentales.

amparo en una tercera instancia. Afirmó que la providencia cuestionada fue adoptada con fundamento en un análisis razonado de los hechos y las pruebas, sin que se configurara vulneración de derechos fundamentales.

Indicó que el Gobierno Nacional tenía competencia para fijar el régimen salarial docente conforme a la Ley 4 de 1992 y al Decreto Ley 1278 de 2002, y que no existía obligación de aplicar incrementos salariales idénticos a todas las categorías del escalafón. Señaló que las diferencias salariales podían resultar legítimas si respondían a los principios de equidad y progresividad.

Afirmó que no se configuró ninguno de los defectos que habilitan la procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales, ni las causales de nulidad

2 Al respecto, citó las siguientes decisiones: Juzgado Veintitrés Administrativo de Medellín, sentencia del 25 de marzo de 2025, rad. 05001 -33-33-023-2024-00171-00, y Juzgado Veintiocho Administrativo de Medellín, sentencia del 8 de agosto de 2025, rad. 05001-33-33-028-2024-00163-00. 3 Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con número de radicación: 63001 -33-33-0012024-00138-01.6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-07782-00

Accionante: Luz Amanda Cabrera Quintero Acción de tutela – Primera instancia

previstas en el CPACA. Asimismo, sostuvo que el asunto carecía de relevancia constitucional, al tratarse de un debate estrictamente legal.

su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad

4 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005.7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-07782-00

Accionante: Luz Amanda Cabrera Quintero Acción de tutela – Primera instancia

procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; y vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela5.

Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falt a de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución.

Relevancia constitucional

La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional6: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo

Acción de tutela – Primera instancia

previstas en el CPACA. Asimismo, sostuvo que el asunto carecía de relevancia constitucional, al tratarse de un debate estrictamente legal.

El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Armenia aportó enlace digital al expediente ordinario.

El Tribunal Administrativo del Quindío guardó silencio.

CONSIDERACIONES

5. Problema jurídico

Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra la sentencia proferida el 6 de junio de 2025 por el Tribunal Administrativo del Quindío, en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que la accionante fungió como parte demandante.

6. Análisis de la Sala

El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de JusticiaLEAJ. La Sala es competente para decidir la acción con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 20 19 de la Sala Plena de la Corporación.

La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental4. De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y

Relevancia constitucional

La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional6: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada; (ii) que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico.

En sentencia SU -215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional. Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de va lidez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad

5 Ibidem. 6 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ).8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-07782-00

Accionante: Luz Amanda Cabrera Quintero Acción de tutela – Primera instancia

Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-07782-00

Accionante: Luz Amanda Cabrera Quintero Acción de tutela – Primera instancia

de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional. Además de lo anterior, la Corte indicó que:

«(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específi ca finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones compete ntes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».

Caso concreto

La accionante consideró que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, junto con los principios de favorabilidad y tutela judicial efectiva, al proferir la providencia cuestionada. Sostuvo que dicha decisión incurrió en los defectos fáctico y sustantivo, al desatender que los incrementos salariales diferenciados aplicados al escalafón docente durante los años 2008 y 2009 contrarían los principios constitucionales de igualdad y mérito.

En la sentencia del 6 de junio de 2025 , luego de estudiar el régimen jurídico aplicable a los docentes oficiales, contenido principalmente en el Decreto Ley 1278

principios constitucionales de igualdad y mérito.

En la sentencia del 6 de junio de 2025 , luego de estudiar el régimen jurídico aplicable a los docentes oficiales, contenido principalmente en el Decreto Ley 1278 de 2002, el Tribunal estableció que el Gobierno Nacional tiene la función de definir de manera periódica y anual las escalas salariales correspondientes, según el grado y nivel del escalafón docente. Asimismo, al analizar la presunta infracción del derecho a la igualdad, precisó que el principio «a trabajo igual, salario igual» exige la comparación entre sujetos que se encuentren en condiciones equivalentes, teniendo en cuenta las particularidades propias de cada nivel del escalafón, de modo que un eventual trato discriminatorio solo puede predicarse entre situaciones comparables.

Al estudiar el caso concreto, el juez ordinario constató que la accionante se encontraba ubicada en la categoría 2B del escalafón docente durante los períodos objeto de controversia y concluyó que dicha circunstancia no le otorgaba el derecho al reconocimiento de las diferencias salariales pretendidas, en la medida en que los9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-07782-00

Accionante: Luz Amanda Cabrera Quintero Acción de tutela – Primera instancia

incrementos decretados por el Gobierno Nacional respondieron a criterios generales de política salarial y no desconocieron las disposiciones que regulan el régimen remunerativo docente.

De igual forma, al efectuar un examen de igualdad entre docentes ubicados en un mismo grado del escalafón, pero en distintos niveles salariales identificados con las letras A, B, C y D, el Tribunal consideró que resultaba constitucionalmente admisible

De igual forma, al efectuar un examen de igualdad entre docentes ubicados en un mismo grado del escalafón, pero en distintos niveles salariales identificados con las letras A, B, C y D, el Tribunal consideró que resultaba constitucionalmente admisible otorgar tratos diferenciados, en atención a los principios orientados a estimular la profesionalización y la excelencia del magisterio. Añadió que los incrementos salariales decretados para los años cuestionados respetaron el mínimo esencial destinado a preservar el poder adquisitivo de los servidores públicos.

Así mismo, el Tribunal sostuvo que no todas las diferencias salariales obedecieron de manera exclusiva al mérito, pues el Gobierno Nacional podía atender otras variables dentro del ejercicio de su competencia, como la necesidad de evitar brechas salariales excesivas entre las distintas categorías del escalafón docente, sin que ello implicara, por sí mismo, un trato discriminatorio.

La Sala advierte que los argumentos planteados por la accionante no evidencian la vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a reabrir una controversia ya decidida en sede ordinaria y a expresar discrepancias de naturaleza estri ctamente legal frente a la interpretación efectuada por el juez de conocimiento. Ello, en cuanto la autoridad judicial, con fundamento en el marco normativo y jurisprudencial aplicable y en el acervo probatorio obrante en el expediente, concluyó que no se configuró una situación discriminatoria en la nivelación salarial reclamada.

En ese orden, la Sala estima que los fundamentos jurídicos de la providencia cuestionada derivan de una interpretación razonable del material probatorio y de las normas aplicables al asunto, sin que se advierta una actuación caprichosa o arbitraria

En ese orden, la Sala estima que los fundamentos jurídicos de la providencia cuestionada derivan de una interpretación razonable del material probatorio y de las normas aplicables al asunto, sin que se advierta una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada. En consecuencia, no se configura un defecto que habilite la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, ni se cumple el requisito general de relevancia constitucional, dado que la ac ción de tutela no constituye una instancia adicional del proceso ordinario ni un mecanismo para revisar la interpretación y el alcance otorgados por10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-07782-00

Accionante: Luz Amanda Cabrera Quintero Acción de tutela – Primera instancia

el juez natural del asunto, en respeto de la autonomía e independencia que rigen la función judicial.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela promovida por Luz Amanda Cabrera Quintero contra el Tribunal Administrativo del Quindío, por no cumplirse el requisito de relevancia constitucional, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

WILLIAM BARRERA MUÑOZ

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES