Consejo de Estado - 11001031500020250778400 - Sentencia - Sentencia - 11001031500020250778400 - 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Bogotá, D. C., veintidós (22) de enero de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-07784-00

Demandante: Claudia Lorena Pineda Bernal

Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío

Temas: Tutela contra providencia judicial. Nulidad y restablecimiento del derecho. Reconocimiento de diferencias salariales dejadas de percibir en el escalafón docente. Defecto fáctico y sustantivo Decisión: Niega el derecho al amparo

La Sala decide, en primera instancia, la acción de tutela presentada por Claudia Lorena Pineda Bernal contra el Tribunal Administrativo del Quindío.

I. ANTECEDENTES

Solicitud de amparo

1. El 5 de diciembre de 2025, Claudia Lorena Pineda Bernal , a través de apoderada judicial, presentó una acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Quindío, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia y tutela judicial efectiva 1, con ocasión de la Sentencia de 6 de junio de 2025 proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 63001-33-33-001-2024-00131-00/012.

con ocasión de la Sentencia de 6 de junio de 2025 proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 63001-33-33-001-2024-00131-00/012.

2. A título de amparo constitucional, solicitó que se dejara sin efectos la mencionada providencia y, en su lugar, se profiriera decisión de remplazo en la que se accediera a las pretensiones de la demanda.

3. Como fundamentos fácticos de la solicitud, la parte actora manifestó que se desempeña como docente oficial en la categoría 2B del escalafón docente regulado por el Decreto Ley 1278 de 2002.

4. Señaló que, durante los años 2008 y 2009, el Gobierno Nacional no fijó de manera equitativa la asignación salarial básica entre los escalafones 2B y 2A.

Explicó que, en el año 2008, el escalafón 2A recibió un incremento total del 14,11% mientras que el escalafón 2B obtuvo únicamente un aumento del 5,69%. De igual

1 Mencionó también la presunta vulneración del principio de favorabilidad. 2 Decisión que se notificó a través de mensaje de datos enviado el 9 de junio de 2025.Radicación: 11001-03-15-000-2025-07784-00

Demandante: Claudia Lorena Pineda Bernal

2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co forma, indicó que, en el año 2009, el escalafón 2A fue beneficiado con un incremento

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co forma, indicó que, en el año 2009, el escalafón 2A fue beneficiado con un incremento del 15,61%, en contraste con el escalafón 2B que recibió un aumento del 7,67 %3.

5. Debido a lo anterior, presentó reclamación ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación de Armenia4, en la que solicitó el reconocimiento y pago de las diferencias salariales derivadas del incremento desigual de los años 2008 y 2009. El Ministerio contestó de forma negativa mediante Oficio No. 2024-EE-060247 del 28 de febrero de 2024 . Por su parte, la Secretaría de Educación , mediante el Oficio No . ARM2024EE003595 del 23 de febrero de 2024, igualmente negó la solicitud.

6. El 3 de julio de 2024, la señora Pineda Bernal interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 5 contra los actos administrativos del Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación de Armenia, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de las diferencias salariales causadas durante los 3 años anteriores a la presentación de la reclamación administrativa.

7. Mediante Sentencia de 26 de noviembre de 202 4, el Juzgado 1

Administrativo de Armenia negó las pretensiones de la demanda, al considerar que el Gobierno Nacional tenía la competencia para establecer el régimen salarial y prestacional de los docentes oficiales, dentro del marco de los principios de progresividad, proporcionalidad y razonabilidad. Agregó que las diferencias en l os

el Gobierno Nacional tenía la competencia para establecer el régimen salarial y prestacional de los docentes oficiales, dentro del marco de los principios de progresividad, proporcionalidad y razonabilidad. Agregó que las diferencias en l os porcentajes de reajuste salarial buscaban favorecer a quienes percibían menores ingresos dentro del escalafón, con el fin de cerrar la brecha salarial y fortalecer el sistema educativo. Asimismo, advirtió que no resultaba procedente equiparar distintos niveles salariales para la aplicación de un test de igualdad.

8. Inconforme con la decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación.

Sostuvo que la sentencia realizó un análisis fragmentado de la problemática planteada, al concluir que no se vulneró el principio de igualdad bajo el argumento de que los incrementos se sustentaron en una var iable objetiva y no en una determinación arbitraria. Agregó que el juez no justificó adecuadamente el análisis de los incrementos porcentuales a los años 2005 a 2007 y 2012 en adelante.

9. El Tribunal Administrativo del Quindío, mediante Sentencia del 6 de junio de 2025, confirmó la decisión de primera instancia. Señaló que los aumentos salariales realizados en los años 2008 y 2009 fueron superiores a la inflación, lo cual evitó una disminución del poder adquisitivo de los salarios docentes. Indicó que en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 4 de 1992, el incremento diferenciado entre los grados y niveles del escalafón tuvo como finalidad reducir las brechas salariales existentes.

cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 4 de 1992, el incremento diferenciado entre los grados y niveles del escalafón tuvo como finalidad reducir las brechas salariales existentes.

3 Indicó que, en los años 2005, 2006 y 2007 el empleador reconoció el incremento salarial en condiciones idénticas de porcentaje para el personal docente vinculado al nuevo escalafón establecido en el Decreto Ley 1278 de 2002. 4 Las reclamaciones se radicaron así: - Ante el Ministerio de Educación Nacional: el 7 de febrero de 2024. - Ante la Secretaria de Educación de Armenía: 8 de febrero de 2024. 5 El proceso fue asignado al Juzgado 1 Administrativo de Armenia con radicado No. 63001-33-33-001-2024-00131-00/01.Radicación: 11001-03-15-000-2025-07784-00

Demandante: Claudia Lorena Pineda Bernal

3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

10. Agregó que la situación reprochada como desigual no era comparable ya que se trataba de sujetos distintos que se encontraban en condiciones diferentes, circunstancia que justificaba un trato diferenciado entre los distintos escalafones.

11. Como fundamento de la vulneración , sostuvo que la providencia cuestionada convalidó un trato discriminatorio entre distintas categorías del escalafón docente. Señaló que la accionante al encontrarse ubicada en la categoría

2B, contaba con una mayor preparación académica frente a los docentes

cuestionada convalidó un trato discriminatorio entre distintas categorías del escalafón docente. Señaló que la accionante al encontrarse ubicada en la categoría 2B, contaba con una mayor preparación académica frente a los docentes clasificados en la categoría 2A, por lo que no resultaba justificado que a estos últimos se les hubiera reconocido un porcentaje de aumento salarial superior. En su criterio, al tratarse de un nivel más alto del escalafón, l a accionante debía recibir una compensación económica proporcionalmente mayor.

12. Afirmó que el fallo incurrió en un defecto sustancial, al no ofrecer una justificación clara y suficiente que explicara por qué pese a encontrarse la demandante en una categoría superior del escalafón 2B, se le reconoció un incremento salarial inferior al otorgado a un docente ubicado en un nivel más bajo

2A.

13. Sostuvo que la sentencia incurrió en un defecto sustantivo por no realizar una interpretación adecuada de lo dispuesto en el literal j) del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, la Ley 1278 de 2002, así como de los artículos 25 y 53 de la Constitución Política. Agregó que el Tribunal no ofreció una justificación clara y coherente que permitiera concluir que la diferencia en el incremento porcentual del salario entre las categorías del escalafón 2A y 2B fuera legal y ajustada al marco normativo vigente, lo que evidenciaría una ausencia de motivación suficiente.

14. Afirmó que se configuró un defecto fáctico, en la medida en que el Tribunal no aportó ni valoró prueba alguna que acreditara la existencia de motivos válidos que justificaran la diferencia en los incrementos salariales. Reprochó, en ese

14. Afirmó que se configuró un defecto fáctico, en la medida en que el Tribunal no aportó ni valoró prueba alguna que acreditara la existencia de motivos válidos que justificaran la diferencia en los incrementos salariales. Reprochó, en ese sentido, la ausencia de un a motivación legal y técnica que sustentara la decisión administrativa, la cual, por su naturaleza, debía fundarse en criterios objetivos, claros y verificables.

15. Manifestó que en un caso similar el Juzgado 23 Administrativo de Medellín, mediante Sentencia del 25 de marzo de 2025, dentro del proceso No. 05001-33-33023-2024-00171-00, accedió a las pretensiones de la demanda al constatar la existencia de un trato inequitativo derivado de un aumento salarial desproporcionado entre niveles del escalafón docente. Al igual que el Juzgado 28

Administrativo de Medellín, al conceder parcialmente las pretensiones mediante Sentencia del 8 de agosto de 2025 dentro del proceso No 05001-33-33-028-202400163-00.

16. Concluyó que la situación descrita vulner ó el principio de «a trabajo igual, salario igual» y desconoció el mandato específico del literal j) del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, que vincula directamente la escala salarial con la complejidad funcional, las responsabilidades asignadas y las calificaciones exigidas para cada nivel.Radicación: 11001-03-15-000-2025-07784-00

Demandante: Claudia Lorena Pineda Bernal

4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Demandante: Claudia Lorena Pineda Bernal

4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Intervenciones6

17. El Ministerio de Educación Nacional señaló que la providencia judicial cuestionada no puede ser excluida del ordenamiento jurídico por la vía de la acción de tutela, en la medida en que ello implicaría sustituir al juez natural del proceso.

Agregó que no se evidencia vulneración alguna de lo s derechos fundamentales de la accionante, por lo que el amparo solicitado resulta improcedente.

18. Manifestó que existe falta de legitimación en la causa por pasiva, dado que dicha cartera no tiene competencia para pronunciarse sobre los hechos ni sobre las pretensiones planteadas en la acción de tutela. En consecuencia, solicitó que se declare la improcedencia del amparo y se ordene su desvinculación del trámite por ausencia de legitimación en la causa.

19. El Juzgado 1 Administrativo de Armenia indicó que los fundamentos fácticos y jurídicos de su decisión se encuentran debidamente consignados en las actuaciones surtidas dentro del proceso ordinario y procedió a remitir el expediente en formato digital.

20. El Tribunal Administrativo del Quindío no se pronunció , a pesar de haber sido debidamente notificado.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

21. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente

Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia.

Cuestión Previa

22. La Sala no accederá a la solicitud de desvinculación presentada por el Ministerio de Educación Nacional debido a que dicha autoridad actúo como demandada en el proceso ordinario y, en consecuencia, tiene interés en las decisiones que se adopten en el presente trámite de tutela.

Problema jurídico

23. Corresponde a la Sala determinar, una vez verificados los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, si el Tribunal Administrativo del Quindío, en su calidad de juez de segunda instancia , incurrió en los defectos fáctico y/o sustantivo. En particular, se deberá determinar si la autoridad judicial realizó una interpretación adecuada de lo dispuesto en el literal

6 Mediante Auto de 10 de diciembre de 2025, el despacho ponente admitió la acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Quindío y vinculó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), al Municipio de Armenia y el Juzgado 1 Administrativo de Armenía.Radicación: 11001-03-15-000-2025-07784-00

Demandante: Claudia Lorena Pineda Bernal

5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co j del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, la Ley 1278 de 2002, así como de los artículos

de 6 meses contados a partir de la notificación de la sentencia8; (5) no se alegó una irregularidad procesal; (6) los hechos y fundamentos en los que se basó la presunta vulneración de derechos fueron identificados de manera razonable; y (7) la tutela no fue interpuesta contra una providencia de la misma naturaleza.

Análisis de vulneración alegada: estudio de defectos

25. La Sala negará el amparo invocado por las razones que a continuación se

exponen:

26. La accionante solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia, tutela judicial efectiva 9.

Sostuvo que tales garantías fueron vulneradas por el Tribunal Administrativo del Quindío al proferir la Sentencia del 6 de junio de 2025, en la que a su juicio incurrió en los defectos sustantivo y fáctico.

27. Para abordar este planteamiento, es necesario revisar los fundamentos de la sentencia cuestionada. En efecto, el Tribunal Administrativo del Quindío confirmó la decisión del Juzgado 1 Administrativo de Armenia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, tras analizar las normas que regularon el incremento porcentual del salario para las categorías del escalafón 2A y 2B 10. A partir de ello, concluyó que el aumento superior otorgado al grado 2A durante los años 2008 y 2009 se encontraba justificado en la búsqueda de una igualdad material. En particular, se destacó que dicho incremento no afectó el poder

7 Mencionó también la presunta vulneración del principio de favorabilidad. 8 Decisión que se notificó a través de mensaje de datos enviado el 9 de junio de 2025.

material. En particular, se destacó que dicho incremento no afectó el poder

7 Mencionó también la presunta vulneración del principio de favorabilidad. 8 Decisión que se notificó a través de mensaje de datos enviado el 9 de junio de 2025. 9 Mencionó también la presunta vulneración del principio de favorabilidad. 10 Grado de escalafón al que pertenece la accionante.Radicación: 11001-03-15-000-2025-07784-00

Demandante: Claudia Lorena Pineda Bernal

6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co adquisitivo del salario de los docentes y la medida adoptada no resultó desproporcionada, lo que permitió reducir las brechas salariales existentes entre los grados del escalafón.

28. El Tribunal precisó que de las disposiciones que dieron lugar a los aumentos salariales aplicables a los grados 2A y 2B desde el año 2007 11 se evidenciaba que los ajustes realizados fueron iguales o superiores a la inflación, garantizando así el mantenimiento del poder adquisitivo de los salarios.

29. Señaló que la reglamentación cuestionada tuvo como propósito materializar los criterios previstos en la Ley 4 de 1992, orientados a reducir las desigualdades salariales y a garantizar los principios de progresividad e igualdad material, en procura de una i gualdad real y no meramente aritmética. Asimismo, resaltó que dicha reglamentación respondía a los objetivos del Decreto Ley 1278 de 2002, cuya finalidad es asegurar que la función docente sea ejercida por personal idóneo,

www.consejodeestado.gov.co j del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, la Ley 1278 de 2002, así como de los artículos 25 y 53 de la Constitución Política , u omitió fundamentar, con adecuado respaldo probatorio, la ausencia de vulneración del principio de igualdad en la asignación salarial correspondiente al grado 2B del escalafón docente.

Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial

24. La Sala declarará procedente la acción de tutela de la referencia dado que: (1) el asunto en discusión posee relevancia constitucional, pues (a) se centró en la posible vulneración a los derechos al debido proceso, igualdad , acceso a la administración de justicia , tutela judicial efectiva 7, (b) no se trata de un asunto de mera legalidad o eminentemente económico y (c) los reparos fueron dirigidos concretamente contra la decisión de segundo grado en el marco del proceso ordinario; (2) se encontró satisfecha la legitimación en la causa, tanto activa como pasiva, puesto que la señora Pineda Bernal participó como demandante en el proceso ordinario No. 63001-33-33-001-2024-00131-00/01 y la decisión objeto de cuestionamiento fue emitida por el Tribunal Administrativo de l Quindío; (3) se cumplió con el requisito de subsidiariedad, ya que la parte actora agotó todos los recursos judiciales disponibles para procurar la defensa de sus derechos; (4) la acción de tutela fue presentada el 5 de diciembre de 2025, esto fue, dentro del plazo de 6 meses contados a partir de la notificación de la sentencia8; (5) no se alegó una irregularidad procesal; (6) los hechos y fundamentos en los que se basó la presunta

dicha reglamentación respondía a los objetivos del Decreto Ley 1278 de 2002, cuya finalidad es asegurar que la función docente sea ejercida por personal idóneo, promoviendo el ingreso a la carrera docente y su permanente profesionalización.

30. El Tribunal concluyó que no era posible equiparar la base salarial de los docentes ubicados en el grado 2B con la de aquellos pertenecientes al grado 2A, en tanto el primero exige mayores niveles de formación, evaluación y experiencia.

En consecuencia, se trata de situaciones jurídicas distintas, que no resultan comparables entre sí.

31. En este sentido, el análisis de los incrementos porcentuales aplicados a los grados 2A y 2B durante los años 2008 y 2009 le permitió al Tribunal concluir que, si bien dichos aumentos fueron diferentes, esta circunstancia, por sí sola, no configuró una vulneración del derecho a la igualdad. Lo anterior obedece a que se trata de sujetos que se encuentran en condiciones fácticas distintas, frente a las cuales un tratamiento diferenciado resulta razonable y proporcional. En consecuencia, el estudio efectuado por el juez natural resulta válido, en la medida en que consideró justificada la diferencia en los incrementos salariales, al estar orientada a garantizar el mantenimiento del poder adquisitivo del salario y a reducir las desigualdades existentes dentro del escalafón, permitiendo que los n iveles menos favorecidos accedieran a un aumento adicional encaminado a disminuir la brecha salarial y a materializar una igualdad sustancial.

32. Frente a la afirmación según la cual el Juzgado 23 Administrativo de Medellín, en un caso similar accedió a las pretensiones, así como el Juzgado 28

materializar una igualdad sustancial.

32. Frente a la afirmación según la cual el Juzgado 23 Administrativo de Medellín, en un caso similar accedió a las pretensiones, así como el Juzgado 28

Administrativo de la misma ciudad lo hizo de manera parcial, la Sala advierte que tales providencias no constituyen precedente judicial, en la medida en que se trata de decisiones proferidas por jueces de inferior jerarquía y pertenecientes a distritos judiciales distintos.

33. En conclusión, del análisis de la providencia cuestionada se concluye que el Tribunal Administrativo del Quindío efectuó un análisis razonado y suficiente del incremento salarial aplicado a los docentes ubicados en los grados 2A y 2B del

11 Decreto 1927 de 2011, Decreto 2940 de 2010, Decreto 702 de 2009, Decreto 624 de 2008, Decreto 714 de 2008 y Decreto 634 de 2007.Radicación: 11001-03-15-000-2025-07784-00

Demandante: Claudia Lorena Pineda Bernal

7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co escalafón durante los años 2008 y 2009, sustentado en criterios objetivos y constitucionalmente válidos. La diferenciación en los incrementos salariales para los años 2008 y 2009 respondió a la necesidad de garantizar una igualdad material, preservar el po der adquisitivo del salario y reducir brechas históricas dentro del escalafón docente, sin que ello implicara un trato discriminatorio.

años 2008 y 2009 respondió a la necesidad de garantizar una igualdad material, preservar el po der adquisitivo del salario y reducir brechas históricas dentro del escalafón docente, sin que ello implicara un trato discriminatorio.

En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

III. RESUELVE

PRIMERO. NEGAR la solicitud de desvinculación presentada por el Ministerio de Educación Nacional, de conformidad con la parte motiva.

SEGUNDO. NEGAR la solicitud de amparo presentada por Claudia Lorena Pineda Bernal, por las razones expuestas anteriormente.

TERCERO. En caso de no ser impugnada esta providencia, REMITIR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPA CA.