Consejo de Estado - 11001031500020250780800 - Sentencia - Sentencia - 11001031500020250780800 - 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá D.C., trece (13) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Radicación: 11001-03-15-000-2025-07808-00

Accionante: Consuelo del Tránsito Guerrero Gómez Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño y otro Referencia: Acción de tutela

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

Temas: Acción de tutela / Declara improcedencia por carencia actual de objeto por hecho superado en relación con los reproches frente a una autoridad y respecto de otra por falta de subsidiariedad.

Surtido el trámite de ley 1, sin que se advierta alguna irregularidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del proceso de amparo constitucional de la referencia.

I. A N T E C E D E N T E S

A. Demanda y sus fundamentos

1. El 5 de diciembre de 2025, la señora Consuelo del Tránsito Guerrero Gómez instauró acción de tutela contra la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales -UGPPy el Tribunal Administrativo de Nariño, en busca de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debid o proceso, salud, mínimo vital, seguridad social y acceso a la administración de justicia.

2. Del relato fáctico y los elementos de juicio obrantes en el plenario, se destacan los

siguientes hechos:

amparo de sus derechos fundamentales al debid o proceso, salud, mínimo vital, seguridad social y acceso a la administración de justicia.

2. Del relato fáctico y los elementos de juicio obrantes en el plenario, se destacan los

siguientes hechos:

3. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 2, la UGPP promovió demanda en contra de la señora Guerrero Gómez, con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución UGM 52102 del 17 de julio de 2012, por medio de la cual la extinta Caja Nacional de Previsión Social -CAJANALle reconoció la pensión de vejez. Como medida cautelar, la entidad solicitó la suspensión provisional de los efectos del acto acusado.

1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 Tramitado bajo el radicado número 52001-23-33-000-2021-00294-00/01/02.Radicación: 11001-03-15-000-2025-07808-00

Accionante: Consuelo del Tránsito Guerrero Gómez Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia)

4. El conocimiento de ese asunto correspondió al Tribunal Administrativo de Nariño, el cual, por medio de auto del 8 de abril de 2022, dispuso su admisión y, través del

Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia)

4. El conocimiento de ese asunto correspondió al Tribunal Administrativo de Nariño, el cual, por medio de auto del 8 de abril de 2022, dispuso su admisión y, través del proveído del 19 de diciembre de 2024, decretó la medida cautelar solicitada. Por ello, desde enero de 2025 la UGPP suspendió el pago de las mesadas pensionales de la actora.

5. La decisión que dispuso la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado fue revocada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante providencia del 27 de junio de 20253.

6. En consideración a lo anterior, previo a registrarse y notificarse la sentencia de primera instancia, el 26 de agosto de 2025 la demandante elevó una solicitud ante el Tribunal para que requiriera a la UGPP a fin de dar cumplimiento a lo decidido en el auto del 27 de junio anterior.

7. Mediante sentencia del 11 de julio de 20254, el Tribunal accionado declaró de oficio la caducidad del medio de control y, en consecuencia, dispuso el levantamiento de la medida cautelar decretada.

8. El 16 de septiembre de 2025, la tutelante solicitó nuevamente al Tribunal para que ordenara a la UGPP dar cumplimiento a las providencias que dejaron sin efectos el auto que decretó la medida cautelar y, consecuentemente, disponer la reactivación del pago de sus mesadas pensionales, así como la devolución de aquellas dejadas de percibir desde enero de esa anualidad. Para tal efecto, sostuvo que la suspensión del pago de su pensión afecta gravemente sus derechos fundamentales al mínimo

del pago de sus mesadas pensionales, así como la devolución de aquellas dejadas de percibir desde enero de esa anualidad. Para tal efecto, sostuvo que la suspensión del pago de su pensión afecta gravemente sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida, a la dignidad humana, a la integridad física y a la seguridad social, máxime considerando que tiene 69 años.

9. Posteriormente, por medio de auto del 24 de septiembre de 2025, el Tribunal en mención concedió el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandante contra el fallo de primera instancia. Por consiguiente, ordenó remitir el expediente al

Consejo de Estado.

10. A través de auto del 24 de noviembre de 2025, la Subsección B de la Secció n Segunda de esta Corporación admitió la apelación. En esa misma providencia requirió al Tribunal de origen para que , en el término de cinco (5) días siguientes al recibo de esa comunicación5, se pronunciara sobre el memorial presentado por la parte demand ada el 16 de septiembre de 2025, a través del cual solicitó el levantamiento de la medida cautelar decretada en el marco de ese asunto.

3 Notificada el 5 de agosto de 2025. 4 Registrada en el aplicativo Samai el 28 de agosto de 2025 y notificada en esa misma fecha. 5 Llevada a cabo el 16 de diciembre de 2025.Radicación: 11001-03-15-000-2025-07808-00

Accionante: Consuelo del Tránsito Guerrero Gómez Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia)

Accionante: Consuelo del Tránsito Guerrero Gómez Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia)

11. Como fundamento de sus pretensiones, la señora Guerrero Gómez sostuvo que, a la fecha de interposición de la acción constitucional, la U GPP no había dado cumplimiento a las órdenes judiciales que dispusieron el levantamiento de la medida cautelar y el Tribunal Administrativo de Nariño no había atendido las solicitudes orientadas a requerir dicho cumplimiento, sin ofrecer alguna justificación.

12. Alegó que el prolongado impago de su mesada ha perpetuado la vulneración de sus derechos fundamentales, situación que resulta especialmente gravosa en materia de salud, dado que requiere de atenciones médicas continúas debido a sus antecedentes patológicos y a su avanzada edad. Asimismo, le impide satisfacer sus necesidades básicas de alimentación, vivienda, servicios públicos domiciliarios y vestido, indispensables para garantizar una vida en condiciones dignas.

13. Agregó que las señaladas dilaciones han agotado sus reservas financieras, las cuales utilizó inicialmente para atender sus necesidades básicas y cumplir las obligaciones crediticias que adquirió . Manifestó que, en la actualidad, depende económicamente de su hija, quien la sostiene con los limitados recursos que puede aportar.

14. Por lo expuesto, solicitó que se orden e: (i) a la UGPP, con apoyo del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional -FOPEP-, proceder a la reactivación y pago de sus mesadas pensionales; y (ii) al Tribunal Administrativo de Nariño, adoptar las

Pensiones Públicas del Nivel Nacional -FOPEP-, proceder a la reactivación y pago de sus mesadas pensionales; y (ii) al Tribunal Administrativo de Nariño, adoptar las medidas necesarias para garantizar que la UGPP cumpla lo dispuesto en el auto del 27 de junio de 2025.

B. Trámite procesal y contestación de la demanda

15. Mediante auto del 15 de diciembre de 2025, se resolvió: (i) admitir la demanda, (ii) notificar de su presentación a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales -UGPPy al Tribunal Administrativo de Nariño , (iii) requerir a la Secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado para que allegara copia digital del expediente con radicado 52001-23-33-000-2021-00294-00/01/02, (iv) comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y (v) negar la solicitud de medida provisional formulada por la parte actora.

(i) Tribunal Administrativo de Nariño6

16. La Magistrada ponente del proceso objeto de la tutela describió las actuaciones adelantadas en el curso de la primera instancia , hasta la emisión del auto que concedió el recurso de apelación contra el fallo del 11 de julio de 2025 y la consecuente remisión del expediente a esta corporación.

6 Intervención digital contenida en 2 folios.Radicación: 11001-03-15-000-2025-07808-00

Accionante: Consuelo del Tránsito Guerrero Gómez Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia)

Accionante: Consuelo del Tránsito Guerrero Gómez Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia)

(ii) Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales -UGPP-7

17. Informó que, en cumplimiento del auto proferido el 27 de junio de 2025 por el Consejo de Estado, expidió la resolución RDP 021015 de 12 de diciembre de ese mismo año, por medio de la cual declaró el decaimiento de la Resolución RDP 001375 del 27 de febrero anterior.

18. Indicó que se encuentra adelantando los trámites administrativos necesarios para la inclusión de la accionante en nómina, los cuales se hallan en etapa de verificación y que, una vez superada esa fase, la novedad se remitirá al FOPEP para el correspondiente pago, de acuerdo a sus competencias y al cronograma fijado por esta última.

19. Precisó que la UGPP no es la entidad pagadora de las mesadas pensionales, sino el FOPEP, razón por la cual ha cumplido con sus obligaciones dentro del ámbito de sus competencias, sin que pueda atribuírsele responsabilidad en la materialización del pago. En razón a lo anterior, solicitó declarar la existencia de un hecho superado.

20. Sin perjuicio de ello, señaló que la acción de tutela no es el m ecanismo idóneo para obtener el pago de sumas de dineros, ni para exigir el cumplimiento de órdenes judiciales, máxime cuando no se acreditó la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

(iii) Accionante

21. Durante el curso del proceso, la accionante allegó dos memoriales. En el primero8,

judiciales, máxime cuando no se acreditó la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

(iii) Accionante

21. Durante el curso del proceso, la accionante allegó dos memoriales. En el primero8, solicitó la vinculación del FOPEP a l presente trámite , por considerar que guarda relación con los hechos y participa en el cumplimiento de las órdenes judiciales cuyo amparo se pretende. En lo que atañe al pronunciamiento de la UGPP, manifestó que si bien la entidad expidió la Resolución 021015 de 12 de diciembre de 2025, dicho acto administrativo solo constituye un cumplimiento parcial, en tanto continúa sin percibir sus mesadas pensionales. Resaltó que incluso la propia entidad condicionó el pago a un estudio posterior y a la actuación del FOPEP, lo que evidencia la falta de reactivación efectiva del pago y la necesidad de vincular a esta última al proceso.

22. Añadió que ha esperado razonablemente dentro del curso del medio de control ordinario y que, en el marco de ese trámite, agotó las actuaciones que estuvieron a su alcance. No obstante, ya han transcurrido más de cinco (5) meses desde que la UGPP tuvo conocimiento de su obligación de react ivar el pago, sin que la hubiese atendido. En ese sentido, afirmó que no puede predicarse la improcedencia de la acción de tutela cuando el medio ordinario ha resultado ineficaz para garantizar la reanudación del pago. Sostuvo que , a pesar del requerimient o efectuado por el

7 Intervención digital contenida en 20 folios. 8 Visible a índice 14 del expediente digital.Radicación: 11001-03-15-000-2025-07808-00

7 Intervención digital contenida en 20 folios. 8 Visible a índice 14 del expediente digital.Radicación: 11001-03-15-000-2025-07808-00

Accionante: Consuelo del Tránsito Guerrero Gómez Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia)

Consejo de Estado en el proveído del 24 de noviembre de 2025 , el Tribunal no ha emitido pronunciamiento alguno sobre la solicitud que formuló con el fin de que se diera cumplimiento a la orden que revocó la medida cautelar.

23. Finalmente, señaló que resulta desproporcionado exigirle acudir a un proceso ejecutivo cuando se encuentran comprometidas sus garantías mínimas de subsistencia.

24. En el segundo memorial9, aportó copia de la respuesta otorgada por el FOPEP el 15 de enero de 2026, en la cual se le informó que la UGPP aún no había reportado su inclusión en nómina. A juicio de la actora, ello demuestra que la UGPP continúa perpetuando la vulneración de sus derechos al no proceder a la reactivación del pago de sus mesadas pensionales.

II. C O N S I D E R A C I O N E S

C. Análisis del caso concreto

25. La Sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo. En cuanto a los reproches endilgados al Tribunal Administrativo de Nariño , por configurarse una carencia actual de objeto por hecho superado ; y, respecto de las objeciones formuladas contra la UGPP, por no satisfacer el requisito general de subsidiariedad.

reproches endilgados al Tribunal Administrativo de Nariño , por configurarse una carencia actual de objeto por hecho superado ; y, respecto de las objeciones formuladas contra la UGPP, por no satisfacer el requisito general de subsidiariedad.

26. Consultado el aplicativo Samai, se constató que, por medio de auto del 26 de enero de 2026, el Tribunal Administrativo de Nariño requirió a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales -UGPPpara que, de manera inmediata, diera cumplimiento a lo decidido por el Consejo de Estado en el proveído del 27 de junio de 2025. En consecuencia, le ordenó levantar la medida cautelar de suspensión provisional del acto administrativo acusado, restableciendo su ejecutoriedad, actuación que debía ser acreditada ante la autoridad judicial. A su vez, advirtió a la entidad que la desatención a esa providencia daría lugar a la im posición de las medidas correctivas y las actuaciones disciplinarias correspondientes. Dicha decisión fue notificada a los sujetos procesales el 27 de enero del año en curso.

27. En tales condiciones, los supuestos de hecho que motivaron la interposición de la acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Nariño desaparecieron en el curso del proceso, pues la autoridad accionada atendió la solicitud de la accionante orientada a que requiriera a la UGPP para el cumplimiento de la orden de levantamiento de la medida cautelar, cuya falta de pronunciamiento precisamente reprochaba la señora Guerrero Gómez.

9 Visible a índice 15 del expediente digital.Radicación: 11001-03-15-000-2025-07808-00

Accionante: Consuelo del Tránsito Guerrero Gómez

reprochaba la señora Guerrero Gómez.

9 Visible a índice 15 del expediente digital.Radicación: 11001-03-15-000-2025-07808-00

Accionante: Consuelo del Tránsito Guerrero Gómez Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia)

28. Lo anterior, además, conduce a concluir que la acción de tutela deviene improcedente respecto a la UGPP por carecer de subsidiariedad, e n la medida en que la pretensión de la accionante dirigida a que se ordene a dicha entidad dar cumplimiento a las órdenes de levantamiento de la medida cautelar y la consecuente reactivación del pago de sus mesadas pensionales, actualmente se encuentra sometida al conocimiento del juez ordinario, escenario en el cual deben adoptarse las decisiones correspondientes para garantizar la eficacia de las órdenes impartidas en el marco del mismo , conforme lo previsto en los artículos 43 y 44 del Código

General del Proceso.

29. Si bien la autoridad judicial accionada omitió pronunciarse oportunamente sobre la solicitud presentada por la accionante con la finalidad de que se requiriera a la UGPP para tales efectos, a tal punto que el juez de segunda instancia advirtió esa omisión y la requirió para subsanarla, como ya se indicó, dicha situación se superó en el trámite de la presente acción, con ocasión de la expedición del auto del 26 de enero de 2026.

30. En esa medida, corresponde al Tribunal, como conductor del proceso, resolver lo relativo al presunto incumplimiento de la UGPP frente a las órdenes impartidas en el

enero de 2026.

30. En esa medida, corresponde al Tribunal, como conductor del proceso, resolver lo relativo al presunto incumplimiento de la UGPP frente a las órdenes impartidas en el trámite de primera instancia y, de ser el caso, adoptar todas las medidas necesarias para obtener su efectivo cumplimiento. Tan es así que la autoridad judicial ya activó dichos mecanismos al requerir a la entidad para que acreditara el acatamiento de tales órdenes, lo que implica rá demostrar la reactivación del pago de las mesadas pensionales a favor la señora Guerrero, advirtiendo que, de no hacerlo, se procederá a imponer las medidas correctivas y adelantar las actuaciones disciplinarias a que hubiere lugar.

31. Así las cosas, en la actualidad se encuentra en marcha un mecanismo judicial idóneo y eficaz para proteger los derechos fundamentales invocados, lo que impide al juez constitucional intervenir en un asunto que habrá de resolverse en el marco del proceso ordinario, máxime cuando no se acreditó la ocurrencia de un perjuicio irremediable que habilite la procedencia de la acción de tutela co mo mecanismo transitorio.

32. Aunque la Sala no desconoce que la accionante es una persona de avanzada edad y que lo que persigue es la reactivación de sus mesadas pensionales, no acreditó una situación grave, actual o inminente que diera cuenta de la necesidad de intervención del juez de tutela para evitar la consolidación de un perjuicio irremediable. Por el contrario, reconoció contar con apoyo económico de sus familiares, por lo que no se advierte que su mínimo vital se encuentre comprometido en un grado tal que impida esperar la definición del asunto por parte del juez

irremediable. Por el contrario, reconoció contar con apoyo económico de sus familiares, por lo que no se advierte que su mínimo vital se encuentre comprometido en un grado tal que impida esperar la definición del asunto por parte del juez ordinario, quien, además, es el llamado a valorar dichas condiciones en el marco delRadicación: 11001-03-15-000-2025-07808-00

Accionante: Consuelo del Tránsito Guerrero Gómez Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia)

proceso ordinario, ya que estas fueron puestas de presente por la demandante en su solicitud; y de ser el caso emplear los poderes que como juez le asisten.

33. De acuerdo con lo expuesto, la Sala no estima necesari a la vinculación del Consorcio FOPEP o sus integrantes al presente trámite, en la medida en que, como se anotó, lo relativo al cumplimiento de las órdenes impartidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en cuestión corresponde ser definido por el juez ordinario en el marco de sus competencias.

34. En consecuencia, se declarará improcedente el amparo constitucional solicitado.

35. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

III. RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR improcedente la solicitud de amparo, conforme a lo expuesto en la parte motiva de la presente sentencia.

SEGUNDO: NEGAR la solicitud de vinculación formulada por la parte actora, por los

III. RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR improcedente la solicitud de amparo, conforme a lo expuesto en la parte motiva de la presente sentencia.

SEGUNDO: NEGAR la solicitud de vinculación formulada por la parte actora, por los motivos indicados en la presente decisión.

TERCERO: Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

CUARTO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE10

JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar s u integridad y autenticidad en el enlace

https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.

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