Consejo de Estado - 11001031500020250783000 - Sentencia - Sentencia - 11001031500020250783000 - 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL

Bogotá, D.C., veintidós (22) de enero de dos mil veintiséis (2026)

| | | | --- | --- | | Acción: | ACCIÓN DE TUTELA | | Radicación: | 11001-03-15-000-2025-07830-00 | | Accionante: | EMILIO CESAR DURÁN DÁVILA | | Accionados: | TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Y JUZGADO SESENTA Y SIETE ADMINISTRATIVO ORAL DE BOGOTÁ | | Temas: | Tutela contra providencia judicial. Improcedencia de la acción por no superar el requisito de relevancia constitucional. |

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la acción de tutela presentada por la parte actora en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y el Juzgado Sesenta y Siete Administrativo Oral de Bogotá. Lo anterior, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015, modificado por los decretos 333 de 2021 y 799 de 2025, así como el Acuerdo 080 de 2019[[1]](#footnote-1) de la Sala Plena del Consejo de Estado.

Por auto del 10 de diciembre de 2025[[2]](#footnote-2), se admitió la solicitud de amparo de la referencia.

1. ANTECEDENTES

1. Tutela

2. Emilio Cesar Durán Dávila, actuando por conducto de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y el Juzgado Sesenta y Siete Administrativo Oral de Bogotá. Con la solicitud de amparo pretende que se le protejan sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al mínimo vital y de acceso a la administración de justicia.

3. El accionante le atribuyó la trasgresión de sus garantías constitucionales a las sentencias del 20 de febrero y el 16 de junio de 2025[[3]](#footnote-3), mediante las cuales las autoridades judiciales accionadas negaron las pretensiones que propuso en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la parte actora contra la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones).

4. En concreto, el tutelante solicitó lo siguiente:

1. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, mínimo vital y acceso efectivo a la administración de justicia del señor EMILIO CÉSAR DURÁN DÁVILA.

2. Dejar sin efectos la sentencia del 16 de junio de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda, Subsección “A”, y la sentencia del 20 de febrero de 2025 del Juzgado 67 Administrativo Oral de Bogotá.

9. Según los argumentos esgrimidos por el tutelante, las pruebas que allegó al plenario resultaban suficientes para demostrar el nexo entre la pérdida de capacidad laboral y su condición de víctima, por lo que corresponde concederle la prestación periódica de invalidez referida.

10. No obstante, cabe destacar que en la sentencia cuestionada se estudiaron específicamente las pruebas que mencionó el tutelante a la hora de describir la presunta configuración del defecto fáctico, e incluso se reconoció que tiene la condición de víctima, de conformidad con el RUV. Asimismo, fue del estudio de los requisitos del Decreto 600 de 2017 y del artículo 46 de la Ley 418 de 1997 que se negaron las pretensiones.

11. Sin embargo, para el Tribunal no se demostró el requisito dispuesto en el numeral 4 del artículo 2.2.9.5.3. del Decreto 600 de 2017, consistente en la existencia del nexo causal entre la pérdida de capacidad laboral y actos violentos, propios del conflicto armado.

12. Lo anterior, dado que, como el accionante lo puso de presente en el proceso ordinario y en la denuncia penal de 2001, «se encontraban tomando en un ‘estadero’, cuando llegó (…) a quienes ellos saludaron, y después de invitarlo a tomar a su mesa, se presentaron discusiones entre ambos hombres respecto a cómo ese señor agarraba el brazo de la mujer del demandante y, ante los reclamos de éste último (…) fue cuando ALEXIS le da por el ojo (al demandante) con un pico de botella causándole una herida en el ojo derecho», lo que interpretó el Tribunal como una riña personal, ajena a aspectos políticos, económicos, militares, territoriales, étnicos o religiosos que puedan relacionarse con el conflicto armado o su condición de víctima de ello.

13. Así las cosas, el debate constitucional que propone el accionante carece de relevancia constitucional en la medida en que sus argumentos recaen en su inconformidad frente a lo decidido por el operador judicial sin que explique de qué forma resultaron vulnerados sus derechos fundamentales o proponga un debate de enfoque constitucional, más allá de querer reabrir el debate probatorio para que se determine que sí hubo un nexo causal entre la pérdida de capacidad laboral y su condición de víctima, a partir del estudio ya efectuado por los jueces naturales de la causa.

14. Se reitera que en materia de tutelas contra providencias judiciales le está vedado al juez constitucional inmiscuirse en cuestiones de la órbita de los jueces naturales de la causa. Por lo tanto, el estudio debe basarse exclusivamente en los argumentos de raigambre constitucional esgrimidos por los actores dentro del trámite de tutela, toda vez que, si se analizaran todos los reparos por decisiones judiciales desfavorables, sin el contraste de un indebido e irracional estudio por parte de la autoridad judicial, se atentaría contra el principio de autonomía judicial y así, en últimas se convertiría el mecanismo constitucional en una tercera instancia[[13]](#footnote-13).

15. Por esto, la sala declarara la improcedencia de la solicitud de amparo, al no encontrar acreditado el presupuesto de relevancia constitucional.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

III. FALLA

PRIMERO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la solicitud de amparo formulada por la parte actora.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: De no ser impugnada esta providencia dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA

Presidente

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Magistrado

OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ

Magistrado

PEDRO PABLO VANEGAS GIL

Magistrado

Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx

Magistrado

PEDRO PABLO VANEGAS GIL

Magistrado

Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx

1. Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. ↑

2. Índice 5 de Samai. Al respecto, resulta oportuno precisar que se notificó como accionadas a las autoridades judiciales que tramitaron el proceso ordinario. Asimismo, se dispuso la vinculación de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), el Ministerio del Trabajo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. ↑

3. Proferidas dentro del proceso con radicado 11001-33-35-021-2018-00473. ↑

4. Artículo 46: (…) Las víctimas que sufrieren una pérdida del 50% o más de su capacidad laboral calificada con base en el Manual Único para la calificación de invalidez, expedido por el Gobierno Nacional, tendrán derecho a una pensión mínima legal vigente, de acuerdo con lo contemplado en el Régimen General de Pensiones de la Ley 100 de 1993, siempre y cuando carezcan de otras posibilidades pensionales y de atención en salud, la que será cubierta por el Fondo de Solidaridad Pensional a que se refiere el artículo 25 de la Ley 100 de 1993 y reconocida por el Instituto de Seguros Sociales, o la entidad de naturaleza oficial señalada por el Gobierno Nacional.

Los pagos que deban hacerse por razón de los seguros que se contraten se harán con cargo a los recursos de la Red de Solidaridad Social. ↑

5. Para arribar a dicha conclusión mencionó, en particular, el acta de la denuncia penal sobre los hechos ocurridos en Mompox el 14 de octubre de 2001, en los que el actor resultó herido en su ojo derecho, la certificación de la Secretaría de Gobierno de Santa Cruz de Mompox en la que consta que el demandante fue reconocido como víctima por la Unidad de Víctimas mediante declaración del 28 de abril de 2014, el certificado de pérdida de capacidad laboral de3l 71.60% y la constancia de inclusión en el RUB proferida por el personero municipal de Santa Cruz de Mompox del 26 de mayo de 2015. ↑ 6. Artículo 2.2.9.5.3.Requisitos. Las personas beneficiarias de la prestación humanitaria periódica para las víctimas del conflicto armado, deberán cumplir con los siguientes requisitos:

1. Ser colombiano;

2. Tener calidad de víctima del conflicto armado interno y estar incluido en el Registro Único de Víctimas - RUV;

3. Haber sufrido pérdida del 50% o más de la capacidad laboral, calificada con base en el Manual Único para la Calificación de la Pérdida de la Capacidad Laboral y Ocupacional, expedido por el Gobierno Nacional;

4. Existir nexo causal de la pérdida de capacidad laboral con actos violentos propios del conflicto armado interno;

5. Carecer de requisitos para pensión y/o de posibilidad pensionar;

6. No debe percibir ingresos por ningún concepto y/o mensuales iguales o superiores a un (1) salario mínimo legal vigente;

5. Carecer de requisitos para pensión y/o de posibilidad pensionar;

6. No debe percibir ingresos por ningún concepto y/o mensuales iguales o superiores a un (1) salario mínimo legal vigente;

7. No ser beneficiario de subsidio, auxilio, beneficio o subvención económica periódica, ni de otro tipo de ayuda para subsistencia por ser víctima;

Parágrafo: Para los fines del presente capítulo tienen la calidad de víctimas, las personas que han padecido daño como consecuencia y con ocasión del conflicto armado interno. ↑

7. Refirió las sentencias T-469 de 2013, SU-080 de 2022 y T-100 de 2019. ↑

8. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01; y, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad. No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. ↑

9. Al respecto, ver las siguientes sentencias: SU-111 de 2025; SU-439 de 2024; SU-316 de 2023; SU-388 de 2021; T-461 de 2021; SU-379 de 2019; T-511 de 2017 y C-590 de 2005. ↑ 10. (i) Legitimación en la causa; (ii) relevancia constitucional; (iii)subsidiariedad; (iv) inmediatez; (v) efecto decisivo de la irregularidad procesal; (vi) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho; y (vii) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de la misma naturaleza. ↑

11. (i) Defecto orgánico; (ii) defecto procedimental absoluto; (iii) defecto fáctico; (iv) defecto material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente judicial; y (viii) violación directa de la Constitución. ↑

12. Pese a que la accionante cuestiona por esta vía las dos providencias del proceso ordinario, el estudio se centrará en la decisión de segunda instancia por ser la que puso fin al trámite de nulidad y restablecimiento del derecho. ↑

13. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 15 de diciembre de 2022. Rad. 11001-03-15-000-2022-04612-01. ↑

3. Ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca emitir una nueva decisión ajustada a los precedentes constitucionales, valorando integralmente las pruebas y reconociendo la prestación humanitaria periódica prevista en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997.

1.2. Hechos

1. Emilio César Durán Dávila presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra Colpensiones, con el fin de obtener el reconocimiento de su pensión de invalidez como víctima del conflicto armado interno, en los términos del artículo 46 de la Ley 418 de 1997[[4]](#footnote-4).

2. Lo anterior, en atención a que solicitó dicha prestación ante la entidad demandada, pero mediante Oficio BZ2016-1440165-0386229 del 18 de abril de 2016, se le informó que no se resolvería de fondo ese tipo de peticiones hasta que los Ministerios de Trabajo y de Hacienda y Crédito Público emitieran concepto, en el que reglamenten las condiciones relacionadas con este tipo de prestación periódica.

3. El conocimiento del asunto correspondió en primera instancia al Juzgado Sesenta y Siete Administrativo Oral de Bogotá, que mediante providencia del 20 de febrero de 2025 negó las súplicas de la demanda. Como fundamento de su decisión, sostuvo que el demandante no acreditó que los hechos que conllevaron a su pérdida de capacidad laboral fueran producto de circunstancias ocurridas en el marco del conflicto armado interno.

4. Inconforme con lo resuelto en primera instancia el demandante apeló la decisión. En resumen, indicó que, si bien la lesión que le ocasionó la pérdida de su capacidad laboral superior al 50% «no fue ocasionada durante un combate activo, sí fue propinada por un sujeto de especial condición y que, dada la condición de las partes y la posición de poder que ejercen los miembros de los grupos armados (…), no podía desconocerse [su] estado de indefensión».

5. La alzada fue resuelta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, el cual mediante providencia del 16 de junio de 2025 confirmó lo decidido por el a quo[[5]](#footnote-5). En concreto, el operador judicial indicó que, si bien el accionante fue reconocido como víctima del conflicto armado interno, no se probó el nexo de causalidad, el cual corresponde a un requisito para la obtención de la mencionada prestación humanitaria periódica, contemplado en el artículo 2.2.9.5.3. del Decreto 600 de 2017[[6]](#footnote-6).

6. Lo anterior, pues no se constató que la agresión que ocasionó su pérdida de capacidad laboral hubiese acaecido por el proceder de su victimario como perteneciente a un grupo armado motivado por aspectos políticos, económicos, militares, territoriales, étnicos o religiosos para enmarcarlo en ese contexto.

7. Al respecto, explicó que el altercado suscitado entre el actor y su agresor ocurrió en medio del consumo de bebidas alcohólicas y en un ambiente entre amigos, vecinos o conocidos, teniendo en cuenta que en la denuncia penal que entonces se interpuso, se sostuvo que «se encontraban tomando en un ‘estadero’, cuando llegó (…) a quienes ellos saludaron, y después de invitarlo a tomar a su mesa, se presentaron discusiones entre ambos hombres respecto a cómo ese señor agarraba el brazo de la mujer del demandante y, ante los reclamos de éste último (…) fue cuando ALEXIS le da por el ojo (al demandante) con un pico de botella causándole una herida en el ojo derecho».

1. Sustento de la vulneración

8. La accionante afirmó que las autoridades judiciales demandadas desconocieron que había sido previamente reconocida su calidad de víctima, lo que implicó un retroceso para su derecho a la reparación integral.

9. Refirió que las decisiones acusadas están viciadas de defecto fáctico porque se desconocieron las pruebas que acreditaban su condición de víctima del conflicto armado y el nexo causal «del daño»; para el efecto, refirió la certificación de la Alcaldía de Mompox del 2015, el registro único de víctimas (RUV) del 2014, la denuncia presentada ante la Fiscalía General de la Nación sobre los hechos ocurridos en 2001 y «el acta de entrega voluntaria del agresor (2006)».

10. Al respecto, indicó que se redujo el contexto en el que fue atacado a «una riña de particulares» y que se sustituyó la valoración probatoria por una «hipótesis subjetiva» sin respaldo documental, testimonial o pericial, lo cual contraviene lo dispuesto en la sentencia SU-817 de 2020.

11. Además, agregó que se ocurrió un defecto sustantivo por interpretación errónea del artículo 46 de la Ley 418 de 1997 y el Decreto Reglamentario 600 de 2017, toda vez que el RUV tiene efectos vinculantes y constituye plena prueba de la condición de víctima frente a todas las autoridades públicas. Ello, en consonancia con lo establecido por la Corte Constitucional en las sentencias T-100 de 2019 y SU-080 de 2022.

12. Finalmente, adujo que se desconoció el precedente constitucional zanjado por la alta Corte en las decisiones antes mencionadas y que se omitió aplicar la línea jurisprudencial que establece el carácter permanente, no contributivo y reparador de la pensión especial de invalidez para las víctimas[[7]](#footnote-7).

1. Intervenciones

13. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda, con fundamento en que las decisiones del proceso ordinario se dictaron en respeto de la normativa y jurisprudencia aplicables, lo que conllevó a concluir la falta de prueba del nexo causal entre la pérdida de capacidad del actor y su condición de víctima del conflicto armado.

14. La Juzgado Sesenta y Siete Administrativo Oral de Bogotá manifestó que todas las consideraciones que motivaron la decisión que profirió se encuentran contenidas en la sentencia de primera instancia, la cual se dictó con garantía del debido proceso y una juiciosa valoración probatoria.

15. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó que se declare la improcedencia del mecanismo constitucional, con sustento en que lo que persigue el actor es reabrir el estudio probatorio, pese a que se respetaron sus derechos fundamentales. 16. Colpensiones pidió que se declare improcedente la acción de amparo, toda vez que no se materializó ninguno de los vicios que se exponen en la tutela, y, de forma subsidiaria, que se nieguen las pretensiones ante la existencia de cosa juzgada tras las decisiones judiciales ordinarias en las que se debatió lo que se propone nuevamente por esta vía.

II. CONSIDERACIONES

1. La Sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo por falta de relevancia constitucional. En tal sentido, se demostrará que en el asunto no se supera el referido requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial.

2.1. Caso concreto

2.2.1. La solicitud de amparo no cumple con los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencias judiciales

1. El Consejo de Estado[[8]](#footnote-8) y la Corte Constitucional[[9]](#footnote-9), han condicionado la procedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales al cumplimiento de ciertos requisitos generales[[10]](#footnote-10) y a la configuración de algún defecto especial[[11]](#footnote-11) en el que puede incurrir una autoridad judicial. Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configuran los defectos invocados, la Sala determinará si se superan los presupuestos generales de procedencia.

2. De no observarse el cumplimiento de uno de estos requisitos, se torna improcedente la solicitud de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.

3. En este caso, esta Sección considera que la solicitud de amparo no cumple con todos los requisitos generales de procedencia referidos, como pasa a exponerse. 4. Legitimación en la causa. Este presupuesto consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa) y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva).

5. La Sala advierte que Emilio César Durán Dávila está legitimado en la causa por activa, por ser quien promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuyas sentencias se cuestionan por esta vía.

6. Por su parte, la Sala evidencia que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y el Juzgado Sesenta y Siete Administrativo Oral de Bogotá se encuentran legitimados en la causa por pasiva al ser las autoridades judiciales que profirieron la decisión controvertida[[12]](#footnote-12). 7. Relevancia constitucional. De conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional, la acreditación de este requisito implica verificar: (i) que el actor cumpla con la carga argumentativa que vislumbre la vulneración de sus derechos fundamentales, ya que no basta con la enunciación de estos; (ii) que el debate propuesto no sea exclusivamente legal, pues este trámite no está dispuesto para resolver las inconformidades del actor frente a la decisión judicial; y, (iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se evidencie tensión alguna entre la providencia reprochada y las garantías constitucionales. Lo anterior, teniendo en cuenta que el presente mecanismo se desnaturaliza cuando se pretende reabrir los debates jurídicos zanjados por el juez ordinario de la causa, como si de una instancia adicional se tratase.

8. En el sub judice, debe recordarse que la parte tutelante centró la presunta vulneración de sus derechos fundamentales en el desconocimiento de las pruebas que acreditan su calidad de víctima del conflicto armado, lo que, desde su perspectiva, la habilitaba a devengar la prestación periódica establecida en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997.