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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Bogotá, D. C., veintinueve (29) de enero de dos mil veintiséis (2025)

Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-07856-00

Demandante: Luis Fabian Rubio Bolaños

Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar

Temas: Tutela contra providencia judicial. Nulidad y restablecimiento del derecho. Reconocimiento de diferencias salariales dejadas de percibir en el escalafón docente. Defecto fáctico y sustantivo Decisión: Niega el derecho al amparo

La Sala decide, en primera instancia, la acción de tutela presentada por Luis Fabian Rubio Bolaños contra el Tribunal Administrativo del Cesar.

I. ANTECEDENTES

Solicitud de amparo

1. El 10 de diciembre de 2025, Luis Fabian Rubio Bolaños , a través de apoderada judicial, presentó una acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cesar, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, tutela judicial efectiva y acceso a la administración de justicia1, con ocasión de la Sentencia de 5 de junio de 2025 proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 20001-33-33-002-2024-00253-012. A título de

con ocasión de la Sentencia de 5 de junio de 2025 proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 20001-33-33-002-2024-00253-012. A título de amparo constitucional, solicitó que se revocara la mencionada providencia y, en su lugar, se profiriera decisión de remplazo en la que se accediera a las pretensiones de la demanda.

2. Como fundamentos fácticos de la solicitud, la parte actora manifestó que se desempeña como docente oficial en la categoría 2AE del escalafón docente regulado por el Decreto Ley 1278 de 2002.

3. Señaló que, durante el año 2011, el Gobierno Nacional no fijó de manera equitativa la asignación salarial básica entre los escalafones 3AM y 2AE, pues mientras el primero obtuvo un incremento total del 11,3%, el segundo , al que pertenecía la accionante , recibió un aumento del 5,7%, lo que represent ó una diferencia negativa del 5,6%3.

1 Mencionó también la presunta vulneración del principio de favorabilidad. 2 Decisión que se notificó a través de mensaje de datos enviado el 10 de junio de 2025. 3 Indicó que, en los años 2005, 2006 y 2007 el empleador reconoció el incremento salarial en condiciones idénticas de porcentaje para el personal docente vinculado al nuevo escalafón establecido en el Decreto Ley 1278 de 2002.Radicación: 11001-03-15-000-2025-07856-00

Demandante: Luis Fabian Rubio Bolaños

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Demandante: Luis Fabian Rubio Bolaños

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4. Debido a lo anterior, presentó reclamación ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación Departamental del Cesar4, en la que solicitó el reconocimiento y pago de las diferencias salariales derivadas del incremento desigual. El Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación Departamental del Cesar contestaron de forma negativa mediante Oficios No. 2024-EE-190330 del 7 de junio de 2024 y CES2024ER023610CES2024EE013546 del 16 de junio de 2024, respectivamente.

5. El 4 de septiembre 2024, el señor Rubio Bolaños interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 5 contra los actos administrativos del Ministerio de Educación Nacional y de la Secretar ía de Educación Departamental de Cesar, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de las diferencias salariales causadas durante los 3 años anteriores a la presentación de la reclamación administrativa.

6. Mediante Sentencia de 1 9 de diciembre de 202 4, el Juzgado 2

Administrativo de Valledupar negó las pretensiones de la demanda. Señaló que la asignación salarial de los docentes se encuentra directamente vinculada al grado del escalafón acreditado al momento de su vinculación, lo cual desde el inicio introduce diferencias frente a otros grados y niveles, en atención a circunstancias cualitativas que justifican la variación salarial.

del escalafón acreditado al momento de su vinculación, lo cual desde el inicio introduce diferencias frente a otros grados y niveles, en atención a circunstancias cualitativas que justifican la variación salarial.

7. El juzgado destacó lo expuesto por el Ministerio de Educación Nacional en relación con la política de profesionalización docente, según la cual el salario de

ingreso a la carrera debía ser superior y exigía un mayor nivel de preparación académica por parte de quienes aspirab an a ingresar. Dicha política tuvo como propósito dignificar y valorar la carrera docente, mediante incrementos salariales más significativos, especialmente para quienes acreditaran títulos de maestría o doctorado, como mecanismo de estímulo a la formación y cualificación del personal docente.

8. Agregó que el principio de «a trabajo igual, salario igual» no resultaba aplicable en el caso concreto, en la medida en que tanto la Constitución como el legislador atribuyeron al Gobierno Nacional la facultad de establecer diferencias salariales entre los distintos grados del escalafón docente, las cuales se sustentan en criterios cualitativos derivados del estatuto de profesionalización docente. En ese sentido, la existencia de remuneraciones diferenciadas no comporta, por sí misma, una vulneración del derecho a la igualdad.

9. Inconforme con la decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación.

Sostuvo que la sentencia de primera instancia no analizó de manera adecuada la ausencia de justificación para la aplicación de incrementos salariales diferenciados durante los años 2008, 2009 y 2011, mientras que en los años 2005, 2006, 2007 y a partir de 2012 se aplicaron aumentos uniformes, lo cual vulneró el principio de

durante los años 2008, 2009 y 2011, mientras que en los años 2005, 2006, 2007 y a partir de 2012 se aplicaron aumentos uniformes, lo cual vulneró el principio de igualdad y el derecho a un trato equitativo.

4 Las reclamaciones se radicaron así: - Ante el Ministerio de Educación Nacional: el 7 de junio de 2024. - Ante la Secretaria de Educación del Departamento del Cesar: 7 de junio de 2024 5 El proceso fue asignado al Juzgado 2 Administrativo de Valledupar con radicado No. 20001-33-33002-2024-00253-00.Radicación: 11001-03-15-000-2025-07856-00

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3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

10. Afirmó que las competencias en materia salarial se encontraba n definidas en el Decreto 1278 de 2002, razón por la cual dicho instrumento no constituía un criterio válido para justificar las diferencias en los porcentajes de incremento salarial aplicados.

11. El Tribunal Administrativo del Cesar, mediante Sentencia del 5 de junio de 2025, confirmó la decisión de primera instancia. Explicó que la Ley 4 de 1992 otorgó al Gobierno Nacional la facultad de fijar el régimen salarial de los docentes, con el deber de realizar incrementos anuales orientados a contrarrestar la inflación y con la prohibición de desmejorar los salarios y prestaciones sociales. En ese sentido, concluyó que en el año 2011 no se produjo una afectación negativa de la base

deber de realizar incrementos anuales orientados a contrarrestar la inflación y con la prohibición de desmejorar los salarios y prestaciones sociales. En ese sentido, concluyó que en el año 2011 no se produjo una afectación negativa de la base salarial del accionant e, toda vez que el monto fijado cumplió con dichas obligaciones.

12. Precisó que el Gobierno Nacional se encuentra habilitado para establecer incrementos salariales diferenciados, siempre que estos se fundamenten en criterios técnicos y objetivos y se ajusten al marco legal vigente. Ello le permite fijar reglas especiales para dist intos grupos de servidores públicos, sin que tal diferenciación implique una vulneración del principio de igualdad, en tanto las medidas adoptadas resulten verificables, razonables y proporcionales. En consecuencia, no es acertado afirmar que el Go bierno esté impedido para fijar incrementos salariales diferenciados entre los distintos grados y niveles del escalafón docente.

13. Como fundamento de la vulneración , sostuvo que la providencia cuestionada convalidó un trato discriminatorio entre distintas categorías del escalafón docente, a pesar de la existencia de un precedente claro y vinculante que ordenaba garantizar la igualdad en la asignación de los incrementos salariales.

14. Sostuvo que el fallo incurrió en un defecto sustantivo, al realizar una interpretación «irrazonable y desproporcionada» del artículo 13 de la Constitución Política, la Ley 4 de 1992 y el Decreto Ley 1278 de 2002. Explicó que el tribunal desatendió que la controversia se centraba en el trato desigual aplicado a l incremento porcentual del año 2011 y no en la diferencia estructural y permanente

desatendió que la controversia se centraba en el trato desigual aplicado a l incremento porcentual del año 2011 y no en la diferencia estructural y permanente entre los grados del escalafón. Añadió que la decisión desconoció el alcance normativo del principio de igualdad y el mandato de progresividad en materia salarial.

15. Indicó que la sentencia ignoró lo dispuesto en la Sentencia C-1064 de 2001 de la Corte Constitucional , la cual exige una justificación objetiva y suficiente para los tratos diferenciados en materia salarial, desconociendo así principios constitucionales relevantes para el caso concreto.

16. Finalmente, afirmó que se configuró un defecto fáctico, en la medida en que el tribunal no aportó prueba alguna que acreditara la existencia de motivos válidos que justificaran la diferencia en los incrementos. Reprochó la ausencia de unaRadicación: 11001-03-15-000-2025-07856-00

Demandante: Luis Fabian Rubio Bolaños

4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co motivación legal y técnica que sustentara la decisión administrativa, la cual, por su naturaleza, debía fundarse en criterios objetivos, claros y verificables.

Intervenciones6

17. El Ministerio de Educación Nacional sostuvo que la accionante pretend ió controvertir una decisión adoptada de forma legítima dentro del trámite judicial, motivada únicamente por su inconformidad frente a una providencia que no accedió a sus pretensiones, circunstancia que no puede servir de fundamento para habilitar

controvertir una decisión adoptada de forma legítima dentro del trámite judicial, motivada únicamente por su inconformidad frente a una providencia que no accedió a sus pretensiones, circunstancia que no puede servir de fundamento para habilitar la intervención de la jurisdicción constitucional en sustitución del juez natural de la causa.

18. Añadió que no se encuentran demostrado que las presuntas vulneraciones a las garantías procesales y a los derechos fundamentales invocados comprometan de manera grave la existencia, la subsistencia o el acceso efectivo a la administración de justicia por parte de la accionante.

19. Señaló que no es la entidad llamada a responder por las pretensiones formuladas, razón por la cual solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela y se ordene su desvinculación del proceso.

20. El Juzgado 2 Administrativo de Valledupar envió copia digital d el proceso No. 20001-33-33-002-2024-00253-00/01, pero no hizo pronunciamiento alguno sobre la acción de tutela de la referencia.

21. El Tribunal Administrativo del Cesar remitió copia digital del proceso No. 20001-33-33-002-2024-00253-00/01 y manifestó que reitera y acoge los argumentos expuestos en la sentencia cuestionada. Asimismo, indicó que tanto los 11 juzgados administrativos de Valledupar como los 6 despachos del Tribunal han mantenido una línea decisional uniforme en los procesos relacionados con el incremento salarial por concepto de escalafón docente, en los cuales se han desestimado de manera reiterada las pretensiones de las demandas presentadas.

22. La Secretaría de Educación Departamental del Cesar no se pronunció a

incremento salarial por concepto de escalafón docente, en los cuales se han desestimado de manera reiterada las pretensiones de las demandas presentadas.

22. La Secretaría de Educación Departamental del Cesar no se pronunció a pesar de haber sido debidamente notificada.

I. CONSIDERACIONES

Competencia

23. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia.

6 Mediante Auto de 11 de noviembre de 2025, el despacho ponente admitió la acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cesar y vinculó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional. Departamento del Cesar y el Juzgado 2 Administrativo de Valledupar.Radicación: 11001-03-15-000-2025-07856-00

Demandante: Luis Fabian Rubio Bolaños

5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cuestión Previa

24. La Sala no accederá a la solicitud de desvinculación presentada por el Ministerio de Educación Nación, en la medida en que dicha entidad actuó como demandada dentro del proceso ordinario.

Problema jurídico

25. Corresponde a la Sala determinar, una vez verificados los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, si el Tribunal Administrativo del Cesar, en su calidad de juez de segunda instancia ,

emitida por el Tribunal Administrativo de Cesar; (3) se cumplió con el requisito de subsidiariedad, ya que la parte actora agotó todos los recursos judiciales disponibles para procurar la defensa de sus derechos; (4) la acción de tutela fue presentada el 10 de diciembre de 2025, esto fue, dentro del plazo de 6 meses contados a partir de la notificación de la sentencia8; (5) no se alegó una irregularidad procesal; (6) los hechos y fundamentos en los que se basó la presunta vulneración de derechos fueron identificados de manera razonable; y (7) la tutela no fe interpuesta contra una providencia de la misma naturaleza.

Análisis de vulneración alegada: estudio de defectos

27. La Sala negará el amparo invocado por las razones que a continuación se

exponen:

28. El accionante solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, tutela efectiva y acceso a la administración de justicia, así como

7 Mencionó también la presunta vulneración del principio de favorabilidad. 8 Decisión que se notificó a través de mensaje de datos enviado el 10 de junio de 2025.Radicación: 11001-03-15-000-2025-07856-00

Demandante: Luis Fabian Rubio Bolaños

6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del principio de favorabilidad. Sostuvo que tales garantías fueron vulneradas por el Tribunal Administrativo del Cesar al proferir la Sentencia 5 de junio de 2025, en la que a su juicio incurrió en los defectos sustantivo y factico.

Problema jurídico

25. Corresponde a la Sala determinar, una vez verificados los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, si el Tribunal Administrativo del Cesar, en su calidad de juez de segunda instancia , incurrió en los defectos fáctico y/o sustantivo. En particular, se deberá determinar si la autoridad judicial realizó una interpretación «irrazonable y desproporcionada» del artículo 13 de la Constitución Política, la Ley 4 de 1992 y el Decreto Ley 1278 de 2002, u omitió fundamentar, con adecuado respaldo probatorio, la ausencia de vulneración del principio de igualdad en la asignación salarial correspondiente al grado 2AE del escalafón docente.

Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial

26. La Sala declarará procedente la acción de tutela de la referencia dado que: (1) el asunto en discusión posee relevancia constitucional, pues se centró en la posible vulneración a los derechos al debido proceso, igualdad , tutela judicial efectiva y acceso a la administración de justicia7, no se trata de un asunto de mera legalidad o eminentemente económico y los reparos fueron dirigidos concretamente contra la decisión de segundo grado en el marco del proceso ordinario; (2) se encontró satisfecha la legitimación en la causa, tanto activa como pasiva, puesto que el señor Rubio Bolaños participó como demandante en el proceso ordinario No. 20001-33-33-002-2024-00253-00/01 y la decisión objeto de cuestionamiento fue emitida por el Tribunal Administrativo de Cesar; (3) se cumplió con el requisito de subsidiariedad, ya que la parte actora agotó todos los recursos judiciales disponibles

del principio de favorabilidad. Sostuvo que tales garantías fueron vulneradas por el Tribunal Administrativo del Cesar al proferir la Sentencia 5 de junio de 2025, en la que a su juicio incurrió en los defectos sustantivo y factico.

29. Para abordar este planteamiento, resulta necesario examinar los fundamentos de la sentencia cuestionada. En efecto, el Tribunal Administrativo del Cesar confirmó la decisión del Juzgado 2 Administrativo de Valledupar que negó las pretensiones, tras considerar que no existe una fórmula única que el Gobierno Nacional deba aplicar para fijar los incrementos salariales anuales de los distintos grados del escalafón docente. En ese sentido, aun cuando en el año 2011 se decretaron aumentos porcentuales dife rentes para los grados 2AE y 3AM, dicha circunstancia no configuró una irregularidad, pues se trata de niveles que responden a distintos grados de responsabilidad, requisitos y funciones.

30. Precisó que la asignación básica de los docentes oficiales se establece anualmente como una suma fija, razón por la cual su incremento no se determina mediante la aplicación de un porcentaje sobre el valor del año anterior, sino que se fija de manera directa a través del respectivo decreto e indicó que conforme a la Ley 4 de 1992, corresponde al Gobierno Nacional fijar el régimen salarial y prestacional de los docentes oficiales, con el límite de garantizar incrementos anuales orientados a contrarrestar los efectos de la inflación y a evitar la desmejora de los salarios y prestaciones sociales de los servidores públicos. Por ello, no es posible concluir que el aumento aplicado durante el año 2011 haya afectado negativamente el valor real del salario en los años subsiguientes.

prestaciones sociales de los servidores públicos. Por ello, no es posible concluir que el aumento aplicado durante el año 2011 haya afectado negativamente el valor real del salario en los años subsiguientes.

31. Señaló igualmente que el principio de «a trabajo igual, salario igual» no impide el reconocimiento de diferencias salariales cuando estas se sustentan en criterios objetivos, tales como la formación académica o el nivel dentro del escalafón. En ese sentido , los grados 2AE y 3AM no resultan comparables ni se encuentran en condiciones equivalentes, dado que el acceso a cada uno de ellos exige requisitos distintos en materia de formación y evaluación, lo que justifica un tratamiento diferenciado y descarta la configuración de una acción discriminatoria.

32. Del análisis integral de la providencia no se advierte, como lo sostiene la parte actora, que el Tribunal haya desconocido el ordenamiento jurídico. Por el contrario, la decisión se fundamenta en una interpretación razonable de las normas aplicables, en particular de la Ley 4 de 1992 y del Decreto Ley 1278 de 2002.

33. El Tribunal realizó un examen detallado del sistema escalafonado de la

carrera docente, recordando que este clasifica a los educadores con base en su nivel de formación, experiencia, área de desempeño y responsabilidades, variables que justifican la existe ncia de remuneraciones diferenciadas, conforme a los criterios objetivos previstos en las normas que regulan la materia.

34. Con fundamento en lo anterior, concluyó que no era posible acoger la pretensión de igualdad planteada en la medida en que los grados 2AE y 3AM no son equiparables, pues difieren en las exigencias de formación académica,

34. Con fundamento en lo anterior, concluyó que no era posible acoger la pretensión de igualdad planteada en la medida en que los grados 2AE y 3AM no son equiparables, pues difieren en las exigencias de formación académica, evaluación de competencias, experien cia y méritos. Precisó que los incrementosRadicación: 11001-03-15-000-2025-07856-00

Demandante: Luis Fabian Rubio Bolaños

7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aplicados a cada nivel no resultan irrazonables ni desproporcionados, en tanto reflejan el mérito y las evaluaciones propias de cada grado. Adicionalmente, verificó que dichos incrementos superaron la inflación del año anterior, lo cual permitió mantener e incluso mejorar el poder adquisitivo de los salarios, en cumplimiento de la garantía constitucional.

35. En otras palabras, del estudio de la providencia cuestionada se concluye que en la decisión del Tribunal Administrativo del Cesar no se configuraron los defectos alegados por la accionante. Por el contrario, la sentencia se ajustó a una interpretación razonable, coherente y acorde con el marco normativo que regula la

carrera docente y su régimen salarial, en particular la Ley 4 de 1992 y el Decreto Ley 1278 de 2002, conforme a lo probado en el proceso.

En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

II. RESUELVE

En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

II. RESUELVE

PRIMERO. NEGAR a la solicitud de desvinculación presentada por el Ministerio de Educación Nacional, de conformidad con la parte motiva.

SEGUNDO. NEGAR la solicitud de amparo presentada por Luis Fabian Rubio Bolaños, por las razones expuestas anteriormente.

TERCERO. En caso de no ser impugnada esta providencia, REMITIR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPA CA.