Consejo de Estado - 11001031500020250786300 - Sentencia - Sentencia - 11001031500020250786300 - 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá, veintidós (22) de enero de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2025-07863-00

Accionante: Rosmary Isabel Padilla Amaris

Accionados: Tribunal Administrativo del Cesar

Tema: Derechos: debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad , entre otros . Tutela contra providencia judicial.

Reconocimiento y pago de diferencias salariales derivadas de los incrementos decretados para los años 2008 y 2009, para docentes grado 1 nivel salarial B. NIEGA AMPARO.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

La Sala decide la acción de tutela instaurada por la señora Rosmary Isabel Padilla Amaris, mediante apoderado, en contra del Tribunal Administrativo del Cesar.

ANTECEDENTES

La accionante solicita se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad , a la tutela judicial efectiva y al principio de favorabilidad; que considera vulnerados por la sentencia del 5 de junio de 2025, proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 20001-33-33-002-2024-00178-00 [01].

HECHOS

La solicitud de tutela se fundamenta en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

Que la accionante ostenta la calidad de docente oficial en la categoría 1B del

HECHOS

La solicitud de tutela se fundamenta en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

Que la accionante ostenta la calidad de docente oficial en la categoría 1B del escalafón docente vigente regulado por el Decreto Ley 1278 de 2002.

Que el Gobierno Nacional «dispuso incrementos iguales para el personal docenteRadicado: 11001-03-15-000-2025-07863-00

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2 vinculado al nuevo escalafón establecido en el Decreto Ley 1278 de 2002 durante los años 2005, 2006 y 2007. No obstante, para los años 2008 y 2009 decretó aumentos porcentuales inequitativos en la asignación básica salarial de dicho personal».

Que, por lo anterior, la accionante se vio afectada porque los docentes ubicados en categorías inferiores, como la 1A, fueron beneficiados con mayores incrementos salariales respecto de su categoría (1B), «así: para el año 2008, la categoría 1A recibió un aumento del 14,11%, mientras que la categoría 1B obtuvo solo un 10,23%; y para el año 2009, el incremento para 1A fue del 15,61%, en tanto que para 1B apenas alcanzó el 12,11%».

Que presentó reclamación administrativa ante la Nación - Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación Departamental del Cesar solicitando el reconocimiento y pago de las diferencias salariales derivadas de los incrementos desiguales decreta dos para los años 2008 y 2009 ; dicha petición fue negada

proferida en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 20001-33-33-002-2024-00178-00 [01].

A su juicio, la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos: sustantivo, bajo el entendido que el Tribunal no explicó de manera clara y coherente cómo la tesis sustentada por la jurisprudencia vertical, que defiende los incrementos salariales basados en la idoneidad del desempeño y las competencias del personal docente, podría justificar la legalidad de los aum entos desiguales en el caso de la demandante, quien demostró que ocupaba una posición superior en el escalafón 1B en comparación con la categoría 1A, durante los años 2008 y 2009.

En el fáctico, porque la parte demandante no acreditó que el mayor incremento salarial otorgado a los docentes ubicados en el escalafón 1A, inferiores a la categoría 1B, atienda a razones objetivas, verificables y debidamente fundamentadas.

La Sala observa que la acción de tutela contra la providencia del 5 de junio de 2025 cumple los requisitos de procedencia, pues a) tiene relevancia constitucional en la medida en que se debe examinar la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados por incurrir en los errores citados, la demandante argumentó suficientemente la solicitud; b) la accionante no cuenta con otro medio

5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-074 de 2022. 7 Sentencia SU-072 de 2018.Radicado: 11001-03-15-000-2025-07863-00

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Nacional y la Secretaría de Educación Departamental del Cesar solicitando el reconocimiento y pago de las diferencias salariales derivadas de los incrementos desiguales decreta dos para los años 2008 y 2009 ; dicha petición fue negada mediante los oficios núm. CES2024ER008675 - CES2024EE004261 del 5 de marzo de 2024 y 2024-EE-076689 (con radicación relacionada núm. 2024-ER-0081513) del 8 de igual mes y año.

Que radicó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la NaciónMinisterio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación departamental del Cesar , le correspondió al Juzgado 2º Administrativo Oral del Circuito Judicial de Valledupar con radicado 20001-33-33-002-2024-00178-00, quien en sentencia del 28 de noviembre de 2024 negó las pretensiones , decisión que fue confirmada en segunda instancia por el Tribunal Admin istrativo del Cesar en providencia del 5 de junio de 2025.

Considera que en la providencia del 5 de junio de 2025 se configuran los siguientes defectos:

• Sustantivo, en criterio de la accionante la sentencia objeto de discusión no expone de manera clara y coherente cómo la tesis sustentada por la jurisprudencia vertical, que defiende los incrementos salariales basados en la idoneidad del desempeño y las competencias del personal docente, podría justificar la legalidad de los aumentos desiguales en el caso de la demandante, quien demostró que ocupaba una posición superior en el escalafón 1B en comparación con la categoría 1A, durante los años 2008 y 2009.

desiguales en el caso de la demandante, quien demostró que ocupaba una posición superior en el escalafón 1B en comparación con la categoría 1A, durante los años 2008 y 2009.

• Fáctico, el Tribunal valoró de manera indebida el material probatorio «respecto del debate jurídico planteado, puesto que no se acreditó por parte del extremo pasivo que el mayor incremento salarial otorgado a los docentes ubicados en un nivel inferior del escalafón, como es el caso del escalafón 1A, en comparación con la accionante, quien se encontraba en la categoría 1B, respondiera a razones objetivas, verificables y debidamente fundamentadas».Radicado: 11001-03-15-000-2025-07863-00

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3 Por otro lado, trajo a colación caso similar al planteado, donde el Juzgado 23 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín, mediante sentencia del 25 de marzo de 2025 1, resolvió acceder a las pretensiones de la demanda, al constatar que el incremento salarial otorgado al nivel inferior -2Afue inferior al del nivel superior -2B.

PRETENSIONES

La accionante pide que se amparen los derechos invocados; dejando sin efectos la sentencia del 5 de junio de 2025, proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 20001-33-33-002-2024-00178-00 [01] y, en consecuencia, se ordene a la autoridad judicial accionada que emita una nueva decisión con una debida interpretación de la norma aplicable al debate jurídico y,

en consecuencia, se ordene a la autoridad judicial accionada que emita una nueva decisión con una debida interpretación de la norma aplicable al debate jurídico y, analizando las particularidades del caso concreto.

TRÁMITE DEL PROCESO

La acción de tutela fue recibida por reparto en el despacho del consejero ponente, donde el 12 de diciembre de 2025 se dispuso su admisión, se vinculó como terceros interesados a la Nación - Ministerio de Educación Nacional y al departamento del Cesar y se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada.

POSICIÓN DEL ACCIONADO

La Secretaría General del Tribunal Administrativo del Cesar remitió copia del expediente objeto de discusión y señaló que «los once (11) despachos administrativos del circuito de Valledupar y los seis (6) despachos del Tribunal Administrativo han mantenido una línea uniforme en la decisión de los procesos relacionados con el incremento salarial por concepto de escalafón docen te desestimando las pretensiones de las demandas presentadas, conforme al marco legal y constitucional vigente».

POSICIÓN DE LOS VINCULADOS

El Ministerio de Educación Nacional manifestó que la acción de tutela resulta improcedente por no satisfacer los requisitos de: relevancia constitucional, ya que presenta como debate procesal una controversia de naturaleza estrictamente económica, un litigio que involucra intereses privados, situación que excede la competencia del juez de tutela, y subsidiariedad.

El departamento del Cesar fue debidamente notificado de la acción de tutela , sin embargo, guardó silencio.

Se decidirá previa las siguientes,

competencia del juez de tutela, y subsidiariedad.

El departamento del Cesar fue debidamente notificado de la acción de tutela , sin embargo, guardó silencio.

Se decidirá previa las siguientes,

1 Radicado núm. 05001-33-33-023-2024-00171-00Radicado: 11001-03-15-000-2025-07863-00

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CONSIDERACIONES

A la Sala le corresponde decidir sobre la tutela solicitada, para lo cual se abordarán los siguientes temas: I) generalidades de la acción de tutela ; II) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y III) análisis del caso concreto.

Generalidades de la acción de tutela

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales; cuando éstos se vean vulne rados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales

La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales2, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/053.

providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales2, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/053. Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, se enlistaron así:

«a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde d efinir a otras jurisdicciones. (...).

b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. (...)

c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (...)

d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.

e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos

2 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 3 M.P. Jaime Córdoba TriviñoRadicado: 11001-03-15-000-2025-07863-00

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3 M.P. Jaime Córdoba TriviñoRadicado: 11001-03-15-000-2025-07863-00

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5 que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible.

f. Que no se trate de sentencias de tutela. (...).»

Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales:

«a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. (…)

b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.

d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.

f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa

una decisión que afecta derechos fundamentales.

g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. (…)

h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela pr ocede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

1. Violación directa de la Constitución.»4

En la misma línea, el Alto Tribunal Constitucional en sentencia SU -0215 de 2022 enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y la seguridad jurídica y expresó:

«… Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser

4 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.Radicado: 11001-03-15-000-2025-07863-00

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6 especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada5.

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6 especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada5.

(…) “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”6. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, (…). Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela7.»

En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es d eterminante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.

Análisis del caso concreto

En síntesis, la señora Rosmary Isabel Padilla Amaris estima que el Tribunal Administrativo del Cesar transgrede sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad, a la tutela judicial efectiva y al principio de favorabilidad, con ocasión de la sentencia del 5 de junio 2025, proferida en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 20001-33-33-002-2024-00178-00 [01].

A su juicio, la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos: sustantivo, bajo

7 Sentencia SU-072 de 2018.Radicado: 11001-03-15-000-2025-07863-00

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7 de defensa para discutir lo aquí expuesto; c) se cumple con el requisito de inmediatez, pues la acción se presentó el 10 de diciembre del año en curso, esto es, dentro de los seis meses siguientes a la notificación de la sentencia, lo cual fue el 10 de junio de 2025 y cobró ejecutoria el 17 del mismo mes y anualidad y d) la tutela no se dirige contra un fallo de la misma naturaleza.

El Tribunal Administrativo del Cesar señaló que el problema jurídico era determinar si debe revocarse la providencia proferida por el Juzgado 2º Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, «a partir de los argumentos de la parte apelante, quien sostiene que el incremento salarial decretado en 2008, 2009 y 2011 para el grado 1B del escalafón docente fue discriminatorio frente al aplicado al grado 1A».

El Tribunal adujo que el Gobierno nacional en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 111 de la Ley 715 de 2001 expidió el Decreto 1278 de 20028, los artículos 19 y 20 se refieren sobre el escalafón docente y la estructura de éste, creando 3 grados definidos por el nivel de formación y 4 niveles salariales (A, B, C y D) , a los cuales se puede acceder mediante evaluaciones de desempeño y competencias.

Descendiendo al caso concreto el Tribunal estimó que se encontraba acreditado

niveles salariales (A, B, C y D) , a los cuales se puede acceder mediante evaluaciones de desempeño y competencias.

Descendiendo al caso concreto el Tribunal estimó que se encontraba acreditado que la señora Padilla estaba ubicada en el escalafón grado 1 nivel salarial B, según Resolución núm. 005070 del 1º de agosto de 2017 expedida por la Secretaría de Educación del departamento del Cesar.

La accionante alegó que su inconformidad se centra en la desigualdad porcentual aplicada al incremento salarial de los docentes en los años 2008, 2009 y 2011, en su entender esa diferencia ha ocasionado un efecto acumulativo en la base salarial en los años posteriores.

El Tribunal señaló los decretos que fijaron la asignación mensual, de los años discutidos, veamos:

Decreto Grado escalafón Nivel salarial Asignación básica mensual Decreto 624 de 2008 1 A 804.993 B 1.058.216 Decreto 702 de 2009 1 A 866.736 B 1.139.382 Decreto 1027 de 2011 1 A 1.003.368 B 1.279.014

De lo expuesto concluyó que la asignación básica de los docentes y directivos docentes del sector oficial, regulados por el Decreto 1278 de 2002 , se establece anualmente con una suma fija; de ahí que, no le asiste razón a la apelante cuando

8 regula las relaciones del Estado con los educadores a su servicio, con el objetivo de garantizar una docencia ejercida por profesionales idóneos, reconociendo su formación, experiencia, desempeño y competencias como

8 regula las relaciones del Estado con los educadores a su servicio, con el objetivo de garantizar una docencia ejercida por profesionales idóneos, reconociendo su formación, experiencia, desempeño y competencias como elementos esenciales para el ingreso, permanencia, ascenso y retiro del servicio.Radicado: 11001-03-15-000-2025-07863-00

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8 sostiene que los incrementos desiguales en los años 2008, 2009 y 2011 afectaron negativamente su base salarial, ya que el valor de la asignación no se determina por incrementos porcentuales acumulativos, sino por montos fijos establecidos anualmente.

La apelante también argumentó que los aumentos diferenciados constituyen una práctica discriminatoria, el Tribunal citó la sentencia C 1064 de 2001 de la Corte Constitucional «[e]l reajuste salarial debe cobijar a todos los empleados públicos, pero no necesariamente en el mismo porcentaje. La igualdad sustancial permite establecer diferencias razonables y objetivas entre servidores ubicados en distintas escalas salariales».

Expuso que el Gobierno Nacional puede fijar incrementos diferenciados siempre y cuando se base en criterios técnicos, objetivos y dentro del marco de la Ley 4ª de 1992 y la Constitución Política.

Aunado a lo anterior, precisó que no resulta acertado afirmar «que el Gobierno Nacional está impedido para fijar incrementos salariales diferenciados entre los distintos grados y niveles del escalafón docente». La Ley 4ª de 1992 en su artículo 2, literal h) otorga al Ejecutivo una amplia potestad de configuración normativa, la

distintos grados y niveles del escalafón docente». La Ley 4ª de 1992 en su artículo 2, literal h) otorga al Ejecutivo una amplia potestad de configuración normativa, la cual debe ejercerse conforme a los criterios de política macroeconómica y fiscal.

Así las cosas, estimó que la decisión del Gobierno de aplicar aumentos diferenciados en los años 2008, 2009 y 2011 se ajusta al marco normativo vigente y a la facultad constitucional conferida para regular el régimen salarial de los empleados públicos.

En cuanto al principio de «trabajo igual, salario igual» indicó que ello no impide reconocer diferencias salariales, siempre y cuando esto se sustente en criterios objetivos, como la formación académica o el nivel dentro del escalafón. Como ejemplo de ello citó el Decreto 714 de 2008 que «estableció asignaciones diferenciadas dentro del grado 2, según si el docente acreditaba o no título de especialización, lo cual es coherente con los objetivos de profesionalización y mérito establecidos en la Ley 4ª de 1992».

El Tribunal coligió que no se configur a una vulneración al principio citado, en la medida que los docentes ubicados en los grados 1A y 1B del escalafón docente no se encuentran en condiciones equivalentes, lo que justifica un tratamiento salarial diferenciado.

En consecuencia, confirmó la sentencia del 28 de noviembre de 2024, proferida por el Juzgado 2º Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar.

Al respecto, la Sala encuentra que la accionante afirma que el Tribunal Administrativo del Cesar incurrió en el defecto fáctico; sin embargo, no indicó cuáles

el Juzgado 2º Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar.

Al respecto, la Sala encuentra que la accionante afirma que el Tribunal Administrativo del Cesar incurrió en el defecto fáctico; sin embargo, no indicó cuáles fueron las pruebas que la autoridad judicial omitió decretar, practicar o valorar, síRadicado: 11001-03-15-000-2025-07863-00

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9 hubo una apreciación contraevidente o defectuosa del material probatorio o no se estudió de manera íntegra el acervo probatorio.

Además, los argumentos planteados por la señora Padilla en relación con que la parte demandada no allegó prueba donde acreditara que la existencia de la diferencia en los incrementos resultaba válida, no materializa la causal mencionada máxime si se tiene en cuenta que la carga probatori a recae en quien aduce tener derecho.

De igual forma, la accionante tampoco argumentó en relación con el defecto sustantivo cuál fue la norma que el Tribunal presuntamente inadvirtió o no tuvo en cuenta, s i aplicó una norma derogada o inaplicable o s i interpretó de manera irracional o errónea una disposición normativa; sino que se limitó a exponer su disconformidad con la decisión que adoptó la autoridad judicial.

En consecuencia, se negará el amparo invocado , puesto que no se materializaron los errores: sustantivo y fáctico, ni cualquier otro.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en

los errores: sustantivo y fáctico, ni cualquier otro.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Primero: NEGAR la acción de tutela interpuesta por la señora Rosmary Isabel Padilla Amaris, conforme a las consideraciones expuestas en esta providencia.

Segundo: Si esta providencia no fuere impugnada, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente