Consejo de Estado - 11001031500020250789800 - Sentencia - Sentencia - 11001031500020250789800 - 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ

Bogotá D.C., veinte (20) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Radicación número: 11001-03-15-000-2025-07898-00

Accionante: RAFAEL ANTONIO HERNÁNDEZ ZUBIRÍA

Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR Y OTRO

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.

La Sala decide la solicitud de tutela interpuesta por el solicitante contra el Tribunal Administrativo de Bolívar.

ANTECEDENTES

1. Solicitud de tutela

El 10 de diciembre de 202 5, Rafael Antonio Hernández Zubiría , a través de apoderado judicial, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, igualdad y dignidad humana. Alega vulnerados estos derechos por el Juzgado Noveno Administrativo de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar al haber proferido la s sentencias del 30 de junio de 2021 y 18 de octubre de 2024 , respectivamente,1nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó contra la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales.

del 30 de junio de 2021 y 18 de octubre de 2024 , respectivamente,1nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó contra la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales.

1 Identificado con número de radicado: 13001-33-33-009-2018-00030-00/01.2

Expediente: 11001-03-15-000-2025-07898-00

Accionante: Rafael Antonio Hernández Zubiría Acción de tutela – Primera instancia

En virtud del amparo, solicitó que se revoquen las sentencias reprochadas, por ser lesivas de derechos fundamentales, y proferir una nueva decisión:

«(…) rectificando los vicios de las causales de procedibilidad de tutela expuestas y prosperadas en la protección constitucional revocando a su vez la decisión de primera instancia proferida por el Juzgado 09 Administrativo de Cartagena concediendo el derecho de pensión gracia y demás pretensiones (…)».

2. Hechos relevantes

El accionante narró haberse vinculado al servicio educativo como docente de alfabetización para el adulto mayor mediante Resolución No. 093 del 6 de mayo de 1976 y que, entre el 3 de mayo y 4 de diciembre de 1976, cotizó para pensión en la Caja de Previsión Social del Departamento del Atlántico.

En vista de lo anterior, el señor Hernández Zubiría solicitó a las autoridades competentes que reconocieran la pensión gracia a su favor. Esta petición fue negada en resoluciones Nos. 024166 de 16 de junio de 2015 de la U.G.P.P; 07840 de 23 de

competentes que reconocieran la pensión gracia a su favor. Esta petición fue negada en resoluciones Nos. 024166 de 16 de junio de 2015 de la U.G.P.P; 07840 de 23 de marzo de 2011 de la Caja Nacional de Previsión Social-E.I.C. E en liquidación y PAP 038918 de 16 de febrero de 2011 de Buen Futuro -Patrimonio Autónomo . El interesado formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos referidos.

El asunto correspondió en primera instancia al Juz gado Noveno Administrativo de Cartagena que, por sentencia del 30 de junio de 20 19, resolvió negar las pretensiones. La parte demandante apel ó la decisión. El asunto fue conocido en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Bolívar que, por sentencia del 18 de octubre de 2024, confirmó lo resuelto por el a quo.

3. Fundamentos de la solicitud

El accionante considera que la autoridad judicial accionada vulner ó sus derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, igualdad y dignidad humana. Lo anterior, con ocasión de las sentencias proferidas el 30 de junio de 2021 y 18 de octubre de 2024 . Sostiene que las decisiones no se motivaron e incurrieron en3

Expediente: 11001-03-15-000-2025-07898-00

Accionante: Rafael Antonio Hernández Zubiría Acción de tutela – Primera instancia

desconocimiento del precedente , violación directa de la Constitución y en defectos sustantivo, fáctico y procedimental absoluto.

El argumento central de la solicitud se contrae a la errónea valoración de unas

desconocimiento del precedente , violación directa de la Constitución y en defectos sustantivo, fáctico y procedimental absoluto.

El argumento central de la solicitud se contrae a la errónea valoración de unas certificaciones laborales allegadas por el Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico, ordenadas como prueba para mejor proveer en segunda instancia.

Afirmó que, aun que estos medios de prueba certifican que la vinculación del accionante se hizo en una plaza de carácter nacional, ello desatiende los otros medios de prueba recaudados en primera instancia . Al respecto, r esaltó la Resolución No. 093 del 6 de mayo de 1976, que lo vinculó con el Departamento del Atlántico, así como las cotizaciones efectuadas a pensión en la Caja de Previsión Social del Departamento . A su turno, refirió a unas certificaciones laborales de l Departamento del Atlántico, de los cuales se puede deducir que el docente cuenta con hoja de vida dentro de los archivos de esa dependencia.

En opinión del accionante, el informe presentado por el Departamento del Atlántico en segunda instancia no tiene credibilidad, transparencia ni pertinencia, además de guardar poca coherencia con los otros medios de prueba. En contraposición, señaló que el informe presentado en segunda instancia por el Ministerio de Educación Nacional refuerza la premisa de que el señor Hernández Zubiría no contaba con hoja de vida en el gabinete ministerial.

Por otra parte, indicó el criterio unificado de la Sección Segunda del Consejo de Estado (sentencia del 21 de junio de 2018, rad. 3805 -2014), conforme al cual la

de vida en el gabinete ministerial.

Por otra parte, indicó el criterio unificado de la Sección Segunda del Consejo de Estado (sentencia del 21 de junio de 2018, rad. 3805 -2014), conforme al cual la calidad del docente nacional no se supedita a la proveniencia de los recursos, sino al carácter de la plaza a ocupar . A su vez, el actor plantea la trasgresión directa de los artículos 1, 2 ,15, 29, 53, 83, 84, 121, 209, 228, 229 y 230 de la Constitución, así como del artículo 176 del CGP.

Por último, el actor planteó que la decisión incurrió en exceso ritual manifiesto al dejar de aplicar en debida forma la Ley 43 de 1975 y dejó de motivarse en debida forma.4

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4. Trámite procesal

El 19 de enero de 2026 se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a las autoridades judiciales accionadas, así como a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales y al Departamento de Bolívar, en calidad de tercer os con interés. También se comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo y se solicitó al Juzgado Noveno Administrativo de Cartagena que remita copia digital del expediente ordinario.

En el escrito de contestación, el Tribunal Administrativo de Bolívar manifestó que los argumentos contenidos en la sentencia del 18 de octubre de 2024 demuestran la

Cartagena que remita copia digital del expediente ordinario.

En el escrito de contestación, el Tribunal Administrativo de Bolívar manifestó que los argumentos contenidos en la sentencia del 18 de octubre de 2024 demuestran la improcedencia del amparo. Anotó que la decisión se profirió conforme a los medios de prueba recaudados y la jurisprudencia aplicable, como la sentencia de unificación referida en el escrito de tutela. Señaló que la solicitud de tutela no puede ser empleada como una instancia adicional del juicio ordinario y que, en este caso, no se acredita una contienda de relevancia constitucional.

La Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales señaló que la tutela es improcedente, por cuanto (i) no se verifica un perjuicio irremediable, (ii) desatiende los requisitos de inmediatez y subsidiariedad, este último en cuanto el solicitante aún dispone del recurso extraordinario de revisión; (iii) no existe vía de hecho en la decisión objeto de controversia y (iv) el solicitante pretende sustituir una decisión en firme proferida por el juez natural.

El Juzgado Noveno Administrativo de Cartagena aportó enlace digital al expediente ordinario.

CONSIDERACIONES

5. Problema jurídico

Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra la sentencia del 18 de octubre de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar , en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que el accionante fungió como parte demandante.5

Expediente: 11001-03-15-000-2025-07898-00

Accionante: Rafael Antonio Hernández Zubiría

marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que el accionante fungió como parte demandante.5

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Accionante: Rafael Antonio Hernández Zubiría Acción de tutela – Primera instancia

6. Análisis de la Sala

El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de JusticiaLEAJ. La Sala es competente para decidir la solicitud con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo No. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación.

La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental2. De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela3.

Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al

con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela3.

Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falt a de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución.

Relevancia constitucional

La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia

2 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 3 Ibidem.6

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constitucional4: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada; (ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico.

la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico.

En sentencia SU -215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional. Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de va lidez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional. Además de lo anterior, la Corte indicó que:

«(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específi ca finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones compete ntes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».

Caso concreto

El accionante considera que la s autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al proferir la s providencias cuestionadas. Sostiene que

naturaleza eminentemente legal».

Caso concreto

El accionante considera que la s autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al proferir la s providencias cuestionadas. Sostiene que estas decisiones no se motivaron e incurrieron en desconocimiento del precedente, violación directa de la Constitución y en defectos sustantivo, fáctico y procedimental absoluto. Esto al desatender que , conforme al criterio unificado de la Sección

4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ).7

Expediente: 11001-03-15-000-2025-07898-00

Accionante: Rafael Antonio Hernández Zubiría Acción de tutela – Primera instancia

Segunda del Consejo de Estado, la calidad de docente nacional, nacionalizado o territorial depende de la plaza a ocupar.

La sentencia del 18 de octubre de 2024 negó las pretensiones de la demanda, encaminadas al reconocimiento de la pensión gracia, al determinar que Ra fael Antonio Hernández Zubiría no demostró haber servido el tiempo legalmente exigido en cargos del orden territorial o nacionalizado . El Tribunal explicó que, conforme al material probatorio recaudado, el cargo desempeñado por el demandante como alfabetizador en el Departamento del Atlántico en 1967 era del orden nacional, con arreglo a las leyes 43 de 1975 y 91 de 1989.

Para establecer el tipo de vinculación que ostentaba el accionante , la providencia estudió el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, así como las sentencias de unificación del

arreglo a las leyes 43 de 1975 y 91 de 1989.

Para establecer el tipo de vinculación que ostentaba el accionante , la providencia estudió el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, así como las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 (rad. 2013-04683) y SUJ-030-CE-S2-2021 del 11 de agosto de 2022 de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Destacó que, conforme al criterio unificado de la Corporación, «lo esencialmente relevante (…) es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».

Resaltó que la prueba de tal calidad consiste en los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda dilucidar la calidad de la plaza a ocupar. En su defecto, ello se puede verificar con la certificación de la autoridad nominadora, «que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial ». A su vez, indicó que la labor de alfabetizador se tiene como docente, pero debe ejercerse con una vinculación de carácter territorial o nacionalizada para efectos de la pensión gracia.

Al revisar el contenido de la Resolución 093 de 1976, advirtió que el acto estaba suscrito por el secretario de educación del Atlántico, el coordinador de alfabetización y un delegado del Ministerio de Educación Nacional –quien dio su visto bueno a la actuación–. A su vez, refirió que la parte motiva expresaba lo siguiente: «por orden del Ministerio de Educación Nacional se ordenó el nombramiento de 100 plazas de educadores de adultos, con una asignación mensual de setecientos veinte pesos ($

actuación–. A su vez, refirió que la parte motiva expresaba lo siguiente: «por orden del Ministerio de Educación Nacional se ordenó el nombramiento de 100 plazas de educadores de adultos, con una asignación mensual de setecientos veinte pesos ($ 720.oo) cada una pagados con auxilio nacional».8

Expediente: 11001-03-15-000-2025-07898-00

Accionante: Rafael Antonio Hernández Zubiría Acción de tutela – Primera instancia

Es así que, con el fin de esclarecer puntos oscuros de la contienda, el 15 de mayo de 2023 la Sala del Tribunal ofició al Ministerio de Educación Nacional y a la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico , a fin de que certificaran si la vinculación se hizo a una plaza de carácter nacional, nacionalizado o territorial. El Ministerio de Educación Nacional informó que la historia laboral del señor Hernández Zubiría no obraba en los archivos de la entidad. Entretanto, la Secretaría General de la Gobernación del Atlántico refirió al contenido de la Resolución 093 de 1976, «(…) entendiéndose que su vinculación como docente se hizo a una plaza de carácter nacional».

Al valorar estos documentos, el Tribunal expresó que no había contradicción entre uno y otro. Explicó así lo anterior:

«Estima la Sala que entre uno y otro certificado no hay contradicción alguna, puesto que habiendo sido designado el demandante como docente alfabetizador en una plaza ubicada en el Departamento del Atlántico sea allí donde reposen los documentos que tratan sobre su vinculación y que hacen parte de su historia laboral, y no en los archivos del Ministerio de Educación, sobre todo porque la Ley 43 de

plaza ubicada en el Departamento del Atlántico sea allí donde reposen los documentos que tratan sobre su vinculación y que hacen parte de su historia laboral, y no en los archivos del Ministerio de Educación, sobre todo porque la Ley 43 de 1974 dispuso que las autoridades que venían suscribiendo los nombramientos lo seguirían haciendo, y que en los casos en que tuvieran carácter nacional lo serían con autorización del gobierno nacional, como de manera expresa lo señala el acto demandado, y lo certificó luego el Departamento del Atlántico al remitir el certificado ordenado mediante prueba para mejor proveer».

La sentencia objeto de estudio indicó que, conforme a los artículos 10 de la Ley 43 de 1 975, ninguna entidad territorial podría crear nuevas plazas de docentes con cargo a la Nación sin la previa autorización del Ministerio de Educación Nacional. Añadió que, con arreglo al artículo 1 de la Ley 91 de 1989, el personal nacional es aquel vinculado por nombramiento del Gobierno Nacional. Reiteró que la Resolución 093 de 1976 se emitió con previa autorización de la cartera ministerial y con la firma de los funcionarios autorizados por esa entidad , condición suficiente para tener la plaza ahí designada como de carácter nacional.

La Sala advierte que los argumentos presentados por el solicitante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal. Esto, pues el juez natural del asunto, de conformidad9

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Accionante: Rafael Antonio Hernández Zubiría Acción de tutela – Primera instancia

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con el marco normativo y jurisprudencial aplicable, así como con el acervo probatorio aportado, consideró que la solicitante no acreditó una situación discriminatoria en la nivelación salarial.

Es así que, atendiendo los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto.

Los argumentos expuestos en la solicitud únicamente evidencian el desacuerdo del solicitante con lo resuelto por el Tribunal, en tanto señala que la sentencia valoró las certificaciones aportadas en segunda instancia de manera errónea y aislada –cuando, por el contrario, estos medios de prueba se estudiaron junto con la resolución que vinculó al actor como alfabetizador – y aduce el desconocimiento del criterio unificado de la Sección Segunda del Consejo de Estado –el cual se refirió de manera explícita y se aplicó para resolver el caso concreto–.

En materia probatoria, el solicitante reitera la discusión jurídica que había propuesto en memorial del 10 de septiembre de 2024, encaminado a descorrer el traslado de las pruebas decretadas de oficio por el Tribunal. La solicitud carece de argumentos que permitan calificar la valoración efectuada por el juez de conocimiento como caprichosa o arbitraria, en tanto sus premisas y conclusiones hallan sustento en el contenido textual de los documentos allegados. Por demás, el hecho de que el accionante hubiere cotizado aportes a la Caja de Previsión Social del Departamento

caprichosa o arbitraria, en tanto sus premisas y conclusiones hallan sustento en el contenido textual de los documentos allegados. Por demás, el hecho de que el accionante hubiere cotizado aportes a la Caja de Previsión Social del Departamento del Atlántico es inatinente a efectos de aplicar el referido criterio unificado, el cual no condiciona la calidad del cargo ocupado a los aportes a seguridad social, sino al acto de creación y provisión de la plaza docente.

Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la s autoridades judiciales accionadas, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto. La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independe ncia que caracterizan las actuaciones judiciales. Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional.10

Expediente: 11001-03-15-000-2025-07898-00

Accionante: Rafael Antonio Hernández Zubiría Acción de tutela – Primera instancia

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

PRIMERO: DECLARAR improcedente la solicitud de Rafael Antonio Hernández Zubiría contra el Tribunal Administrativo de Bolívar.

SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Zubiría contra el Tribunal Administrativo de Bolívar.

SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

WILLIAM BARRERA MUÑOZ

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES