Consejo de Estado - 11001031500020250795501 - Sentencia - Sentencia - 11001031500020250795501 - 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Bogotá, D. C., veintidós (22) de mayo de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-07955-01

Demandante: Departamento de Boyacá – Asamblea Departamental de Boyacá

Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá

Temas: Impugnación. Tutela contra providencia judicial . Nulidad electoral. Nulidad y restablecimiento del derecho . Llamamiento para ocupar curul . Defecto orgánico. Defecto procedimental.

Defecto sustantivo. Defecto fáctico. Desconocimiento del precedente.

Decisión: Confirma sentencia de primera instancia.

La Sala decide la impugnación formulada por la parte actora en contra de la Sentencia proferida el 5 de marzo de 2026 por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito general de procedencia previsto en el literal e) de la Sentencia C – 590 de 2005 proferida por la Corte Constitucional1.

I. ANTECEDENTES

Solicitud de amparo

1. El 15 de diciembre de 2025, la parte actora presentó, a través de apoderado, una acción de tutela con el propósito de obtener la protección de sus derechos

I. ANTECEDENTES

Solicitud de amparo

1. El 15 de diciembre de 2025, la parte actora presentó, a través de apoderado, una acción de tutela con el propósito de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, «la autonomía institucional y la vigencia del sistema democrático de representación partidista» , los cuales habrían sido vulnerados por el Tribunal Administrativo de Boyacá, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 15001-33-33-006-2015-00052-00/01/02.

2. A título de amparo, solicitó que se dejara sin efectos la Sentencia de 2 de octubre de 2025 y, en consecuencia, se ordenara proferir una decisión de remplazo ajustada a derecho.

3. Como fundamentos fácticos de la solicitud de amparo, la parte actora señaló que Mayda Cecilia Velásquez Rueda radicó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Departamento de Boyacá, con el propósito de que se declarara la nulidad de los actos mediante los cuales se llamó al señor Henry Mau ricio Mesa Avella a posesionarse como diputado de la Asamblea del

1 «(…) e. que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible»Radicado: 11001-03-15-000-2025-07955-01

Demandante: Asamblea Departamental de Boyacá

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Demandante: Asamblea Departamental de Boyacá

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2 Departamento de Boyacá por el Partido Alianza Verde, con ocasión de la renuncia del diputado Mario Ernesto Ochoa Plazas. Precisó que dichos actos estaban contenidos en las Resoluciones No. 005 del 22 de agosto de 2014 y No. 005 del 25 de agosto de 2014 y sostuvo que concurrían en ella las condiciones constitucionales y legales necesarias para acceder a esa representación popular.

4. El 3 de junio de 2020, el Juzgado 6 Administrativo de Tunja negó las pretensiones de la demanda tras considerar que, para la fecha en que se produjo la vacante definitiva en la Asamblea de Boyacá por la renuncia del diputado Ochoa Plazas, la señora Velásquez Rueda no pertenecía al Partido Verde, de conformidad con las certificaciones y comunicaciones emitidas por dicha colectividad política.

5. El 23 de julio de 2020, la señora Velásquez Rueda interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia por cuanto la providencia incurrió en una indebida valoración probatoria y en una interpretación restrictiva de las normas constitucionales y legales que regulaban el procedimiento para suplir vacantes en corporaciones públicas de elección popular. Sostuvo que la renuncia presentada con el fin de aspirar como candidata por el Partido Liberal no implicó la pérdida definitiva de su militan cia en el Partido Verde, pues dicha situación tuvo carácter transitorio y, para el momento en que se configuró la vacante, ya había

presentada con el fin de aspirar como candidata por el Partido Liberal no implicó la pérdida definitiva de su militan cia en el Partido Verde, pues dicha situación tuvo carácter transitorio y, para el momento en que se configuró la vacante, ya había retomado formalmente su condición de afiliada a esa colectividad política.

6. El 2 de octubre de 2025, el Tribunal Administrativo de Boyacá revocó la Sentencia de 3 de junio de 2020; declaró la nulidad de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones No. 005 del 22 y 25 de agosto de 2014, mediante las cuales se efectuó el llamamiento del señor Henry Mauricio Mesa Avella para suplir la vacante definitiva en la Asamblea Departamental de Boyacá generada por la renuncia del diputado Mario Ernesto Ochoa Plaza s; y ordenó, a título de restablecimiento del derecho, reconocer y pag ar a la señora Mayda Cecilia Velásquez Rueda la remuneración correspondiente al período comprendido entre el 25 de junio de 2014 y el 31 de diciembre de 2015.

7. Como fundamentos de la vulneración , la parte actora sostuvo que la sentencia cuestionada incurrió en defecto orgánico y procedimental absoluto al permitir que un acto de naturaleza electoral fuera tramitado mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pese a que los actos de llamamiento por vacancia absoluta debían ser juzgados exclusivamente a través del medio de cont rol de nulidad electoral. Señaló que dicha actuación desconoció la naturaleza electoral del acto, privó a la Asamblea Departamental de Boyacá de su juez natural y permitió la aplicación de reglas probatorias, competenciales y

medio de cont rol de nulidad electoral. Señaló que dicha actuación desconoció la naturaleza electoral del acto, privó a la Asamblea Departamental de Boyacá de su juez natural y permitió la aplicación de reglas probatorias, competenciales y sustantivas ajenas al sistema electoral. Afirmó que el Tribunal aceptó indebidamente la adecuación de la acción con fundamento en la acumulación de pretensiones de restablecimiento, pese a que ello no resultaba jurídicamente admisible en materia electoral.

8. Indicó que el Tribunal incurrió en defecto sustantivo al fundamentar su decisión en el artículo 134 de la Constitución, modificado por el Acto Legislativo 02Radicado: 11001-03-15-000-2025-07955-01

Demandante: Asamblea Departamental de Boyacá

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3 de 2015, pese a que dicha disposición no se encontraba vigente para la fecha de expedición de los actos demandados en el año 2014. Sostuvo que la norma aplicable correspondía al artículo 134 anterior a la reforma, interpretado conjuntamente con el régimen de bancadas, el artículo 108 superior y la Ley 1475 de 2011. Manifestó que el Tribunal aplicó retroactivamente un régimen constitucional posterior y concluyó erradamente que el reemplazo debía efectuarse únicamente conforme al orden descendente de votación , desconociendo la naturaleza partidista del sistema electoral, el carácter colectivo de la curul y la exigencia de pertenencia al partido político que había obtenido dicho cargo de elección popular.

únicamente conforme al orden descendente de votación , desconociendo la naturaleza partidista del sistema electoral, el carácter colectivo de la curul y la exigencia de pertenencia al partido político que había obtenido dicho cargo de elección popular.

9. Manifestó que el Tribunal incurrió en defecto fáctico tras concluir que Mayda Cecilia Velásquez Rueda cumplía los requisitos para ocupar la curul, pese a que en el expediente estaba acreditado que renunció al Partido Liberal y que el Partido Alianza Verde rechazó su solicitud de reafiliación, circunstancia que demostraba la ausencia de militancia partidista al momento del llamamiento. Señaló que el Tribunal desconoció la certificación expedida por el Partido Verde y confundió la prohibición de doble militan cia con el requisito de pertenencia al partido titular de la curul.

Agregó que la providencia omitió valorar que Henry Mauricio Mesa Avella era militante activo del Partido Alianza Verde al momento de la vacancia y sostuvo erradamente que no podía ser llam ado a ocupar la curul por no seguir el orden descendente de votación.

10. Sostuvo que la sentencia desconoció el precedente judicial de la Sección Quinta del Consejo de Estado2 en materia de reemplazos por vacancia absoluta en corporaciones públicas de elección popular, conforme al cual las curules pertenecían a los partidos políticos y no a los candidatos individualmente considerados. Indicó que distintas providencias señalaban que la militancia efectiva en el partido titular de la curul constituía un requisito para ocupar la y que los votos obtenidos por un candidato pertenecían al partido que lo avaló. Afirmó que el Tribunal privilegió el criterio numérico del orden descendente de votación e ignoró

en el partido titular de la curul constituía un requisito para ocupar la y que los votos obtenidos por un candidato pertenecían al partido que lo avaló. Afirmó que el Tribunal privilegió el criterio numérico del orden descendente de votación e ignoró la exigencia de militancia partidista, razón por la cual consideró que la providencia incurrió en vía de hecho y vulneró el derecho fundamental al debido proceso.

Intervenciones3

11. El Juzgado 6 Administrativo de Tunja envió el enlace de acceso al expediente digital del proceso ordinario.

12. El Departamento de Boyacá solicitó que se declarara probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva y, en consecuencia, se le desvinculara del trámite constitucional, ya que no existía relación jurídica, fáctica ni

2 Nulidad electoral (acumulados) Rad. 11001-03-28-000-2013-00040-00 y 11001 -03-28-000-2013-00041-00; Rad. 11001-03-28-000-2010-00105-00 y; 11001-03-28-000-2022-00193-001. 3 Mediante Auto de 27 de enero de 2026 , se admitió la acción de tutela de la referencia contra la Sala de Decisión No. 2 del Tribunal Administrativo de Boyacá , y vinculó al Juzgado 6 Administrativo de Tunja, al Departamento de Boyacá, a la señora Mayda Cecilia Velásquez Rueda y al señor Henry Mauricio Mesa Avella.Radicado: 11001-03-15-000-2025-07955-01

Demandante: Asamblea Departamental de Boyacá

Departamento de Boyacá, a la señora Mayda Cecilia Velásquez Rueda y al señor Henry Mauricio Mesa Avella.Radicado: 11001-03-15-000-2025-07955-01

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4 funcional con la presunta vulneración alegada. Indicó que, en caso de no accederse a dicha petición, se dejara constancia de que no era responsable de la supuesta vulneración de derechos fundamentales invocada por la parte accionante, por tratarse de actuaciones atribuibles exclusivamente a las autoridades judiciales.

13. El Tribunal Administrativo de Boyacá manifestó que actuó de manera razonable dentro de la autonomía reconocida constitucionalmente a la función jurisdiccional y sostuvo que no interpretó ni aplicó erradamente la ley, ni valoró indebidamente el material probatorio u omitió injustificadamente e lementos de prueba relevantes para adoptar la decisión.

14. Señaló que la motivación de los actos administrativos demandados no correspondía con la realidad fáctica y jurídica acreditada en el expediente, lo que evidenciaba una desviación de la verdad y la exclusión arbitraria de elementos determinantes, al desconocerse que la señora Velásquez Rueda era quien seguía en la lista electoral con el número de votos suficientes para ocupar la curul.

15. Mayda Cecilia Velásquez Rueda solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela o, en subsidio, se negaran las pretensiones, en la medida en que no se configuró vía de hecho judicial ni vulneración de derechos fundamentales.

15. Mayda Cecilia Velásquez Rueda solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela o, en subsidio, se negaran las pretensiones, en la medida en que no se configuró vía de hecho judicial ni vulneración de derechos fundamentales.

Sostuvo que la parte actora pretendía utilizar la acción de tutela como una tercera instancia para discutir asuntos que debieron plantearse dentro del trámite ordinario.

16. Señaló que no se configuró un defecto orgánico ni procedimental absoluto, pues el Tribunal Administrativo de Boyacá actuó dentro de su competencia al encauzar el trámite al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, luego de advertir una indebida acumulación de pretensiones. Indicó que la hoy accionante no cuestionó oportunamente la denominada «mutación procesal » mediante recursos o excepciones dentro del proceso ordinario, ni recurrió el auto admisorio de la demanda.

17. Indicó que tampoco se configuró un defecto sustantivo, pues, aunque el Tribunal transcribió el artículo 134 de la Constitución con la modificación introducida por el Acto Legislativo 02 de 2015, la regla aplicada ya se encontraba prevista en el Acto Legislativo 01 de 2009 y en las disposiciones vigentes sobre reemplazos por vacancia absoluta. Señaló que el derecho a ocupar la curul derivaba de haber obtenido la votación inmediatamente siguiente dentro de la misma lista electoral y afirmó que el defecto sustantivo no podía fundarse en una simple discrepancia interpretativa.

18. Sostuvo que no se configuró un defecto fáctico, pues el Tribunal valoró integralmente el material probatorio y concluyó que cumplía los requisitos para

afirmó que el defecto sustantivo no podía fundarse en una simple discrepancia interpretativa.

18. Sostuvo que no se configuró un defecto fáctico, pues el Tribunal valoró integralmente el material probatorio y concluyó que cumplía los requisitos para ocupar la curul al ser la candidata que seguía en forma sucesiva y descendente en la misma lista electoral. Indicó que la normativa aplicable no exigía permanencia en el partido político para efectos del llamamiento y afirmó que ostentaba la calidad de militante del Partido Alianza Verde para la fecha de la vacancia, con fundamento enRadicado: 11001-03-15-000-2025-07955-01

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5 la solicitud de afiliación presentada el 24 de junio de 2014 y en lo previsto en la Resolución No. 1839 de 2013 del Consejo Nacional Electoral.

19. Indicó que no se configuró un desconocimiento del precedente judicial, pues reiteró que para el momento del llamamiento sí ostentaba la calidad de militante del Partido Alianza Verde. Consideró que la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Boyacá no contrariaba la jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado sobre la pertenencia partidista de las curules y la exigencia de militancia efectiva para ocuparlas.

20. Henry Mauricio Mesa Avella, pese a que fue debidamente notificado, guardó silencio.

Sentencia impugnada

21. El 5 de marzo de 2026, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró

20. Henry Mauricio Mesa Avella, pese a que fue debidamente notificado, guardó silencio.

Sentencia impugnada

21. El 5 de marzo de 2026, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela al considerar que no cumplía con el requisito general de procedencia previsto en el literal e) de la Sentencia C -590 de 2005 proferida por la Corte Constitucional. Consideró que los argumentos relacionados con la indebida mutación del medio de control, la vulneración del ju ez natural y la aplicación de una norma constitucional no vigente para la época de los hechos no fueron planteados dentro del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, pese a que el Departamento de Boyacá y la Asamblea Departamental tuvieron la oportunidad de hacerlo.

22. Indicó que dichas entidades guardaron silencio durante el trámite judicial y no controvirtieron oportunamente tales aspectos mediante recursos, excepciones u otros mecanismos procesales. Concluyó que no podían acudir posteriormente a la acción de tutela para cuestionar decisiones adoptadas dentro del proceso ordinario.

Impugnación

23. La parte actora impugnó el fallo de primera instancia por cuanto la providencia cuestionada incurrió en defecto sustantivo al aplicar retroactivamente una disposición constitucional que no se encontraba vigente para la época de expedición de los actos administrativos objeto de control, desconociendo los principios de irretroactividad, seguridad jurídica y debido proceso. Indi có que la autoridad judicial alteró el marco normativo aplicable y sustentó su decisión en una norma inexistente al momento de los hechos, lo que excedió los límites de la función

principios de irretroactividad, seguridad jurídica y debido proceso. Indi có que la autoridad judicial alteró el marco normativo aplicable y sustentó su decisión en una norma inexistente al momento de los hechos, lo que excedió los límites de la función judicial y configuró una vulneración directa de la Constitución.

24. Sostuvo que la providencia cuestionada también incurrió en defecto orgánico al vulnerar el derecho al debido proceso en su dimensión de juez natural, pues la controversia correspondía al ámbito del control electoral y debía tramitarse conforme al procedimiento especial previsto para esta clase de asuntos. Indicó que la autoridad judicial se apartó de las reglas propias del proceso electoral y adoptóRadicado: 11001-03-15-000-2025-07955-01

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6 criterios ajenos a su naturaleza, alterando sustancialmente las reglas de competencia y procedimiento.

25. Manifestó que la providencia judicial incurrió en defecto fáctico al estructurar su decisión a partir de una valoración irrazonable y descontextualizada de los elementos relevantes del proceso, particularmente del marco normativo aplicable para el año 2014. Indicó que la autoridad judicial construyó su decisión con fundamento en parámetros normativos posteriores y ajenos a la realidad jurídica vigente para la época de los hechos, lo que condujo a una conclusión carente de soporte objetivo y a una valoración indebida del material relevante del proceso.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

vigente para la época de los hechos, lo que condujo a una conclusión carente de soporte objetivo y a una valoración indebida del material relevante del proceso.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

26. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia.

Problema jurídico

27. Corresponde a la Sala determinar , una vez verificados los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, si el Tribunal Administrativo de Boyacá vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la parte actora al proferir la Sentencia de 2 de octubre de 2025, por presuntamente haber incurrido en los defectos sustantivo, orgánico y fáctico , al aplicar una norma constitucional no vigente para la época de los hechos y tramitar una controversia de naturaleza electoral a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial

28. La Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de tutela , pero por las razones que a continuación se

presentan:

29. La parte actora alegó que el Tribunal Administrativo de Boyacá incurrió en defecto sustantivo, orgánico y fáctico al aplicar el artículo 134 de la Constitución Política modificado por el Acto Legislativo 02 de 2015 a una situación ocurrida en el año 2014, tramitar una controversia de naturaleza electoral a través del medio de

Política modificado por el Acto Legislativo 02 de 2015 a una situación ocurrida en el año 2014, tramitar una controversia de naturaleza electoral a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y efectuar una valoración irrazonable del marco normativo aplicable al caso concreto.

30. Frente a ello, la Sala observa que la Asamblea Departamental de Boyacá contó, dentro del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, con oportunidades procesales idóneas y eficaces para controvertir los aspectos queRadicado: 11001-03-15-000-2025-07955-01

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7 ahora plantea en sede de tutela, particularmente aquellos relacionados con la naturaleza del medio de control procedente, el régimen constitucional aplicable, y la competencia funcional para conocer de la controversia.

31. En efecto, el expediente evidencia que la controversia fue inicialmente promovida mediante demanda de nulidad electoral el 2 de octubre de 2014 y que, posteriormente, a solicitud de la propia parte demandante dentro del proceso ordinario, fue adecuada al m edio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. No obstante, pese a conocer dicha adecuación procesal y el trámite impartido al asunto, la Asamblea Departamental de Boyacá guardó silencio frente a tales actuaciones y omitió ejercer oportunamente los mecanismos de contradicción y defensa judicial que el ordenamiento jurídico le otorgaba, los cuales

impartido al asunto, la Asamblea Departamental de Boyacá guardó silencio frente a tales actuaciones y omitió ejercer oportunamente los mecanismos de contradicción y defensa judicial que el ordenamiento jurídico le otorgaba, los cuales eran idóneos y eficaces para la protección de los derechos invocados.

32. Adicionalmente, la Asamblea Departamental de Boyacá no contestó la demanda dentro del proceso ordinario, circunstancia expresamente advertida tanto en la sentencia de primera instancia como de segunda instancia proferidas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Asimismo, tampoco presentó alegatos de conclusión en el trámite surtido ante el juez de segunda instancia, pese a que mediante auto se otorgó a las partes la oportunidad procesal correspondiente para ejercer su derecho de contradicción.

33. De igual manera, la Sala advierte que varios de los reparos ahora propuestos en sede de tutela fueron expresamente abordados por el juez natural.

En particular, la sentencia cuestionada desarrolló consideraciones relacionadas con la procedencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la adecuación de la demanda inicialmente presentada como nulidad electoral, la naturaleza de los actos administrativos demandados y la inexistencia de afectación al debido proceso o al derecho de defensa de las partes con ocasión del trámite impartido al proceso.

34. En ese contexto, la Sala concluye que los cuestionamientos formulados en la presente acción de tutela no corresponden a irregularidades sorpresivas, sobrevinientes o imposibles de controvertir dentro del proceso judicial cuestionado, sino a asuntos que pod ían ser discutidos oportunamente ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo mediante el ejercicio diligente de los mecanismos

sobrevinientes o imposibles de controvertir dentro del proceso judicial cuestionado, sino a asuntos que pod ían ser discutidos oportunamente ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo mediante el ejercicio diligente de los mecanismos ordinarios de defensa judicial.

35. Por consiguiente, la acción de tutela resulta improcedente por incumplir el requisito de subsidiariedad, en tanto no puede emplearse como un escenario judicial alternativo para formular defensas, objeciones o interpretaciones jurídicas que la parte accionante omitió plantear dentro del proceso ordinario pese a contar con oportunidades procesales suficientes para ello, especialmente cuando la controversia ahora expuesta ya había sido objeto de análisis y pronunciamiento por parte del juez del proceso ordinar io, sin que la acción de tutela pueda emplearse para reabrir debates jurídicos propios del proceso contencioso administrativo.Radicado: 11001-03-15-000-2025-07955-01

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8 Conclusión

36. La Sala confirmará la Sentencia de 5 de marzo de 2026 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela, pero por no cumplir con el requisito de subsidiariedad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

III. RESUELVE

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

III. RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la Sentencia de 5 de marzo de 202 6 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, que declaró la improcedencia de la acción de tutela.

SEGUNDO. Ejecutoriada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPA CA.