Consejo de Estado - 11001031500020260017200 - Sentencia - Sentencia - 11001031500020260017200 - 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ

Bogotá D.C., veintisiete (27) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Radicación número: 11001-03-15-000-2026-00172-00

Accionante: GERMÁN DARÍO RAMÍREZ SUÁREZ

Autoridad: CONSEJO DE ESTADO-SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.

La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el accionante contra el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A.

ANTECEDENTES

1. Acción de tutela

El 15 de enero de 2026, el señor Germán Darío Ramírez Suárez, a través de apoderado judicial, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia, al trabajo y a la seguridad social, así como del principio de primacía de la realidad sobre las formas. Sostuvo que tales derechos resultaron vulnerados por el Consejo de Estado -Sección Segunda-Subsección A, con ocasión de la sentencia proferida el 21 de agosto de 2025, dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 1 promovido contra la Subred Integrada de Servicios

vulnerados por el Consejo de Estado -Sección Segunda-Subsección A, con ocasión de la sentencia proferida el 21 de agosto de 2025, dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 1 promovido contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E., mediante la cual se confirmó la decisión de primera instancia

1 Proceso identificado con número de radicación: 25000-23-42-000-2021-00470-01.2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2026-00172-00

Accionante: Germán Darío Ramírez Suárez Acción de tutela – Primera instancia

que negó las pretensiones dirigidas al reconocimiento de una relación laboral derivada de contratos de prestación de servicios.

En virtud del amparo, el accionante solicitó textualmente:

«1. Concédase el amparo definitivo de los derechos fundamentales al Debido Proceso, Igualdad, y Acceso a la administración de justicia de GERMÁN DARIO

RAMIREZ SUAREZ.

2. Déjese sin valor ni efecto la sentencia fechada veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025), notificada a las partes el día ocho (8) de octubre de dos mil veinticinco 2025, radicación 25000234200020210047001 (7463 – 2023) proferida por el CON SEJO DE ESTADO – SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – SECCION SEGUNDA – SUBSECCIÓN A, C.P Dr. LUIS EDUARDO MESA NIEVES por constituir la misma una VÍA DE HECHO por defecto fáctico la violación al derecho fundamental al Debido Proceso, Igualdad,

EDUARDO MESA NIEVES por constituir la misma una VÍA DE HECHO por defecto fáctico la violación al derecho fundamental al Debido Proceso, Igualdad, Acceso a la Administración de Justicia de mi representado.

3. Ordénese a la autoridad accionada proferir nueva decisión en el término de treinta días, en el que se tenga en cuenta la totalidad del material probatorio incorporado en debida forma al proceso, se respete el derecho a la igualdad y el precedente jurisp rudencial constitucional obligatorio decantado en asuntos de primacía de la realidad”».

2. Hechos relevantes

El señor Germán Darío Ramírez Suárez prestó sus servicios personales a la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. como médico especialista en psiquiatría entre el 19 de abril de 2013 y el 19 de octubre de 2019, mediante la suscripción sucesiva de contratos de prestación de servicios sin solución de continuidad.

Con fundamento en que las funciones desarrolladas correspondían a actividades misionales y permanentes de la entidad, y que en la ejecución de los contratos concurrían los elementos propios de una relación laboral, promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener el reconocimiento de una relación legal y reglamentaria y el consecuente pago de prestaciones sociales.

El proceso fue conocido en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección B, autoridad que mediante sentencia3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2026-00172-00

Accionante: Germán Darío Ramírez Suárez Acción de tutela – Primera instancia

Expediente nº. 11001-03-15-000-2026-00172-00

Accionante: Germán Darío Ramírez Suárez Acción de tutela – Primera instancia

del 26 de julio de 2023 negó la totalidad de las pretensiones, al considerar que no se encontraba acreditado el elemento de subordinación.

Contra dicha decisión el demandante interpuso recurso de apelación, en el que cuestionó la valoración probatoria efectuada por el Tribunal y alegó desconocimiento del precedente en materia de contrato realidad. El recurso fue resuelto por el Consejo de Estado -Sección Segunda -Subsección A, que mediante sentencia del 21 de agosto de 2025 confirmó la decisión de primera instancia. Si bien la corporación reconoció la acreditación de la prestación personal del servicio y la remuneración, concluyó que no se demostró de manera suficiente el elemento de subordinación.

3. Fundamentos de la acción

El accionante sostuvo que la sentencia del 21 de agosto de 2025 vulneró sus derechos fundamentales invocados, al incurrir en un defecto fáctico determinante para negar el reconocimiento de una relación laboral. Afirmó que dicho defecto se configuró en sus modalidades negativa y positiva, porque la autoridad judicial realizó una valoración fragmentada y restrictiva del acervo probatorio y exigió un estándar probatorio desproporcionado para acreditar la subordinación. Señaló que, aunque la Sala reconoció la prestación personal del servicio, la remuneración y la existencia de indicios como cumplimiento de horarios, asignación de turnos y presencia de coordinadores, concluyó que no se demostró subordinación al exigir la acreditación

Sala reconoció la prestación personal del servicio, la remuneración y la existencia de indicios como cumplimiento de horarios, asignación de turnos y presencia de coordinadores, concluyó que no se demostró subordinación al exigir la acreditación de órdenes directas e individualizadas, lo que, a su juicio, equivalió a imponer una tarifa legal inexistente.

Expuso que la providencia desconoció el valor de la prueba indiciaria y omitió una valoración integral de los contratos sucesivos, memorandos internos, cuadros de turnos, certificaciones y testimonios, los cuales, apreciados en conjunto, permitían inferir la ins erción funcional y la dependencia organizacional dentro de la entidad demandada.

Asimismo, indicó que la sentencia desconoció el precedente constitucional en materia de contrato realidad, al apartarse del estándar según el cual la subordinación puede acreditarse mediante indicios concurrentes, y que impuso un trato desigual frente a ca sos análogos, con lo cual comprometió su derecho a la igualdad y su4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2026-00172-00

Accionante: Germán Darío Ramírez Suárez Acción de tutela – Primera instancia

acceso efectivo a la administración de justicia. En consecuencia, solicitó que se dejara sin efectos la decisión cuestionada y se ordenara proferir una nueva sentencia con valoración integral del material probatorio.

4. Trámite procesal

El 20 de enero de 2026 se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación al accionante y a la autoridad judicial accionada, así como al Tribunal Administrativo de

con valoración integral del material probatorio.

4. Trámite procesal

El 20 de enero de 2026 se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación al accionante y a la autoridad judicial accionada, así como al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y a la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E., en calidad de terceros con interés. También se notificó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para su eventual intervención, se dispuso la publicación de la providencia en la página web del Consejo de Estado y se solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda -Subsección B que remitiera copia digital del expediente ordinario 2. Asimismo, se suspendió el término para decidir la solicitud mientras se practicaban las pruebas ordenadas y se reconoció personería al apoderado del accionante.

En los escritos de contestación, el Consejo de Estado -Sección SegundaSubsección A, solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela, al estimar que no se configuró ninguna causal específica de procedibilidad. Indicó que la sentencia cuestionada realizó un estudio integral de los elementos de la relación laboral encubierta, con valoración expresa de las pruebas y aplicación de la normativa y jurisprudencia pertinentes. Señaló que los argumentos de la tutela reproducían los planteamientos expuestos en el proceso ordinario y pretendían reabrir el debate probatorio, sin evidenciar vulneración directa de derechos fundamentales, por lo que la acción buscaba convertir la tutela en una instancia adicional.

Por su parte, la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E.3 solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela, al considerar que la providencia

fundamentales, por lo que la acción buscaba convertir la tutela en una instancia adicional.

Por su parte, la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E.3 solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela, al considerar que la providencia cuestionada no incurrió en defecto alguno con relevancia constitucional. Sostuvo que el accionante pretendió reabrir el debate probatorio ya resuelto en el proces o

2 Proceso identificado con número de radicación: 25000-23-42-000-2021-00470-01. 3 SAMAI, índice 13.5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2026-00172-00

Accionante: Germán Darío Ramírez Suárez Acción de tutela – Primera instancia

ordinario, lo cual resulta ajeno a la finalidad excepcional de la tutela contra providencias judiciales.

Indicó que el Consejo de Estado realizó una valoración expresa y motivada del acervo probatorio, reconoció la prestación personal del servicio y la remuneración, y concluyó razonadamente que no se acreditó el elemento de subordinación. Afirmó que no se des conoció la prueba indiciaria ni el precedente constitucional sobre contrato realidad, sino que los indicios allegados fueron considerados insuficientes. En consecuencia, señaló que no se configuró defecto fáctico y que la tutela pretendía convertir el mecanismo constitucional en una tercera instancia.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección B4 remitió copia digital del expediente solicitado.

CONSIDERACIONES

5. Problema jurídico

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección B4 remitió copia digital del expediente solicitado.

CONSIDERACIONES

5. Problema jurídico

Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra la sentencia proferida el 21 de agosto de 2025 por el Consejo de Estado -Sección SegundaSubsección A, en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que la accionante fungió como parte demandante.

6. Análisis de la Sala

El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de JusticiaLEAJ. La Sala es competente para decidir la acción con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 20 19 de la Sala Plena de la Corporación.

La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación

4 Samai, índice 12.6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2026-00172-00

Accionante: Germán Darío Ramírez Suárez Acción de tutela – Primera instancia

manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental5. De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y

su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; y vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela6.

Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falt a de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución.

Relevancia constitucional

La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional7: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada; (ii) que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue

deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada; (ii) que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico.

En sentencia SU -215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia

5 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 6 Ibidem. 7 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ).7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2026-00172-00

Accionante: Germán Darío Ramírez Suárez Acción de tutela – Primera instancia

constitucional. Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional. Además de lo anterior, la Corte indicó que:

«(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades

de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional. Además de lo anterior, la Corte indicó que:

«(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específi ca finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones compete ntes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».

Caso concreto

El accionante promovió acción de tutela contra la sentencia proferida el 21 de agosto de 2025 por el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A, mediante la cual se confirmó la decisión de primera instancia que negó las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho encaminado a obtener la declaratoria de existencia de una relación laboral encubierta con la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. y el consecuente reconocimiento de acreencias laborales y prestacionales. Sostuvo que la providencia incurrió en defectos fáctico y de desconocimiento del precedente, con vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la igualdad, a la seguridad social y a la primacía de la realidad sobre las formas.

En cuanto a los fundamentos expuestos en la acción, el actor afirmó que la autoridad judicial accionada valoró de manera indebida el material probatorio, desconoció documentos relativos a la programación de turnos, restó valor a los testimonios y

En cuanto a los fundamentos expuestos en la acción, el actor afirmó que la autoridad judicial accionada valoró de manera indebida el material probatorio, desconoció documentos relativos a la programación de turnos, restó valor a los testimonios y omitió ap licar la jurisprudencia unificada sobre contrato realidad, en especial la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021. Sin embargo, del análisis integral de la providencia cuestionada se evidenció que la Subsección A efectuó un estudio expreso, detallado y sistemático de los elementos estructurales de la relación laboral, a saber,8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2026-00172-00

Accionante: Germán Darío Ramírez Suárez Acción de tutela – Primera instancia

prestación personal del servicio, remuneración y subordinación continuada. La Sala accionada no omitió el examen de las pruebas allegadas, sino que las valoró conforme a las reglas de la sana crítica, incluso analizó de manera específica la credibilidad de los testigos, su eventual condición de sospechosos y la necesidad de contrastar sus dichos con el restante acervo probatorio.

De igual manera, la providencia tutelada aplicó de forma expresa la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 y los criterios allí establecidos para identificar el elemento de subordinación en contratos de prestación de servicios, tales como lugar de trabajo, horario, dirección y control efectivo, e identidad funcional con el personal de planta. La Subsección concluyó que, si bien se acreditaron la prestación personal del servicio y la remuneración, no se demostró la subordinación continuada, pues el actor contaba con autonomía técnica en el ejercicio de su especialidad médica, no

de planta. La Subsección concluyó que, si bien se acreditaron la prestación personal del servicio y la remuneración, no se demostró la subordinación continuada, pues el actor contaba con autonomía técnica en el ejercicio de su especialidad médica, no se probó la existencia de un poder disciplinario ni una inserción plena en la estructura jerárquica de la entidad, y la organización de turnos no resultó suficiente para estructurar por sí sola una relación laboral. Asimismo, examinó la coexistencia de otras vinculaciones contractuales y laborales del demandante y su incidencia en la valoración de la alegada subordinación.

De esta manera, la inconformidad del accionante se dirigió entonces a cuestionar la apreciación probatoria y la conclusión jurídica adoptada por el juez natural del proceso, con el propósito de obtener una valoración distinta del mismo material fáctico. Tal planteamiento no evidenció la configuración de un defecto fáctico en su dimensión negativa o positiva, ni el desconocimiento arbitrario de precedente vinculante, sino una discrepancia frente al alcance otorgado a las pruebas y a la interpretación del marco normativo aplicable.

En ese orden, la Sala advi erte que la providencia cuestionada se sustentó en argumentos jurídicos razonables, con apoyo en la normativa vigente, en la jurisprudencia de unificación y en un análisis explícito del acervo probatorio. No se constató una actuación caprichosa, irrazonable o carente de motivación, sino el ejercicio legítimo de la función jurisdiccional dentro del ámbito de autonomía e independencia judicial.9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2026-00172-00

ejercicio legítimo de la función jurisdiccional dentro del ámbito de autonomía e independencia judicial.9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2026-00172-00

Accionante: Germán Darío Ramírez Suárez Acción de tutela – Primera instancia

En consecuencia, la controversia planteada carece de relevancia constitucional, por cuanto no se acreditó una afectación directa y actual de derechos fundamentales, sino la intención de reabrir un debate de estricta legalidad ya resuelto en sede contencioso administrativa. La acción de tutela no podía convertirse en una instancia adicional para revisar la interpretación y valoración probatoria efectuada por el juez natural. Por tal razón, no se cumple el requisito general de relevancia constitucional exigido para la procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela promovida por Germán Darío Ramírez Suárez contra el Consejo de Estado -Sección Segunda-Subsección A, por no cumplirse el requisito de relevancia constitucional, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

NICOLÁS YEPES CORRALES

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

WILLIAM BARRERA MUÑOZ ADRIANA POLIDURA CASTILLO