Consejo de Estado - 11001031500020260080401 - Sentencia - Sentencia - 11001031500020260080401 - 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: Dr. Pablo Andrés Córdoba Acosta

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Acción de tutela.

Parte actora: Delcy Esther Pacheco García.

Parte accionada: Tribunal Administrativo del Atlántico - Sala de

Decisión Oral – Sección B.

Radicación: 11001-03-15-000-2026-00804-01.

Asunto: Acción de tutela contra providencia judicial. Se confirma el fallo impugnado. Improcedencia por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional.

Sentencia de segunda instancia

La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra el fallo de 26 de marzo de 2026 proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

I. ANTECEDENTES

1. Hechos

De la solicitud de amparo y de los documentales obrantes en el expediente se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes:

1.1. La señora Delcy Esther Pacheco García en ejercicio del medio de control de controversias contractuales presentó demanda contra la ESE Hospital Local de Luruaco con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo por el que se dio terminación de manera unilateral al contrato de prestación de servicios que venía ejecutando y se declarara la existencia del mismo y su c onsecuente incumplimiento por parte del hospital demandado, junto con el pago de las sumas dejadas de percibir pactadas en el contrato, a sí como también el reconocimiento de indemnización por la terminación ilegal del contrato.

la existencia del mismo y su c onsecuente incumplimiento por parte del hospital demandado, junto con el pago de las sumas dejadas de percibir pactadas en el contrato, a sí como también el reconocimiento de indemnización por la terminación ilegal del contrato.

1.2. Mediante sentencia de 3 de junio de 2025, el Juzgado Cuarto Administrativo de Barranquilla negó las pretensiones de la demanda , alNúmero único de radicación: 11001-03-15-000-2026-00804-01

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

considerar que no existían soportes ni evidencias relacionadas con el contrato de prestación de servicios suscrito entre la entidad y la accionante, contexto en el cual se levantó un acta en la que se dejaron consignadas diversas irregularidades del contrato, entre ellas, la falta de publicación en el SECOP II, la ausencia de hoja de vida de la contratista, certificados de disponibilidad y registro presupuestal, actas de inicio y antecedentes disciplinarios, fiscales y judiciales, por lo cual se consideró improcedente dar continuidad al contrato. Sostuvo que la carga de la prueba recaía sobre la demandante, quien no aportó elementos suficientes para acreditar la existencia del contrato ni el cumplimiento de los requisitos necesarios para su perfeccionamiento y ejecución.

1.3. Frente a esta decisión, la demandante interpuso recurso de apelación.

1.4. El Tribunal Administrativo del Atlántico - Sala de Decisión Oral – Sección B, mediante sentencia del 19 de septiembre de 2025, confirmó la decisión

1.3. Frente a esta decisión, la demandante interpuso recurso de apelación.

1.4. El Tribunal Administrativo del Atlántico - Sala de Decisión Oral – Sección B, mediante sentencia del 19 de septiembre de 2025, confirmó la decisión de primera instancia al considerar que el gerente saliente no realizó entrega formal del cargo ni dejó soportes sobre la contratación adelantada y, en relación con el contrato suscrito por la actora , se evidenciaron irregularidades como la falta de publicación en el SECOP II o en la página transaccional que hiciera sus veces, así como ausencia de soportes presupuestales, estudios de necesidad y antecedentes de la contratista.

Adicionalmente, sostuvo que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, quien alega incumplimiento contractual debe demostrar el cumplimiento de sus propias obligaciones o que no pudo ejecutarlas por causas atribuibles a la contraparte, pero que en este caso la demandante no solicitó pruebas adicionales que acreditaran la ejecución del contrato ni el cumplimiento de los requisitos legales para el cobro de los valores reclamados, y tampoco aportó testimonios que permitieran verificar las condiciones de ejecución contractual.Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-00804-01

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

2. Fundamentos de la solicitud de amparo

La parte actora sostuvo que la autoridad accionada incurrió en defecto sustantivo por “[…] Desconocimiento del artículo 195.6 de la Ley 100 de 1993,

2. Fundamentos de la solicitud de amparo

La parte actora sostuvo que la autoridad accionada incurrió en defecto sustantivo por “[…] Desconocimiento del artículo 195.6 de la Ley 100 de 1993, norma de rango legal que impone el régimen privado para los contratos de las E.S.E. y excluye la aplicación de obligaciones formales propias del derecho público […]”. Indicó que, aunque las ESE son entidades públicas, sus contratos se rigen por el derecho privado y en ese sentido no resultaban exigibles las formalidades propias del derecho público.

Afirmó que se configuró una violación directa del precedente dado que […] la autoridad judicial se aparta injustificadamente de reglas obligatorias fijadas por esta Corporación sobre el régimen privado aplicable a los contratos de las E.S.E. […]”.

Afirmó que la autoridad accionada incurrió en defecto fáctico por “[…] valorar la prueba bajo criterios ajenos al derecho privado y no ponderar adecuadamente los indicios, documentos aportados y conducta de la entidad pública, que reconoció la pérdida de archivos y la falta de custodia documental, lo cual impide trasladar al contratista cargas imposibles o desproporcionadas. […]”.

3. Pretensiones

La parte actora formuló la siguiente pretensión:

“[…] Tutelar el derecho fundamental al debido proceso y al acceso a la administración de justicia; como consecuencia ordenar al Tribunal Administrativo del Atlántico, dejar sin efecto la sentencia fechada diecinueve (19) de septiembre de dos mil veinticinco (20 25), por la cual resuelve confirmar la sentencia 3 de julio de 2025, proferido por el

Administrativo del Atlántico, dejar sin efecto la sentencia fechada diecinueve (19) de septiembre de dos mil veinticinco (20 25), por la cual resuelve confirmar la sentencia 3 de julio de 2025, proferido por el Juzgado 4 Administrativo de Barranquilla y en su lugar se concedan las pretensiones de la demanda. […]”.Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-00804-01

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA

1. Mediante auto de 9 de febrero de 2026, se admitió la presente acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Atlántico - Sala de Decisión Oral – Sección B y se vinculó a la ESE Hospital de Luruaco , a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado , al Ministerio Público y al Juzgado Cuarto Administrativo de Barranquilla, en calidad de terceros con interés en el resultado del proceso.

2. El 26 de marzo de 2026, la Sección Cuarta del Consejo de Estado profirió sentencia de primera instancia declarando improcedente el mecanismo de amparo.

3. Mediante auto de 24 de abril de 202 6, se concedió la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo de primera instancia.

III. INTERVENCIONES

1. El Juzgado Cuarto Administrativo de Barranquilla solicitó negar el amparo al considerar que no se ha vulnerado derecho fundamental alguno y que en la

presentada por la parte actora contra el fallo de primera instancia.

III. INTERVENCIONES

1. El Juzgado Cuarto Administrativo de Barranquilla solicitó negar el amparo al considerar que no se ha vulnerado derecho fundamental alguno y que en la sentencia de primera instancia se hizo el análisis pertinente con las pruebas arrimadas al expediente.

2. El Tribunal Administrativo del Atlántico - Sala de Decisión Oral – Sección B precisó que no ha incurrido en causal específica de procedencia de acción de tutela contra providencia judicial, por lo que solicitó declarar improcedente la acción de amparo o , en su defecto , negar las pretensiones de amparo dado que los argumentos esgrimidos por la parte demandante no est án llamados a prosperar, pues pretende reabrir el debate sustancial en torno a los cargos formulados en la demanda.

IV. FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO

La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia de 26 de marzoNúmero único de radicación: 11001-03-15-000-2026-00804-01

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

de 2026, declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional.

Consideró que “[…] no se acredita el referido requisito de procedibilidad, pues al verificar los argumentos presentados en el recurso de apelación contra la decisión del Juzgado Cuarto Administrativo de Barranquilla se evidencia que reitera los argumentos propuestos al juez natural ahora a través de la

al verificar los argumentos presentados en el recurso de apelación contra la decisión del Juzgado Cuarto Administrativo de Barranquilla se evidencia que reitera los argumentos propuestos al juez natural ahora a través de la interposición de la presente acción […]”, circunstancia que desborda la competencia del juez constitucional.

Recalcó que el gerente saliente no efectuó entrega formal del cargo ni dejó soportes de la contratación adelantada, y que el contrato suscrito por la actora presentaba irregularidades, como la falta de publicación en SECOP II o la página transaccional que hiciera sus veces y la ausencia de soportes presupuestales, estudios de necesidad y antecedentes de la contratista.

Subrayó que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, quien alega incumplimiento contractual debe acreditar el cumplimiento de sus obligaciones o la imposibilidad de ejecutarlas por causas atribuibles a la contraparte. Sin embargo, la demandante no aportó pruebas suficientes sobre la ejecución del contrato ni sobre el cumplimiento de los requisitos legales para reclamar los valores pretendidos.

Finalmente, destacó que en la actuación administrativa de terminación unilateral del contrato se dejó constancia de la falta de prueba sobre la prestación del servicio por parte de la contratista, decisión que no fue recurrida ni controvertida por la demandante.

V. FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN

La parte actora impugnó el fallo de primera instancia argumentando “[…] que la sentencia de tutela de primera instancia incurre en un yerro tanto procesal como sustancial al concluir que la acción carece de relevancia constitucional.

La parte actora impugnó el fallo de primera instancia argumentando “[…] que la sentencia de tutela de primera instancia incurre en un yerro tanto procesal como sustancial al concluir que la acción carece de relevancia constitucional. Dicha afirmación desconoce que, en el presente caso, se encuentraNúmero único de radicación: 11001-03-15-000-2026-00804-01

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

plenamente demostrado que en las decisiones adoptadas dentro de la jurisdicción ordinaria el juez incurrió en una indebida aplicación de la norma, así como en el desconocimiento de los lineamientos jurisprudenciales en materia de contratos de prestación de servicios celebrados con las Empresas Sociales del Estado […]”.

Sostuvo que el asunto tiene relevancia constitucional porque compromete de manera directa los derechos fundamentales de seguridad jurídica, a la igualdad y al debido proceso y afirmó que “[…] resulta evidente que la acción de tutela sí cumple con el requisito de relevancia constitucional, siendo procedente el estudio de fondo del asunto, con el fin de garantizar la protección efectiva de los derechos fundamentales involucrados y la correcta apl icación del ordenamiento jurídico […]”.

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia

Esta Sección es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el Decreto Ley 2591 de 19911, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019,

Esta Sección es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el Decreto Ley 2591 de 19911, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, modificado por el Acuerdo 434 del 10 de diciembre de 2024 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de procesos entre las secciones.

2. Problemas jurídicos

De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado, modificado o revocado 2, la Sección debe establecer:

1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 2 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991.Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-00804-01

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

A) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y, si ello es así, se deberá:

B) Determinar si la providencia acusada vulner ó los derechos fundamentales invocados por la parte accionante.

3. Caso concreto

3.1 Análisis de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela

La jurisprudencia pacífica tanto de la Corte Constitucional 3 como del Consejo

3. Caso concreto

3.1 Análisis de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela

La jurisprudencia pacífica tanto de la Corte Constitucional 3 como del Consejo de Estado 4 ha sostenido que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales está supeditada, en primer lugar, al cumplimiento de unos requisitos generales y, como segunda medida, a la configuración de alguno de los requisitos especiales para dicha procedencia.

Como requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales se han establecido, los siguientes: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que é sta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015.

El requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales atinente a la relevancia constitucional se entiende satisfecho cuando se acredita que el asunto planteado gira en torno al contenido, alcance y goce

3 Ver sentencia C-590 de 2005, entre otras. 4 Sentencias del 5 de julio de 2012 y del 5 de agosto de 2014, expedientes 2009-01328-01(IJ)

3 Ver sentencia C-590 de 2005, entre otras. 4 Sentencias del 5 de julio de 2012 y del 5 de agosto de 2014, expedientes 2009-01328-01(IJ) y 2012-02201-01, entre otras.Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-00804-01

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

de algún derecho fundamental5 y se descarta el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces6.

En sentencia SU -215 de 2022, la Corte Constitucional precisó que la sola mención de la vulneración de un derecho fundamental y la asociación de dicha afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional.

En ese sentido, en dicha decisión, se señaló que, además de la obligación de identificar cuáles eran los derechos fundamentales vulnerados y por qué se configuró el defecto alegado, el extremo accionante debe hacer una exposición a partir de la cual se evidencie que el caso en cuestión: (i) tiene la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental […]”; (ii) que el alcance de la controversia “[…] no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas […]”, y (iii) que se “[…] justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales […]”.

“[…] no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas […]”, y (iii) que se “[…] justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales […]”.

En este contexto, resulta claro que la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito; (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de contenido estrictamente económico; (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales; y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.

Respecto de lo anterior, esta Sala advierte que la argumentación para acreditar la supuesta vulneración de los derechos fundamentales en que incurri ó la

5 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp. No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 6 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto). En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-24818.Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-00804-01

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

autoridad accionada no devela que el presente asunto gire en torno al alcance de algún derecho fundamental, sino, únicamente, frente a la mera inconformidad con la decisi ón adoptada el 19 de septiembre de 2025 en el marco del medio de control de controversias contractuales con radicado 08001-33-33-004-2023-00318-01 que confirmó la sentencia de primera instancia mediante la cual se denegaron las súplicas de la demanda.

Lo anterior teniendo en cuenta que el extremo accionante en ningún momento está poniendo de relieve que la autoridad judicial haya incurrido en una arbitrariedad judicial, ni tampoco hace una exposición a partir de la cual se evidencie que su caso tiene la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental” y mucho menos justifica “[…] razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”.

La accionante sostiene que la decisión adoptada el 19 de septiembre de 2025, dentro del medio de control de controversias contractuales, incurrió en una indebida aplicación de la normativa y en el desconocimiento de la jurisprudencia relacionada con los cont ratos de prestación de servicios celebrados con Empresas Sociales del Estado, análisis que ya fue realizado en el expediente 08001-33-33-004-2023-00318-01 y que implicaría reabrir el debate judicial.

Por tanto, se considera que los argumentos de la parte actora más que develar

Empresas Sociales del Estado, análisis que ya fue realizado en el expediente 08001-33-33-004-2023-00318-01 y que implicaría reabrir el debate judicial.

Por tanto, se considera que los argumentos de la parte actora más que develar la existencia de una cuestión que sea de “verdadera relevancia constitucional” que conlleve la presunta transgresión de derechos fundamentales, demuestra una inconformidad con la decisión adoptada por la autoridad accionada, como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse en dicho asunto, so pena de otorgar a la acción de tutela un carácter que no le es propio de su naturaleza y de paso invadir la competencia y la independencia del juez natural.

Los anteriores argumentos son suficientes para confirmar el fallo de tutela de 26 de marzo de 2026 proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado , como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-00804-01

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela de 26 de marzo de 2026 proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.

F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela de 26 de marzo de 2026 proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.

PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA

Consejero de Estado Presidente

CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO

Consejero de Estado

GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES

Consejero de Estado

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Consejera de Estado