Consejo de Estado - 11001031500020260153800 - Sentencia - Sentencia - 11001031500020260153800 - 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Bogotá, D. C., veintiséis (26) de marzo de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2026-01538-00

Demandante: Bilmaris Berruecos Reales

Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar

Temas: Tutela contra providencia judicial. Nulidad y restablecimiento del derecho. Reconocimiento de diferencias salariales dejadas de percibir en el escalafón docente. Defecto fáctico y sustantivo

Decisión: Niega el derecho al amparo

La Sala decide, en primer a instancia, la acción de tutela presentada por Bilmaris Berruecos Reales contra el Tribunal Administrativo del Cesar.

I. ANTECEDENTES

Solicitud de amparo

1. El 26 de febrero de 2026, Bilmaris Berruecos Reales, a través de apoderada judicial, presentó una acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cesar, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a l debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia y tutela judicial efectiva 1, con ocasión de la Sentencia de 21 de agosto de 2025 proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 20001-33-33-003-2024-00223-00/012.

ocasión de la Sentencia de 21 de agosto de 2025 proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 20001-33-33-003-2024-00223-00/012.

2. A título de amparo constitucional, solicitó que se dejara si n efectos la mencionada providencia y, en su lugar, se profiriera decisión de remplazo en la que se accediera a las pretensiones de la demanda.

3. Como fundamentos fácticos de la solicitud, la parte actora manifestó que se desempeña como docente en la categoría 1B del esca lafón regulado por el Decreto Ley 1278 de 2002.

4. Señaló que, durante los años 2008 y 2009, el Gobierno Nacional no fijó de manera equitativa la asignación salarial básica entre los escalafones 1B y 1A.

Explicó que en el año 2008, el escalafón 1A recibió un incremento total del 14,11 % mientras que el escalafón 1B obtuvo únicamente un aumento del 10,23 %. De igual forma, sostuvo que, en el año 2009, el escalafón 1A fue beneficiado con un

1 Mencionó también la presunta vulneración del principio de favorabilidad. 2 Decisión que se notificó a través de mensaje de datos enviado el 26 de agosto de 2025.Radicación: 11001-03-15-000-2026-01538-00

Demandante: Bilmaris Berruecos Reales

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2 incremento del 15,61 %, en contraste con el escalafón 1B que recibió un aumento

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2 incremento del 15,61 %, en contraste con el escalafón 1B que recibió un aumento del 12,11 %3.

5. Debido a lo anterior, presentó reclamación ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación Departamental del Cesar 4, en la que solicitó el reconocimiento y pago de las diferencias salariales derivadas del incremento desigual de los años 2008 y 2009. El Ministerio contestó de forma negativa mediante Oficio No. 2024 -EE-076543 del 8 de marzo de 2024. Por su parte, la Secretaría de Educación, mediante el Oficio No. CES2024ER008667 del 3 de marzo de 2024, igualmente negó la solicitud.

6. El 3 de julio de 2024, la señora Berruecos Reales interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 5 contra los actos administrat ivos del Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación del Cesar, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de las diferencias salariales causadas durante los 3 años anteriores a la presentación de la reclamación administrativa.

7. Mediante Sentencia de 22 de mayo de 2025, el Juzgado 3 Administrativo de Valledupar negó las pretensiones de la demanda, al considerar que lo pretendido por la demandante requería que se acreditara que los docentes escalafonados en el grado 1B y 1A realizaran l as mismas funciones y contaran con los mismos requisitos de cualificación, para realizar un análisis comparativo entre dos empleos.

por la demandante requería que se acreditara que los docentes escalafonados en el grado 1B y 1A realizaran l as mismas funciones y contaran con los mismos requisitos de cualificación, para realizar un análisis comparativo entre dos empleos. Por lo anterior no se encontró que el escalafón 1A y 1B se encuentren en un plano de igualdad que permitiera que fueran comparables.

8. Inconforme con la decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación, al considerar que el juez de primera instancia no realizó un análisis adecuado de los argumentos expuestos en la demanda, en particular aquel relacionado con la falta de justificación de los incrementos porcentuales aplicados durante los años 2008, 2009 y 20116.

9. Precisó que se realizó un análisis fragmentado de la problemática, al partir de la premisa que los salarios era producto de la posición en el escalafón y no de una decisión arbitraria del Gobierno. Agregó que no se cuestionó la existencia de salarios diferenciados entre los docentes, sino la inequidad que se derivó de los porcentajes de aumento otorgados en los años 2008 y 2009, los cuales habrían generado un trato discriminatorio que afectó a distintos grupos de docentes oficiales.

Insistió en la vulneración del principio de proporcionalidad, al estimar que los

3 Indicó que, en los años 2005, 2006 y 2007 el empleador reconoció el incremento salarial en condiciones idénticas de porcentaje para el personal docente vinculado al nuevo escalafón establecido en el Decreto Ley 1278 de 2002. 4 Las reclamaciones se radicaron así: - Ante el Ministerio de Educación Nacional: el 12 de febrero de 2024.

idénticas de porcentaje para el personal docente vinculado al nuevo escalafón establecido en el Decreto Ley 1278 de 2002. 4 Las reclamaciones se radicaron así: - Ante el Ministerio de Educación Nacional: el 12 de febrero de 2024. - Ante la Secretaria de Educación del Cesar: 12 de febrero de 2024. 5 El proceso fue asignado al Juzgado 3 Administrativo de Valledupar con radicado No. 20001-33-33-003-202400223-00/01. 6 Si bien la en la demanda solo hizo men ción del año 2009, en el recurso de apelación mencionó el aumento realizado en los años 2008, 2009 y 2011.Radicación: 11001-03-15-000-2026-01538-00

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3 incrementos diferenciados carecían de fundamentos técnicos y jurídicos que los respalden.

10. El Tribunal Administrativo del Cesar, mediante Sentencia del 21 de agosto de 2025, confirmó la decisión de primera instancia. Sostuvo que la estructura del escalafón permite ubicar a los docentes según su formación académica y prevé que puedan ascender de acuerdo con requisitos académicos y una evaluación periódica.

Agregó que no es posible comparar a los docentes que se encuentran en diferentes grados y niveles del escalafón.

11. Concluyó que el Gobierno Nacional no está obligado a incrementar en un porcentaje i gual el valor del aumento de la asignación salarial, pues cuenta con

grados y niveles del escalafón.

11. Concluyó que el Gobierno Nacional no está obligado a incrementar en un porcentaje i gual el valor del aumento de la asignación salarial, pues cuenta con amplia potestad de configuración normativa para fijar la escala salarial.

12. Como fundamento de la vulneración , sostuvo que la ausencia de una justificación suficiente que avale una mayor asignación de incrementos salariales en favor de docentes que tengan menores niveles de formación, configura una vulneración de los principios de igualdad material y mérito

13. Afirmó que el fallo incurrió en un defecto sustantivo, debido a que en los años 2008 y 2009 la accionante, a pesar de encontrarse en la categoría 1B, recibió un ajuste salarial menos favorable que la categoría 1A, lo que , según su criterio , evidenciaba un trato discriminatorio que impact ó negativamente su base salarial. manifestó que dicha diferenciación no se sustentó en criterios objetivos ni razonables.

14. Expuso, que la decisión no ofrece una justificación clara y suficiente que explique por qué, encontrándose la accionante en un nivel superior, se le otorgó un incremento inferior al de una categoría más baja; irregularidad que se torna más evidente si se contrasta con lo contenido en el literal j) del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, la Ley 1278 de 2002, así como de los artículos 25 y 53 de la Constitución

Política.

15. Afirmó que se configuró un defecto fáctico, en la medida en que el tribunal no aportó ni valoró prueba alguna que acreditara la existencia de motivos válidos que justificaran la diferencia en los incrementos salariales. Repr ochó, en ese

15. Afirmó que se configuró un defecto fáctico, en la medida en que el tribunal no aportó ni valoró prueba alguna que acreditara la existencia de motivos válidos que justificaran la diferencia en los incrementos salariales. Repr ochó, en ese sentido, la ausencia de una motivación legal y técnica que sustentara la decisión administrativa, la cual, por su naturaleza, debía fundarse en criterios objetivos, claros y verificables.

16. Manifestó que en un caso similar el Juzgado 23 Administrativo de Medellín, mediante Sentencia del 25 de marzo de 2025, dentro del proceso No. 05001-33-33023-2024-00171-00, accedió a las pretensiones de la demanda al constatar la existencia de un trato inequitativo derivado de un aumento salarial desproporcionado entre niveles del escalafón docente. Al igual que el Juzgado 28

Administrativo de Medellín, al conceder parcialmente las pretensiones medianteRadicación: 11001-03-15-000-2026-01538-00

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4 Sentencia del 8 de agosto de 2025 dentro del proceso No. 05001-33-33-028-202400163-00.

17. Concluyó que la sit uación descrita vulneró el principio de «a trabajo igual, salario igual» y desconoció el mandato específico del literal j) del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, que vincula directamente la escala salarial con la complejidad funcional, las responsabilidades asignadas y las calificaciones exigidas para cada nivel.

salario igual» y desconoció el mandato específico del literal j) del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, que vincula directamente la escala salarial con la complejidad funcional, las responsabilidades asignadas y las calificaciones exigidas para cada nivel.

Intervenciones7

18. El Juzgado 3 Administrativo de Valledupar envió el expediente en formato digital.

19. El Tribunal Administrativo del Cesar remitió copia digital del proceso No. 20001-33-33-003-2024-00223-01 y manifestó que reitera y acoge los argumentos expuestos en la sentencia cuestionada. Asimismo, indicó que tanto los 11 juzgados administrativos de Valledupar como los 6 despachos del tribunal han mantenido una línea decisional uniforme en los procesos relacionados con el incremento salarial por concepto de escalafón docente, en los cuales se han desestimado de manera reiterada las pretensiones de las demandas presentadas.

20. El Departamento del Cesar alegó falta de legitimación en la causa por pasiva, al considerar que la entidad no vulneró los derechos fundamentales de la accionante. Asimismo, sostuvo que la acción de tutela es improcedente, en la medida en que pretende reabrir un debate ya resuelto.

21. El Ministerio de Educación Nacional manifestó que existe falta de legitimación en la causa por pasiva, dado que dicha cartera no tiene competencia para pronunciarse sobre los hechos ni sobre las pretensiones planteadas en la acción de tutela.

22. Sostuvo que no se demostró la vulneración a las garantías procesales y fundamentales en la providencia cuestionada, ni una vulneración de los derechos fundamentales de la accionante. En consecuencia, solicitó que se declare la

acción de tutela.

22. Sostuvo que no se demostró la vulneración a las garantías procesales y fundamentales en la providencia cuestionada, ni una vulneración de los derechos fundamentales de la accionante. En consecuencia, solicitó que se declare la improcedencia del amparo y se ordene su desvinculación del trámite por ausencia de legitimación en la causa.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

23. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No.

7 Mediante Auto de 2 de marzo de 2026, el despacho ponente admitió la acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cesar y vinculó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional y al Departamento del Cesar.Radicación: 11001-03-15-000-2026-01538-00

Demandante: Bilmaris Berruecos Reales

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5 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia.

Cuestión previa

24. La Sala no accederá a la solicitud de desvinculación formulada por el Ministerio de Educación Nacional, toda vez que dicha entidad actuó como demandada en el proceso ordinario, circunstancia que le confiere un interés jurídico directo en el presente trámite constitucional.

25. Asimismo, dado el alcance de los reparos plateados en la solicitud de

concretamente contra la decisión de segundo grado en el marco del proceso ordinario; (2) se encontró satisfecha la legitimación en la causa, tanto activa como pasiva, puesto que la señora Berruecos Reales participó como demandante en el proceso ordinario No. 20001-33-33-003-2024-00223-00/01 y la decisión objeto de cuestionamiento fue emitida por el Tribunal Administrativo del Cesar; (3) se cumplió con el requisito de subsidiariedad, ya que la parte actora agotó todos los recursos judiciales disponibles para procura r la defensa de sus derechos; (4) la acción de tutela fue presentada el 26 de febrero de 2026, esto fue, dentro del plazo de 6 meses contados a partir de la notificación de la sentencia9; (5) no se alegó una irregularidad procesal; (6) los hechos y fundamentos en los que se basó la presunta vulneración de derechos fueron identificados de manera razonable; y (7) la tutela no fue interpuesta contra una providencia de la misma naturaleza.

8 Mencionó también la presunta vulneración del principio de favorabilidad. 9 Decisión que se notificó a través de mensaje de datos enviado el 26 de agosto de 2025.Radicación: 11001-03-15-000-2026-01538-00

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Análisis de vulneración alegada: estudio de defectos

28. La Sala negará el amparo invocado por las razones que a continuación se

exponen:

29. La accionante solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido

demandada en el proceso ordinario, circunstancia que le confiere un interés jurídico directo en el presente trámite constitucional.

25. Asimismo, dado el alcance de los reparos plateados en la solicitud de amparo, de llegar a superarse los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, se hará un análisis conjunto de los defectos sustantivo y fáctico.

Problema jurídico

26. Corresponde a la Sala determinar, una vez verificados los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, si el Tribunal Administrativo del Cesar, al proferir la Sentencia del 21 de agosto de 2025, incurrió en los defectos fáctico y/o sustantivo alegados, particularmente en la interpretación y aplicación del literal j) del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, del Decreto Ley 1278 de 2002 y de los artículos 25 y 53 de la Constitución Política, en relación con el principio de igualdad en materia salarial.

Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial

27. La Sala declarará procedente la acción de tutela de la referencia dado que: (1) el asunto en discusión posee relevancia constitucional, pues (a) se centr ó en la posible vulneración a los derechos al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia, tutela judicial efectiva 8, (b) no se trata de un asunto de mera legalidad o eminentemente económico y (c) los reparos fueron dirigidos concretamente contra la decisión de segundo grado en el marco del proceso ordinario; (2) se encontró satisfecha la legitimación en la causa, tanto activa como pasiva, puesto que la señora Berruecos Reales participó como demandante en el

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Análisis de vulneración alegada: estudio de defectos

28. La Sala negará el amparo invocado por las razones que a continuación se

exponen:

29. La accionante solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia, tutela judicial efectiva 10.

Sostuvo que tales garantías fueron vulneradas por el Tribunal Administrativo del Cesar al proferir la Sentencia del 21 de agosto de 2025, en la que a su juicio incurrió en los defectos sustantivo y fáctico.

30. Para abordar este planteamiento, resulta neces ario examinar los fundamentos de la sentencia cuestionada. En efecto, el Tribunal Administrativo del Cesar confirmó la decisión del Juzgado 3 Administrativo de Valledupar que negó las pretensiones, luego de analizar los grados 1B y 1A del escalafón docente. Concluyó que la suma establecida como asignación salarial corresponde a un valor líquido fijado para cada año, el cual no depende porcentualmente del salario percibido en el año inmediatamente anterior. En ese sentido, precisó que no puede equipararse el acto de fijar la asignación salarial con el de incrementar su valor de manera porcentual año a año.

31. Indicó que conforme a la Ley 4 de 1992 corresponde al Gobierno Nacional fijar el régimen salarial y prestacional de los docentes oficiales, con el límite de garantizar incrementos anuales orientados a contrarrestar los efectos de la inflación y a evitar la desmejora de los salarios y prestaciones sociales de los servidores públicos. Por ello, no es posible concluir que los aumentos aplicados durante los

garantizar incrementos anuales orientados a contrarrestar los efectos de la inflación y a evitar la desmejora de los salarios y prestaciones sociales de los servidores públicos. Por ello, no es posible concluir que los aumentos aplicados durante los años 2008, 2009 y 2011 hayan afectado negativamente el valor real del salario en los años subsiguientes.

32. En relación con lo anterior, señaló que la accionante se encontraba ubicada en el escalafón 1B y manifestó su inconformidad frente al incremento salarial asignado al grado 1A, el cual corresponde a un nivel distinto dentro del escalafón.

En consecuencia, no era viable predicar un trato igualitario entre ambos grupos, en la medida en que no se encontraban en condiciones equivalentes dentro de la estructura de la población docente. Así, no se configuró discriminación en la aplicación de incrementos salariales diferenciados, pues aunque los docentes desempeñen funciones similares, bajo condiciones y niveles de responsabilidad análogos, el escalafón docente establece una clasificación basada en la formación académica y prevé la posibilidad de ascenso para quienes acrediten los requisitos académicos y superen los procesos de evaluación correspondientes.

33. Del estudio completo de la providencia no se advierte que e l tribunal haya desconocido el ordenamiento jurídico, como lo afirma la parte actora. Por el

10 Mencionó también la presunta vulneración del principio de favorabilidad.Radicación: 11001-03-15-000-2026-01538-00

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7 contrario, la decisión se soporta en una interpretación razonable de las normas aplicables, en particular la Ley 4 de 1992 y el Decreto Ley 1278 de 2002.

34. El tribunal llevó a cabo un análisis detallado del sistema escalafonado de la

carrera docente, recordando que este clasifica a los educadores según su nivel de formación, experiencia, área de desempeño y responsabilidades. Estas variables justifican la existencia de remuneraciones diferenciadas, conforme a los criterios objetivos definidos en las mencionadas normas.

35. Asimismo, examinó las asignaciones salariales correspondientes a las categorías 1B y 1A entre los años 2008, 2009 y 2011, destacando que su comportamiento reflejó la aplicación sostenida de un criterio uniforme de diferenciación salarial. Ello evidencia una estructura remunerativa diferenciada según el grado ocupado dentro del escalafón docente, por lo que no era posible evidenciar una vulneración al principio de «a trabajo igual salario igual»

36. Con fundamento en lo anterior, el tribunal concluyó que no era posible acoger la pretensión de igualdad planteada, ya que los grados 1B y 1A no son equiparables: difieren en exigencias de formación académica, eva luación de competencias, experiencia y méritos. Agregó que los incrementos aplicados a cada nivel no resultan irrazonables ni desproporcionados. Además, verificó que los incrementos superaron la inflación del año anterior, lo cual permitió mantener e

competencias, experiencia y méritos. Agregó que los incrementos aplicados a cada nivel no resultan irrazonables ni desproporcionados. Además, verificó que los incrementos superaron la inflación del año anterior, lo cual permitió mantener e incluso mejorar el poder adquisitivo de los salarios, en cumplimiento de la garantía constitucional.

37. Frente a la afirmación según la cual los Juzgado 23 y 28 Administrativos de Medellín, en caso s similares accedió a las pretensiones de la demanda , la Sala advierte que tales providencias no constituyen precedente judicial, en la medida en que se trata de decisiones proferidas por jueces de inferior jerarquía y pertenecientes a distritos judiciales distintos.

38. En otras palabras, del análisis de la providencia cuestionada se advierte que en la decisión del Tribunal Administrativo del Cesar no se configuraron los defectos alegados por la accionante. Por el contrario, la sentencia se ajustó a una interpretación razonable y coherente y acorde con el marco normativo que regula la

carrera y su remuneración salarial, particularmente la Ley 4 de 1992 y el Decreto Ley 1278 de 2002, de conformidad con lo probado en el proceso.

39. En ese contexto, la Sala no advierte que el Tribunal Administrativo del Cesar haya incurrido en defecto fáctico o sustantivo alguno, pues su decisión se encuentra debidamente motivada, se apoya en el marco normativo aplicable y no desconoce el principio de igualdad.

En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Con sejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,Radicación: 11001-03-15-000-2026-01538-00

En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Con sejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,Radicación: 11001-03-15-000-2026-01538-00

Demandante: Bilmaris Berruecos Reales

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III. RESUELVE

PRIMERO. NEGAR la solicitud de desvinculación presentada por el Ministerio de Educación Nacional, de conformidad con la parte motiva.

SEGUNDO. NEGAR la solicitud de amparo presentada por Bilmaris Berruecos Reales, por las razones expuestas anteriormente.

TERCERO. En caso de no ser impugnada esta providencia, REMITIR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la platafor ma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.