Consejo de Estado - 11001031500020260176800 - Sentencia - Sentencia - 11001031500020260176800 - 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá, veintiséis (26) de marzo de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2026-01768-00

Accionante: Deimer José Rada González

Accionado: Tribunal Administrativo de l Atlántico, Sala de Decisión Oral,

Sección B

Tema: Derechos al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad. Contrato de prestación de servicios con las ESE .

Controversia contractual. Requisitos para el pago de honorarios.

NIEGA AMPARO.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

La Sala decide la acción de tutela in staurada por el señor Deimer José Rada González, mediante apoderado, en contra del Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B.

ANTECEDENTES

El accionante solicita se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, que considera vulnerados con la providencia del 13 de febrero de 2026, proferida dentro del medio de control de controversias contractuales con radicado 08001-33-33-015-2024-00010-00 [01].

HECHOS

La solicitud de tutela se fundamenta en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

Que mediante Contrato núm. CPSAG -651-2022 del 1 .º de diciembre de 2022 el

HECHOS

La solicitud de tutela se fundamenta en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

Que mediante Contrato núm. CPSAG -651-2022 del 1 .º de diciembre de 2022 el actor y la E.S.E Hospital Local de Luruaco acordaron la prestación del servicio de apoyo a la gestión call center , asignación de citas de la E.S.E, por un valor de $1.400.000, por el término de un (1) mes.Radicado: 11001-03-15-000-2026-01768-00

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Que canceló «los tributos correspondientes para la ejecución del contrato» y presentó informe de actividades del mes de diciembre, «con el respectivo visto bueno».

Que en febrero de 2023 presentó cuenta de cobro al Hospital , sin embargo, no se le cancelaron sus honorarios.

Que interpuso demanda de controversias contractuales en contra del Hospital, le correspondió al Juzgado 15 Administrativo de Barranquilla, con radicado 08001-3333-015-2024-00010-00, quien en sentencia del 10 de junio de 2025 negó las pretensiones y, e l Tribunal Administrativo del Atlántico confirmó la decisión de primera instancia el 13 de febrero de 2026.

Indica que el Tribunal en providencia del 18 de noviembre de 2025, radicado 0800133-33-004-2023-00317-01, en un caso con condiciones fácticas similares, donde se discutía el pago de un contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión, el cual se ejecutó en el mes de diciembre del año 2022, donde fungía como contratante

discutía el pago de un contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión, el cual se ejecutó en el mes de diciembre del año 2022, donde fungía como contratante la E.S.E. Hospital de Luruaco, concedió las pretensiones de la demanda.

Considera que el Tribunal incurrió en los defectos: desconocimiento del precedente, por apartarse injustificadamente de las reglas fijadas por esta corporación1, sobre el régimen privado aplicable a los contratos de las E.S.E ; de ahí que, las exigencias que pide el Tribunal, como los son : «la radicación formal de la cuenta de cobro, el sello de recibido del informe de actividades, la firma identificable del supervisor y la existencia de soportes archivísticos que la propia entidad reconoce haber extraviado o no haber custodiado adecuadamente», son cargas propias del régimen público, pero no son predicables en los contratos que suscriba las E.S.E.

En el sustantivo, «por valorar la prueba bajo criterios ajenos al derecho privado y no ponderar adecuadamente los indicios, documentos aportados y conducta de la entidad pública, que reconoció la pérdida de archivos y la falta de custodia documental, lo cual impide trasladar al contratista cargas imposibles o desproporcionadas» y la inobservancia del artículo 195 numeral 6 de la Ley 100 de 1993, norma que impone el régimen privado para los contratos de las E.S.E. y excluye la aplicación de obligaciones formales propias del derecho público.

PRETENSIONES

El accionante pide que se amparen los derechos invocados dejando sin efectos la sentencia del 13 de febrero de 2026 , proferida por el Tribunal Administrativo del

excluye la aplicación de obligaciones formales propias del derecho público.

PRETENSIONES

El accionante pide que se amparen los derechos invocados dejando sin efectos la sentencia del 13 de febrero de 2026 , proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B y, en su lugar, ordenar a la autoridad judicial accionada que conceda las pretensiones de la demanda.

1 Citó apartes de la sentencia del 24 de febrero de 2016 de la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado, radicado 85001-23-31-000-2007-00116-02Radicado: 11001-03-15-000-2026-01768-00

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TRÁMITE DEL PROCESO

El 10 de marzo de 2026, se admitió la acción de tutela, se vinculó al Hospital Local de Luruaco E.SE, como tercero interesado , y se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada.

POSICIÓN DEL ACCIONADO

El Tribunal Administrativo de l Atlántico , Sala de Decisión Oral, Sección B señaló que la acción de tutela no satisface el requisito de la relevancia constitucional, ya que no expone con precisión o claridad los hechos que habrían dado lugar a la presunta violación; por lo que, pidió que se declare improcedente la acción.

Por otro lado, indicó que en la sentencia cuestionada identificó de forma adecuada las normas jurídicas aplicables al caso y, luego de valorar las pruebas, encontró que

acción.

Por otro lado, indicó que en la sentencia cuestionada identificó de forma adecuada las normas jurídicas aplicables al caso y, luego de valorar las pruebas, encontró que el actor no acreditó los supuestos de hecho , para exigir el pago de los honorarios que afirmó haber causado en la ejecución de un contrato de prestación de servicios. Lo anterior atendiendo a las cláusulas mismas del contrato que firmó con la E .S.E; motivo por el cual solicitó que se niegue el amparo solicitado.

POSICIÓN DEL VINCULADO

La Empresa Social del Estado - Hospital Local de Luruaco fue debidamente notificada de la acción de tutela; sin embargo, guardó silencio.

Se decidirá previa las siguientes,

CONSIDERACIONES

A la Sala le corresponde decidir sobre la tutela solicitada, para lo cual se abordarán los siguientes temas: I) generalidades de la acción de tutela ; II) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y III) análisis del caso concreto.

Generalidades de la acción de tutela

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales; cuando éstos se vean vulne rados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.Radicado: 11001-03-15-000-2026-01768-00

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evitar un perjuicio irremediable.Radicado: 11001-03-15-000-2026-01768-00

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4 Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales

La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales2, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/053. Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128 de 2021, se enlistaron así:

«a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde d efinir a otras jurisdicciones. [...].

b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. [...]

c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. [...]

d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.

d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.

e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible.

f. Que no se trate de sentencias de tutela. [...]. »

Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales:

«a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. [...]

b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.

2 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 3 M.P. Jaime Córdoba TriviñoRadicado: 11001-03-15-000-2026-01768-00

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d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.

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d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.

f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. [...]

h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela pr ocede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

1. Violación directa de la Constitución.»4

En la misma línea, el Alto Tribunal Constitucional en sentencia SU -0215 de 2022 enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y la seguridad jurídica y expresó:

«… Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere

tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada5.

[...] “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”6. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, [...]. Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela7.»

En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es determinante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.

4 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-074 de 2022. 7 Sentencia SU-072 de 2018.Radicado: 11001-03-15-000-2026-01768-00

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6 Análisis del caso concreto

En síntesis, el señor Deimer José Rada González considera que el Tribunal

argumentó suficientemente la solicitud ; b) el accionante no cuenta con otro medio de defensa para discutir lo aquí expuesto; c) se cumple con el requisito de inmediatez, pues la notificación de la sentencia se efectuó el 20 de febrero de 2026, cobró ejecutoria el 27 del mismo mes y anualidad y la acción se presentó el 4 de marzo de 2026; y d) la tutela no se dirige contra un fallo de la misma naturaleza.

El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B estableció como problema jurídico determinar si había o no lugar a condenar al Hospital de Luruaco al pago de las sumas de dinero reclamadas por el demandante, con ocasión de la ejecución del contrato de prestación de servicios suscrito y , frente al cual se alega un incumplimiento contractual por parte de la entidad demandada.

Adujo que según el numeral 6 del artículo 195 de la Ley 100 de 1993 el régimen de contratación de las empresas sociales del Estado es el derecho privado, pero estas pueden, de manera discrecional , utilizar las cláusulas exorbitantes previstas en el estatuto general de contratación de la administración pública.

Citó una sentencia del Consejo de Estado8 donde se menciona que los contratos de prestación de servicios celebrados por la E.S.E se rigen por las normas de derecho privado, ya sean las del Código Civil o las del Código de Comercio , en lo que tiene que ver con «i) la selección del contratista; ii) los elementos de existencia del contrato; iii) los requisitos de validez del contrato; iv) las cláusulas contractuales y v) la ejecución y liquidación de los contratos selección del contratista» y, de manera

que ver con «i) la selección del contratista; ii) los elementos de existencia del contrato; iii) los requisitos de validez del contrato; iv) las cláusulas contractuales y v) la ejecución y liquidación de los contratos selección del contratista» y, de manera excepcional aplica parcialmente la Ley 80 de 1993, en lo tocante al régimen de

8 Consejo de Estado , Sección Tercera, Subsección C. Sentencia de 20 de septiembre de 2021. Radicación: 08001-23-31-000-2006-01847-02(57268).Radicado: 11001-03-15-000-2026-01768-00

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7 inhabilidades e incompatibilidades y la estipulación de cláusulas excepcionales.

Además, precisó que los actos expedidos por una E.S.E en la ejecución de un contrato son contractuales de derecho privado; más no administrativos.

Descendiendo al caso concreto, señaló que se encuentra probado que el señor José Rada González y la E.S.E Hospital de Luruaco celebraron el Contrato de Prestación de Servicios núm. CPSAG-651-2022, con un plazo de ejecución que comprendió todo el mes de diciembre de 2022.

Que del análisis del contrato se extrae que el objeto consistió en la prestación del servicio de apoyo a la gestión, específicamente en la atención del call center del Hospital. En cuanto a la forma de pago dijo que se pactó lo siguiente:

«CLÁUSULA SEGUNDA VALOR Y FORMA DE PAGO: […] ($1.400.000), el cual se cancelará […] una vez finalizada la ejecución del contrato. Este pago será cancelado previa presentación de la respectiva

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6 Análisis del caso concreto

En síntesis, el señor Deimer José Rada González considera que el Tribunal Administrativo del Atlántico , Sala de Decisión Oral, Sección B le vulnera los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad , con la sentencia del 13 de febrero de 2026 , proferida dentro del proceso de controversias contractuales con radicado 08001 -33-33-015-202400010-00 [01].

Manifiesta que el Tribunal incurrió en los defectos: sustantivo, por inobservar el artículo 195 numeral 6 de la Ley 100 de 1993 y valorar las pruebas con base en criterios ajenos al derecho privado y, en el desconocimiento del precedente porque se apartó de las reglas que ha reiterado el Consejo de Estado en la sentencia del 24 de febrero de 2016, sobre el régimen privado que resulta aplicable a los contratos que suscriban las E.S.E.

La Sala observa que la acción de tutela contra la providencia del 13 de febrero de 2026 cumple los requisitos de procedencia, pues: a) tiene relevancia constitucional en la medida en que se debe examinar la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados por incurrir en los errores citados , el demandante argumentó suficientemente la solicitud ; b) el accionante no cuenta con otro medio de defensa para discutir lo aquí expuesto; c) se cumple con el requisito de inmediatez, pues la notificación de la sentencia se efectuó el 20 de febrero de 2026,

«CLÁUSULA SEGUNDA VALOR Y FORMA DE PAGO: […] ($1.400.000), el cual se cancelará […] una vez finalizada la ejecución del contrato. Este pago será cancelado previa presentación de la respectiva certificación de cumplimiento a satisfacción expedida por parte del supervisor del Contratante [sic], actas de recibos parciales de los informes de actividades del contratista, Informe de supervisión firmado por el supervisor del contrato, acreditación del pago de aportes relativos al Sistema de Seguridad Social Integr al (Salud, Pensión y Riesgos Laborales (ARL) presentación de la factura y/o cuenta de cobro correspondiente».

De lo expuesto, el Tribunal entendió que el pago de un millón cuatrocientos mil pesos ($1.400.000) no era automático, sino que procedía cuando: 1) se finalizara el contrato, 2) el contratista aportara certificación de cumplimiento y el informe del supervisor; 3) allegara la constancia de pago de los aportes a la seguridad social y 4) presentara la cuenta de cobro.

Expresó que no obra prueba en el expediente que permita establecer con claridad la fecha de inicio de la ejecución del contrato, no se aportó informe del supervisor que certifique el cumplimiento efectivo de las obligaciones asumidas por el señor Deimer José Rada González y, el informe de actividades correspondiente al mes de diciembre de 2022, suscrito por el actor y allegado con la demanda, «no tiene fecha de elaboración ni cuenta con sello o constancia de radicación ante la ESE Hospital de Luruaco que permita tener por acreditada su entrega».

Teniendo en cuenta lo anterior, el Tribunal concluyó que le correspondía al demandante probar el cumplimiento efectivo de las obligaciones a su cargo, tal y

de Luruaco que permita tener por acreditada su entrega».

Teniendo en cuenta lo anterior, el Tribunal concluyó que le correspondía al demandante probar el cumplimiento efectivo de las obligaciones a su cargo, tal y como lo dispone el artículo 1609 del Código Civil, como presupuesto para exigir el pago; sin embargo, esa carga no fue satisfecha.

En ese orden, el Tribunal consideró no demostrados los presupuestos fácticos necesarios para que surgiera la obligación de pago en los términos pactados y decidió confirmar la decisión de primera instancia que reconoció la existencia delRadicado: 11001-03-15-000-2026-01768-00

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8 contrato y negó las pretensiones de la demanda.

La Sala encuentra que el argumento expuesto por el actor en relación con la indebida valoración de las pruebas, en realidad, encaja en el defecto fáctico y no en el sustantivo, por lo que estudiará de esa manera.

El artículo 195 numeral 6 de la Ley 100 de 1993 dispone que las Empresas Sociales del Estado en materia contractual se regirán por el derecho privado. En la sentencia del 24 de febrero de 2016 que citó el actor, la Sección Tercera, Subsección A de la corporación reiteró la jurisprudencia de ésta, en lo que se refiere a que las E.S.E no se regirán por la Ley 80 de 1993, sino por el derecho privado.

Al respecto, se evidencia que el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B no inadvirtió el artículo 195 numeral 6 de la Ley 100 de

se regirán por la Ley 80 de 1993, sino por el derecho privado.

Al respecto, se evidencia que el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B no inadvirtió el artículo 195 numeral 6 de la Ley 100 de 1993; por el contrario, con base en este determinó que el régimen aplicable al contrato era el privado y no el público y que las partes de manera voluntaria pactaban las obligaciones que cada uno debía cumplir; en ese orden, no se configura el defecto sustantivo.

En cuanto al desconocimiento de la sentencia del 24 de febrero de 2016 del Consejo de Estado, ésta no constituye precedente obligatorio para el Tribunal Administrativo del Atlántico en el caso a estudio; pues allí se estudió un contrato de suministro de medicamentos y en el aquí analizado se trata de un contrato de prestación de servicios, de manera que, acorde con lo establecido por la jurisprudencia constitucional9; no se materializa dicho error.

Tampoco se configura el defecto fáctico, pues el Tribunal valoró conforme a las normas de la sana crítica y las reglas de la experiencia todas las pruebas aportadas, lo que le permitió concluir que el demandante no acreditó el cumplimiento de todas las obligaciones pactadas en la cláusula segunda d el contrato de prestación de servicios (forma de pago de los honorarios), por lo que, no era dable declarar el incumplimiento de la E.S.E y ordenar el pago de los honorarios.

Contrario a lo alegado por el accionante, el examen realizado por la autoridad judicial no significó a la imposición de exigencias de la contratación estatal, sino que se remitió a las condiciones pactadas en e l contrato de prestación de servicios,

Contrario a lo alegado por el accionante, el examen realizado por la autoridad judicial no significó a la imposición de exigencias de la contratación estatal, sino que se remitió a las condiciones pactadas en e l contrato de prestación de servicios, teniendo en cuenta que el contrato es ley para las partes y, en consecuencia, debía verificarse su cumplimiento para ordenar el pago.

El demandante alega que el Tribunal viola el derecho a la igualdad, porque en el proceso con radicado 08001-33-33-004-2023-00317-01, en su criterio con iguales condiciones fácticas, se concedieron las pretensiones y, en el asunto se falló de manera desfavorable.

9 Corte Constitucional, Sentencia SU 484 de 2024.Radicado: 11001-03-15-000-2026-01768-00

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9 La Sala evidencia que en el proceso 2023 -00317-01 el Tribunal encontró probado que entre la E.S.E. Hospital Local de Luruaco y la señora Esperanza Carolina Reales Polo, existió un contrato de prestación de servicios, cuyo objeto era el apoyo asistencial de auxiliares de enfermería en el área de urgencias y, que la demandante demostró el cumplimiento de las condiciones requeridas para el pago de los honorarios, como lo era: la certificación de cumplimiento expedida por el supervisor del contrato y cancelar los aportes al sistema de seguridad social integral ; de ahí que, declaró la existencia del contrato y ordenó el pago de los honorarios.

Teniendo en cuenta lo anterior, se observa que el caso citado por el actor no es

del contrato y cancelar los aportes al sistema de seguridad social integral ; de ahí que, declaró la existencia del contrato y ordenó el pago de los honorarios.

Teniendo en cuenta lo anterior, se observa que el caso citado por el actor no es igual al asunto particular; razón por la cual, no se configura la violación del derecho a la igualdad.

En consecuencia, se negará el amparo invocado, dado que no se estructuraron los defectos alegados, ni cualquier otro.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Primero: NEGAR la acción de tutela que interpuso el señor Deimer José Rada González, conforme a las consideraciones expuestas en esta providencia.

Segundo: Si esta providencia no fuere impugnada, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente