Consejo de Estado - 11001031500020260207701 - Sentencia - Sentencia - 11001031500020260207701 - 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL

Bogotá, D. C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026)

Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-02077-01

Accionante: MARÍA CONSUELO CARMONA RODRÍGUEZ

Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA

Temas: Tutela contra providencia judicial. Improcedencia de la acción por no superar el requisito de relevancia constitucional.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala es competente para resolver la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia de primera instancia proferida el 16 de abril de 2026 por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado. Lo anterior, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015, modificado por los decretos 333 de 2021 y 799 de 2025, así como el Acuerdo 080 de 20191,de la Sala Plena del Consejo de Estado.

Por auto del 18 de marzo de 202 62, la autoridad judicial que asumió el conocimiento del asunto en primera instancia admitió la acción constitucional y, mediante la providencia del 4 de mayo de 2026 concedió la impugnación.

I. ANTECEDENTES

conocimiento del asunto en primera instancia admitió la acción constitucional y, mediante la providencia del 4 de mayo de 2026 concedió la impugnación.

I. ANTECEDENTES

1.1. Tutela

1. María Consuelo Carmona Rodríguez , actuando por conducto de apoderada judicial, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Segunda de Decisión . Con la solicitud de amparo pretende que se le protejan sus derechos fundamentales a la igualdad , al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, «a la tutela judicial efectiva» y el principio de favorabilidad.

2. La accionante le atribuyó la trasgresión de sus garantías constitucionales a la sentencia del 25 de septiembre de 2025, mediante la cual la autoridad judicial

1 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2 Índice 5, Samai. Al respecto, se notificó como accionado al Tribunal Administrativo de Risaralda. Asimismo, se notificó como terceros con interés al municipio de Dosquebradas , al Ministerio de Educación Nacional y al Juzgado Tercero Administrativo de Pereira.Accionante: María Consuelo Carmona Rodríguez Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2026-02077-01

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accionada confirmó el fallo de primera instancia del 28 de marzo de 202 5 proferido por el Juzgado Tercero Administrativo de Pereira que negó las

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accionada confirmó el fallo de primera instancia del 28 de marzo de 202 5 proferido por el Juzgado Tercero Administrativo de Pereira que negó las pretensiones. Ello, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del 6600133-33-003-2024-00216-02.

3. En concreto, la tutelante solicitó lo siguiente:

1. Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO D E RISARALDA en la sentencia proferida el 25 de septiembre de 2025, en el expediente radicado bajo número 66001333300320240021600, transgredió los derechos fundamentales al

DEBIDO PROCESO, IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA y PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD del(la) señor(a) MARÍA CONSUELO CARMONA RODRÍGUEZ , por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a la jurisprudencia emitida por las Altas Cortes, el marco normativo aplicable al caso y, el material probatorio obrante en el proceso ordinario.

2. Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva con una debida interpretación de la norma aplicable al debate jurídico y, analizando de manera concreta la situación particular del(la) docente MARÍA CONSUELO CARMONA RODRÍGUEZ a la luz de los argumentos planteados en la demanda ordinaria y, los hechos debidamente probados en el debate jurídico3.

1.2. Hechos

del(la) docente MARÍA CONSUELO CARMONA RODRÍGUEZ a la luz de los argumentos planteados en la demanda ordinaria y, los hechos debidamente probados en el debate jurídico3.

1.2. Hechos

4. María Consuelo Carmona Rodríguez afirmó que ostenta la calidad de docente oficial en la categoría 2BE del escalafón docente vigente.

5. Señaló que presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Ministerio de Educación Nacional y otro 4, en procura de que se inaplicaran «por ilegales» los Decretos 284 de 2024, 887 de 2023, 449 de 2022, 965 de 2021 y 319 de 2020 y se anularan los actos administrativos en los que el Ministerio de Educación Nacional 5 y la Secretaría 6 del municipio de Dosquebradas7 le negaron el reconocimiento y pago de la diferencia salarial , respecto de l aumento realizado en el año 2009 para el escalafón 2BE, en comparación con el escalafón 2AE.

6. Como fundamento de la demanda, mencionó que entre los años 2005 a 2007 el incremento salarial fue igual para todos los docentes escalafonados . No obstante, para los años 2008 y 2009 se decretaron aumentos porcentuales inequitativos en la asignación básica salarial de dicho personal. Específicamente, la categoría 2AE recibió un incremento de l 15,61%, mientras que la categoría

2BE obtuvo 7,67%.

3 Transcripción literal que puede contener errores. 4 El municipio de Dosquebradas. 5 Oficio sin número del 28 de febrero de 2024.

2BE obtuvo 7,67%.

3 Transcripción literal que puede contener errores. 4 El municipio de Dosquebradas. 5 Oficio sin número del 28 de febrero de 2024.

7 Oficio sin número del 27 de febrero de 2024.Accionante: María Consuelo Carmona Rodríguez Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2026-02077-01

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7. El conocimiento del asunto correspondió en primera instancia al Juzgado Tercero Administrativo de Pereira, que mediante providencia del 28 de marzo de 2025 negó las súplicas de la demanda. Al respecto, sostuvo que no se afecta el derecho a la igualdad porque «este postulado solamente se vulnera cuando los mencionados reciben un trato distinto y discriminatorio», frente a una situación idéntica, lo que no ocurre entre docentes de distinto escalafón.

8. Inconforme con lo resuelto en primera instancia la demandante apeló la decisión. En resumen, indicó que, su reproche no radicaba en la diferencia con relación al escalafón, sino en la aplicación inequitativa de la diferenciación salarial entre 2008 y 2011, lo cual afectó la base salarial futura de forma acumulativa.

9. La alzada fue resuelta por el Tribunal Administrativo de Risaralda, , Sala Segunda de Decisión, el cual mediante providencia del 25 de septiembre de 2025 confirmó lo decidido por el a quo. En concreto, la colegiatura indicó que no podía

9. La alzada fue resuelta por el Tribunal Administrativo de Risaralda, , Sala Segunda de Decisión, el cual mediante providencia del 25 de septiembre de 2025 confirmó lo decidido por el a quo. En concreto, la colegiatura indicó que no podía equipararse la situación de los docentes escalafonados en los distintos grados y pretenderse que las asignaciones salariales de uno y otro sean incrementadas en igual proporción, dado que existen criterios y objetivos propios de cada escalafón que justifican la diferenciación.

1.3. Sustento de la vulneración

10. La parte accionante indicó que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo, debido a que realizó una interpretación «irrazonable y desproporcionada» de las normas aplicables al caso, en particular, el artículo 13 de la Constitución Política que garantiza el derecho a la igualdad, la Ley 4 . ª de 1992 y el Decreto 1278 de 20028.

11. A su juicio, la autoridad judicial accionada se limitó a plantear un debate comparativo entre los grados 2BE y 2AE del escalafón, en lugar de verificar si existían razones objetivas y constitucionales que justificaran el incremento salarial desigual.

12. Asimismo, señaló que se desconoció el precedente fijado en la sentencia C-1064 de 2001 de la Corte Constitucional que estableció la exigencia que recae ante las autoridades de presentar una justificación objetiva para los tratos diferenciados en materia salarial.

13. Finalmente, sostuvo que también incurrió en un defecto f áctico por indebida valoración probatoria, ya que no se allegó ninguna prueba que

ante las autoridades de presentar una justificación objetiva para los tratos diferenciados en materia salarial.

13. Finalmente, sostuvo que también incurrió en un defecto f áctico por indebida valoración probatoria, ya que no se allegó ninguna prueba que demostrara que el Decreto 1027 de 2011 fue proferido con alguna razón válida que justificara el trato inequitativo entre los escalafones de docentes.

8 «Por el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente».Accionante: María Consuelo Carmona Rodríguez Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2026-02077-01

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1.4. Intervención

14. El Ministerio de Educación Nacional solicitó su desvinculación de la tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva. Asimismo, alegó la improcedencia de la solicitud de amparo, tras afirmar que «no se evidencia violación de los derechos de la accionante».

1.5. Sentencia de primera instancia

15. En providencia del 16 de abril de 2026, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado negó el amparo constitucional.

16. Sobre el particular, consideró que no se configuraron los defectos alegados porque el Tribunal efectuó un análisis razonado y suficiente del incremento salarial aplicado a los docentes de los escalafones 2AE y 2BE durante

16. Sobre el particular, consideró que no se configuraron los defectos alegados porque el Tribunal efectuó un análisis razonado y suficiente del incremento salarial aplicado a los docentes de los escalafones 2AE y 2BE durante 2009, sustentando en criterios objetivos y constitucionalmente válidos. Además, explicó que la diferencia salarial respondió a la necesidad de garantizar la igualdad material «y reducir brechas históricas dentro del escalafón docente».

1.6. Impugnación

17. La parte tutelante discutió que su asunto sí tiene relevancia constitucional y cumple todos los requisitos de procedibilidad zanjados en la Sentencia C -590 de 2005. Precisó que no puede considerarse como tercera instancia ni se interpuso para reabrir etapas del proceso ordina rio, pues lo que pretende es el amparo de derechos fundamentales.

18. Adicionalmente, reiteró que la decisión adolece de defecto material o sustantivo, en los mismos términos expuestos en el fundamento de la vulneración.

II. CONSIDERACIONES

19. La Sala revocará la sentencia proferida el 16 de abril de 2026 por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado que negó las pretensiones. En su lugar, declarará la improcedencia de la acción de tutela de la referencia por falta de relevancia constitucional.Accionante: María Consuelo Carmona Rodríguez Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2026-02077-01

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11 (i) Legitimación en la causa; (ii) relevancia constitucional; (iii)subsidiariedad; (iv) inmediatez; (v) efecto decisivo de la irregularidad procesal; (vi) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho; y (vii) que la acción de tutela no s e dirija contra un fallo de la misma naturaleza, una sentencia de control abstracto de constitucionalidad (v.gr., acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad) o una sentencia interpretativa proferida por la Sección de Apelación del Tribunal Especial para la Paz. 12 (i) Defecto orgánico; (ii) defecto procedimental absoluto; (iii) defecto fáctico; (iv) defecto material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente judicial; y (viii) violación directa de la Constitución.Accionante: María Consuelo Carmona Rodríguez Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2026-02077-01

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Ministerio de Educación Nacional porque fue notificado en calidad de tercero por el interés que tiene en las resultas del proceso, al haber conformado una de las partes del medio de control.

26. Relevancia constitucional . De conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional13, la acreditación de este requisito implica verificar: (i) que el actor cumpla con la carga argumentativa que vislumbre la vulneración de sus

Radicado: 11001-03-15-000-2026-02077-01

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2.1. Caso concreto

2.2.1. La solicitud de amparo no cumple con los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencias judiciales

20. El Consejo de Estado 9 y la Corte Constitucional 10, han condicionado la procedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales al cumplimiento de ciertos requisitos generales 11 y a la configuración de algún defecto especial12 en el que puede incurrir una autoridad judicial.

21. De no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la solicitud de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos esp eciales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.

22. En el caso estudiado, esta Sección considera que , como lo concluyó el a quo, la solicitud de amparo no cumple con todos los requisitos de procedibilidad, como pasa a explicarse.

23. Legitimación en la causa . Este presupuesto consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben r eclamarse y controvertirse estas (pasiva).

invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben r eclamarse y controvertirse estas (pasiva).

24. La Sala advierte que María Consuelo Carmona Rodríguez está legitimada en la causa por activa, en la medida en que fue demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se dictó el fallo enjuiciado. A su vez, se evidencia que el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Segunda de Decisión, está legitimado en la causa por pasiva al haber proferido la providencia controvertida en este proceso.

25. De otro lado, se negará la solicitud de desvinculación formulada por el

9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad. No. 11001 -03-15-000-2009-01328-01; y, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de l 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad. No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 10 Al respecto, ver las siguientes sentencias: SU-111 de 2025; SU-439 de 2024; SU-316 de 2023; SU-388 de 2021; T-461 de 2021; SU-379 de 2019; T-511 de 2017 y C-590 de 2005. 11 (i) Legitimación en la causa; (ii) relevancia constitucional; (iii)subsidiariedad; (iv) inmediatez; (v) efecto decisivo de la irregularidad procesal; (vi) identificación razonable de los hechos

26. Relevancia constitucional . De conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional13, la acreditación de este requisito implica verificar: (i) que el actor cumpla con la carga argumentativa que vislumbre la vulneración de sus derechos fundamentales, ya que no basta con la enunciación de estos; (ii) que el debate propuesto no sea exclusiva mente legal, pues este trámite no está dispuesto para resolver las inconformidades del actor frente a la decisión judicial; y, (iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se evidencie tensión alguna entre la providencia reprochada y las garantías constitucionales. Lo anterior, teniendo en cuenta que el presente mecanismo se desnaturaliza cuando se pretende reabrir los debates jurídicos zanjados por el juez ordinario de la causa, como si de una instancia adicional se tratase.

27. Como se expuso previamente, la accionante reprocha la sentencia del 25 de septiembre de 2025, proferida por la autoridad judicial accionada. Mediante esta decisión confirmó la sentencia dictada por el Juzgado Tercero Administrativo de Pereira que negó las pretensiones de la demanda.

28. A su juicio, el Tribunal accionado incurrió en los defectos sustantivo, fáctico y en desconocimiento del precedente por no sustentar con razones objetivas y jurídicas el trato discriminatorio en materia salarial. En según su criterio, se realizó un trato desigual en el incremento del salario de los docentes del escalafón 2BE, con relación a los escalafonados en el 2AE. Además, consideró que no se allegó ninguna prueba al proceso que demostrara que el mencionado decreto hubiese sido proferido con fundamento en una razón «válida» que justifique el trato

con relación a los escalafonados en el 2AE. Además, consideró que no se allegó ninguna prueba al proceso que demostrara que el mencionado decreto hubiese sido proferido con fundamento en una razón «válida» que justifique el trato diferenciado.

29. Precisado lo anterior, para la Sala resulta evidente que lo pretendido por la parte actora es que se reabra el debate ordinario y constituir una tercera instancia, pues sus reproches demuestran una mera inconformidad con los criterios adoptados por la autoridad judicial accionada, sin que medie una argumentación encaminada a evidenciar la presunta transgresión de sus garantías constitucionales que justifique la intromisión del juez de tutela.

30. Se evidencia que Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Segunda de Decisión, explicó con suficiencia las razones por las cuales no existió, desde el año 2011, el presunto incremento salarial desigual y diferenciado de los escalafones referidos. Para llegar a esa conclusión, puso de presente que los docentes que se encuentran en el escalafón 2AE y 2BE no son iguales, dado que para pertenecer a uno o al otro se necesita acreditar el cumplimiento de unos requisitos que disten entre sí, lo cual justifica la diferenciación salarial.

13 Sentencia SU-215 de 2022.Accionante: María Consuelo Carmona Rodríguez Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2026-02077-01

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31. En ese sentido, estimó que el incremento del salario de los docentes de los escalafones referidos era ajustado a derecho y además representa una disminución de la brecha salarial entre docentes que no pueden considerarse iguales en atención a su experiencia y preparación . De otro lado, el Gobierno Nacional cuenta con una amplia potestad de configuración normativa para fijar la escala salarial en tanto se ajuste a lo dispuesto en la Ley 4ª de 1992, como lo hizo en el caso objeto de estudio.

32. Así las cosas, la colegiatura evidencia que los reproches planteados por la parte actora , más allá de pretender demostrar los presuntos defectos sustantivo, fáctico y de desconocimiento del precedente en los que incurrió la corporación accionada, reflejan una mera inconformidad con la decisión del tribunal al concluir que no existió un incremento salarial desigual , de lo cual no se deriva una verdadera cuestión iusfundamental que requiera la intervención del juez constitucional. Por el contrario, la accionante se limitó a insistir en la existencia de un trato discriminatorio, con el fin de imponer su criterio jurídico al que se fijó en el fallo cuestionado.

33. Por último, frente al defecto por desconocimiento del precedente judicial, la Sala advierte que este cargo tampoco cuenta con la carga argumentativa mínima requerida para que proceda un estudio de fondo, pues la demandante se limitó a citar un extracto de la sentencia C -1064 de 2001 proferida por la Corte

la Sala advierte que este cargo tampoco cuenta con la carga argumentativa mínima requerida para que proceda un estudio de fondo, pues la demandante se limitó a citar un extracto de la sentencia C -1064 de 2001 proferida por la Corte Constitucional, sin siquiera indicar por qué dicha providencia le resulta aplicable a su caso, pues solo hizo referencia al presunto tema sobre el cual versa la decisión, sin evidenciar la regla de derecho que considera apli cable ni explicitar por qué la situación fáctica es igual a la suya y, en esa medida, por qué dicha decisión constituye, en efecto, un precedente que debió ser tenido en cuenta al momento de resolver su caso.

34. Por lo anterior, se advierte que formular un simple desacuerdo con una decisión judicial y, sumado a ello, alegar la vulneración de unas garantías fundamentales, no conlleva que el asunto puesto en conocimiento revista necesariamente relevancia constitucional. En estos asuntos, se requie re que en el escrito inicial medie un ejercicio argumentativo que permita entrever que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental.

35. Esto, debido a que la competencia de este juez se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a problemas de carácter legal y/o económico, o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales.

36. En definitiva, se reitera que para la Sala resulta evidente que la presente acción tutela y los cargos que aduce la accionante, son una mera inconformidad por lo decidido por el juez natural de la causa. Por ende, la Sala revocará laAccionante: María Consuelo Carmona Rodríguez

acción tutela y los cargos que aduce la accionante, son una mera inconformidad por lo decidido por el juez natural de la causa. Por ende, la Sala revocará laAccionante: María Consuelo Carmona Rodríguez Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2026-02077-01

8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

decisión de primer grado que negó el amparo y, en su lugar, declarará la improcedencia de la acción de tutela por no superar el requisito de relevancia constitucional.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

III. FALLA

PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 16 de abril de 2026, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado. En su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida por María

Consuelo Carmona Rodríguez contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Segunda de Decisión.

SEGUNDO: NEGAR la solicitud de desvinculación del Ministerio de Educación

Nacional.

TECERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual

el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

PEDRO PABLO VANEGAS GIL

Presidente

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Magistrado

OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ

Magistrado

GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA

Magistrada

Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx