Consejo de Estado - 11001031500020260272600 - Sentencia - Sentencia - 11001031500020260272600 - 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Bogotá, D. C., veintidós (22) de mayo de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-02726-00

Demandantes: Esperanza Serrano de Zapata y otros

Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca

Temas: Tutela contra providencia judicial. Reparación directa. Accidente de tránsito. Inmediatez.

Decisión: Declara improcedente.

La Sala decide la acción de tutela formulada por Esperanza Serrano de Zapata , quien actúa en nombre propio y en representación de su hijo Víctor Hernan Zapata Torres, y Faride Zapata Serrano contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

I. ANTECEDENTES

Solicitud de amparo

1. El 10 de abril de 2026, Esperanza Serrano de Zapata, quien actúa en nombre propio y en representación de su hijo Víctor Hernan Zapata Serrano, y Faride Zapata Serrano, por intermedio de apoderado judicial, presentaron acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia.

2. Como consecuencia, solicitaron dejar sin efectos la sentencia proferida el

tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia.

2. Como consecuencia, solicitaron dejar sin efectos la sentencia proferida el 15 de agosto de 2025 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en el proceso de reparación directa con radicado 76001-33-33-002-2020-00108-01, para, en su lugar, dictar una nueva providencia en la que se realice una valoración integral, conjunta y armónica del acervo probatorio conforme a las reglas de la sana crítica y se tenga en cuenta especialmente: el Informe Policial de Accidente de Tránsito, el informe técnico especia lizado y el testimonio presencial de la señora Jimena Rojas Orozco , para «reparar el defecto fáctico advertido ». Además, peticionaron que se adoptaran las medidas que el juez constitucional considerara pertinentes para el restablecimiento efectivo de las garantías superiores mencionadas.

3. Como fundamentos fácticos de la acción de amparo, del escrito de tutela y anexos, se observa que los accionantes junto con los señores Víctor HernánRadicado: 11001-03-15-000-2026-02726-00

Demandante: Esperanza Serrano de Zapata y otros

2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Zapata Torres, Martha Cecilia Serrano Sanabria, Luz Nelly Serrano Sanabria, Gladys Serrano Sanabria, Cristina Serrano Sanabria, Ricardo Serrano Sanabria y María Francela Serrano Sanabria instauraron demanda de reparación directa en

Gladys Serrano Sanabria, Cristina Serrano Sanabria, Ricardo Serrano Sanabria y María Francela Serrano Sanabria instauraron demanda de reparación directa en contra del Distrito Espe cial de Santiago de Cali, para que se declarara a e ste administrativa y patrimonialmente responsable por los perjuicios causados con ocasión del accidente de tránsito que padeció Víctor Hernan Zapata Serrano.

4. Para soportar la anterior demanda, los actores afirmaron que el 28 de abril

de 2018, el señor Zapata Serrano se desplazaba por la calle 73 con carrera 1C1 en una motocicleta, cuando por tratar de esquivar un hueco que se encontraba en la vía, colisionó contra la llanta trasera derecha de un vehículo.

5. La entidad territorial demandada propuso las excepciones de «inexistencia de la falla en el servicio y ausencia de responsabilidad por carencia de nexo causal, culpa exclusiva de la víctima o hecho de un tercero». Adicionalmente, llamó en garantía a Allianz Seguros S.A, Zurich Colombia de Seguros, Mapfre Seguros

Generales de Colombia S.A y Axa Colpatria Seguros S.A.

6. El 11 de diciembre de 2023, el Juzgado 2 Administrativo de Cali accedió a las pretensiones de la demanda, al encontrar acreditado de las pruebas allegadas que el señor Víctor Hernán Zapata Serrano padeció unas secuelas físicas como

consecuencia del accidente de tránsito ocurrido el día 28 de abril de 2018 en la calle 73 con carrera 1C1 de la ciudad de Cali, y además encontró probado el nexo de causalidad entre los perjuicios ocasionados y la existencia del hueco en la vía del

73 con carrera 1C1 de la ciudad de Cali, y además encontró probado el nexo de causalidad entre los perjuicios ocasionados y la existencia del hueco en la vía del lugar de los hechos, fundamentado en el informe policial de accidente de tránsito No. A0007798676.

7. El extremo pasivo y las aseguradoras llamadas en garantía interpusieron recurso de apelación en contra de la anterior decisión, al considerar que las pruebas aportadas no demostraban el nexo de causalidad, pues el informe de accidente de tránsito constituye un documento que solo da ba cuenta de las circunstancias de tiempo y lugar que rodearon el suceso y no se tuvo en cuenta que en este el agente indicó que el señor Víctor Hernan Zapata Serrano «no estuvo atento a la vía».

8. El 15 de agosto de 2025, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negó las súplicas de la demanda, al considerar que si bien hay certeza sobre el tiempo y lugar en que ocurrió el accidente , los elementos obrantes en el expediente no demuestran el modo en que este aconteció, por lo que la parte demandante no cumplió con la regla de la carga de la prueba y, en ese sentido, no podría endilgársele responsabilidad a la entidad demandada.

9. El 2 de septiembre de 2025, la parte actora formuló recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en contra de la anterior providencia, puesto que, a su juicio, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca desconoció la sentencia del 6 de septiembre de 2001 con radicado 66001-23-31-000-1996-3160-01. Sin

su juicio, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca desconoció la sentencia del 6 de septiembre de 2001 con radicado 66001-23-31-000-1996-3160-01. Sin embargo, el 3 de marzo de 2026, la Subsección B de la Sección Tercera del ConsejoRadicado: 11001-03-15-000-2026-02726-00

Demandante: Esperanza Serrano de Zapata y otros

3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Estado rechazó el recurso, al estimar que este no era procedente, debido a que la sentencia mencionada no se profirió en ejercicio de la función unificadora, en los términos del artículo 270 del CPACA, sino que en esta únicamente se reiteraron los lineamientos trazados con antelación por el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

10. Como fundamentos de derecho , la accionante afirmó que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al adoptar la decisión del 15 de agosto de 2025, incurrió en defecto fáctico, debido a que realizó una valoración « arbitraria, fragmentada e irrazonable» del acervo probatorio, contraria a las reglas de la sana crítica, lo que condujo a la negación de sus pretensiones pese a la existencia de pruebas suficientes que acreditaban la falla del servicio, el daño y el nexo causal.

11. Concretamente, señaló como indebidamente apreciadas: el Informe Policial de Accidente de Tránsito (IPAT), que documentaba la presencia de huecos y

11. Concretamente, señaló como indebidamente apreciadas: el Informe Policial de Accidente de Tránsito (IPAT), que documentaba la presencia de huecos y deficiencias en la vía y que no fue desvirtuado durante el proceso; el informe técnico del ingeniero Jovanny Vargas Rodríguez, que reconstruyó objetivamente las condiciones del tramo a partir de análisis técnico y fotografías tomadas el día del accidente; y el dictamen técnico que identificó el bache como causa principal del siniestro.

12. Adicionalmente, manifestó que la autoridad judicial accionada no cumplió con su deber de valoración conjunta, al analizar separadamente cada uno de los medios de convicción mencionados, sin advertir la coherencia existente entre ellos, pues el IPAT daba cuenta de las condiciones de la vía, el dictamen técnico demostraba su peligrosidad y el testimonio presencial corroboraba la incidencia directa de la irregularidad en el accidente.

Intervenciones1

13. El Distrito Especial de Santiago de Cali afirmó que carece de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que el accionante no planteó ningún reproche en contra de esa entidad y, además, solo fungió en el proceso de reparación directa como sujeto pasivo. Sin perjuicio de lo anterior, sostuvo que la acción de tutela no cumplió con el requisito de relevancia constitucional, puesto que no se cumplió con una carga mínima argumentativa, por lo que lo pretendido por la parte actora es reabrir una discusión ya resuelta en el medio de control respecti vo, convirtiendo la acción de tutela en una tercera instancia y desconociendo los principios de seguridad jurídica y coherencia. En consecuencia, solicitó declarar improcedente la

reabrir una discusión ya resuelta en el medio de control respecti vo, convirtiendo la acción de tutela en una tercera instancia y desconociendo los principios de seguridad jurídica y coherencia. En consecuencia, solicitó declarar improcedente la acción de la referencia o, en su defecto, negar el amparo invocado.

14. La sociedad Zurich Colombia Seguros S.A. indicó que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no realizó una valoración arbitraria ni

1 El 14 de abril de 2026, se admitió la acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y se vinculó Martha Cecilia Serrano Sanabria, Luz Nelly Serrano Sanabria, Gladys Serrano Sanabria, Cristina Serrano Sanabria, Stella Serrano Sanabria, Ricardo Serrano Sanabria, María Francela Serrano Sanabria, al Distrito Especial de Santiago de Cali, Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A., a Allianz Seguros S.A, Axa Colpatria Seguros S.A y Zurich Colombia Seguros S.A.Radicado: 11001-03-15-000-2026-02726-00

Demandante: Esperanza Serrano de Zapata y otros

4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co manifiestamente irrazonable de las pruebas, sino que desarrolló una argumentación coherente, que, bajo la aplicación de la teoría de la causalidad, le permitió concluir que no se configuró ninguno de los elementos de la responsabilidad como lo es el nexo causal. En ese sentido, afirmó que lo que persigue el accionante no es realmente la protección de un derecho fundamental, sino reabrir el debate por no

que no se configuró ninguno de los elementos de la responsabilidad como lo es el nexo causal. En ese sentido, afirmó que lo que persigue el accionante no es realmente la protección de un derecho fundamental, sino reabrir el debate por no haberse declarado la responsabilidad de las demandadas. Por tanto, solicitó declarar improcedente la presente acción de tutela.

15. El Juzgado 2 Administrativo de Cali remitió el enlace para acceder al expediente digital del proceso de reparación directa.

16. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, las aseguradoras Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A., Allianz Seguros S.A. y Axa Colpatria Seguros S.A y los señores Martha Cecilia Serrano Sanabria, Luz Nelly Serrano Sanabria, Gladys Serrano Sanabria, Cristina Serrano Sanabria, Stella Serrano Sanabria, Ricardo Serrano Sanabria y María Francela Serrano Sanabria guardaron silencio, a pesar de haber sido notificados en debida forma.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

17. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia.

Problema jurídico

18. Corresponde a la Sala determinar , una vez verificados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, en especial , la exigencia de inmediatez, si la sentencia emitida el 15 de agosto de 2025 por el Tribunal Administrativo del Valle

18. Corresponde a la Sala determinar , una vez verificados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, en especial , la exigencia de inmediatez, si la sentencia emitida el 15 de agosto de 2025 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en defecto fáctico, al no interpretar las pruebas de acuerdo con las reglas de la sana crítica, y, por ende, transgredió los derechos fundamentales invocados por la parte accionante.

Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial

19. La Sala declarará improcedente la acción de tutela , debido a que no se acreditó el cumplimiento del requisito de inmediatez2, conforme a las razones que

se exponen a continuación:

20. Los accionantes solicitaron la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al expedir la Sentencia del 15 de agosto de 2025, comoquiera que incurrió en defecto fáctico, al

2 Sobre el requisito de inmediatez, puede consultarse: Corte Constitucional, Sentencia SU-184 de 2019Radicado: 11001-03-15-000-2026-02726-00

Demandante: Esperanza Serrano de Zapata y otros

5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co valorar de forma inadecuada (i) el Informe Policial de Accidente de Tránsito (IPAT), que documentaba la presencia de huecos y deficiencias en la vía y que no fue desvirtuado durante el proceso; (ii) el informe técnico de seguridad del ingeniero

anterior proveído fue notificado por mensaje de datos el 21 de agosto de 2025, por lo que adquirió ejecutoria el 28 de agosto de 20253.

23. En esa medida, debe precisarse que si bien es cierto el ejercicio de la acción de tutela no cuenta con un término de caducidad, la jurisprudencia constitucional ha señalado que, dado el carácter preferente y sumario de protección que encierra la solicitud de amparo, su interposición debe darse dentro de un término razonable y proporcionado a partir del hecho generador de la supuesta amenaza o violación de los derechos fundamentales. Lo anterior, en aras de i) proteger derechos de terceros, ii) impedir que el amparo se convierta en un factor de inseguridad jurídica y iii) evitar su uso como herramienta supletoria de la negligencia en la agencia de derechos, desnaturalizando con ello su finalidad4.

24. Así, en Sentencia de 5 de agosto de 2014 5, el Consejo de Estado, Sala Plena, acogió como regla general un plazo de 6 meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencia judicial se ejercía oportunamente. Lo anterior, luego de explicar que la inmediatez cobra mayor relevancia cuando el recurso de amparo se dirige a cuestionar providencias judiciales, por encontrarse en juego el

3 Código General del Proceso, artículo 302. Ejecutoria. «Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los

3 Código General del Proceso, artículo 302. Ejecutoria. «Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos» y la Ley 2213 de 2022, artículo 8, inciso 3.°«la notificación personal se entenderá realizada una vez transcurridos dos días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a contarse cuándo el iniciador recepcione acuse de recibo o se pueda por otro medio constatar el acceso del destinatario al mensaje». 4 Corte Constitucional. Sentencias T-936 de 2013, T-1063 de 2012 y T-328 de 2010. 5 Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ)Radicado: 11001-03-15-000-2026-02726-00

Demandante: Esperanza Serrano de Zapata y otros

6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co principio de seguridad jurídica y la garantía procesal de cosa juzgada, los cuales buscan proteger el ejercicio legítimo de la función judicial.

25. En ese orden de ideas , el término para interponer la acción de tutela comenzaba el 29 de agosto de 20256 y finalizaba el 2 de marzo de 2026 . Sin embargo, la acción fue presentada el 10 de abril de 2026 , excediendo el plazo razonable establecido jurisprudencialmente para cuestionar, a través de este mecanismo, una providencia judicial.

que documentaba la presencia de huecos y deficiencias en la vía y que no fue desvirtuado durante el proceso; (ii) el informe técnico de seguridad del ingeniero Jovanny Vargas Rodríguez, que reconstruyó objetivamente las condiciones del tramo a partir de análisis técnico y fotografías tomadas el día del accidente; y el (iii) dictamen técnico que identificó el bache como causa principal del siniestro.

21. Al analizar la anterior inconformidad, se observa que la parte actora discute una indebida valoración del acervo probatorio, reproche que no podría formularse a través del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, pues, conforme a lo dispuesto en el artículo 258 del CPACA, este procede exclusivamente cuando se invoca el desconocimiento de una sentencia de unificación del Consejo de Estado , lo que impide tener en cuenta el auto que resolvió ese recurso para verificar la oportunidad de la interposición de la acción de tutela . Por ello, para un eventual estudio de fondo de l desacuerdo planteado en este mecanismo de amparo , es indispensable determinar cuándo quedó debidamente ejecutoriada la sentencia del 15 de agosto de 2025, dado que podrían verse comprometidos principios centrales para el orden constitucional como lo son la seguridad jurídica y la cosa juzgada.

22. Así, al revisar las actuaciones judiciales adelantadas en el proceso de reparación directa en el sistema de gestión judicial SAMAI, se observa que el anterior proveído fue notificado por mensaje de datos el 21 de agosto de 2025, por lo que adquirió ejecutoria el 28 de agosto de 20253.

23. En esa medida, debe precisarse que si bien es cierto el ejercicio de la acción

embargo, la acción fue presentada el 10 de abril de 2026 , excediendo el plazo razonable establecido jurisprudencialmente para cuestionar, a través de este mecanismo, una providencia judicial.

26. No obstante, como el solo paso del tiempo no habilita al juez constitucional para considerar incumplido el requisito general de inmediatez, debe determinarse si la tardanza en la interposición de la acción de tutela estuvo justificada por una causa válida que hubiera imposibilitado su presentación en un límite razonable. Por tanto, le corresponde al operador judicial determinar, en cada caso, si existen razones válidas para la inactividad, si permanece la vulneración o amenaza de derechos fundamentales y/o si la parte actora se encuentra en un estado de debilidad manifiesta que haga desproporcionada la exigencia en cuestión7.

27. Al respecto , se advierte que los accionantes señalaron, en el escrito de tutela, que la presente acción fue interpuesta dentro de un término razonable, en tanto el auto mediante el cual se resolvió el recurso extraordinario de unificación promovido contra la providencia aquí cuestionada fue notificado el 25 de marzo de

2026.

28. Sin embargo, como se explicó anteriormente, el requisito de inmediatez no puede contabilizarse a partir de la notificación de dicha providencia, toda vez que el análisis del juez en sede del recurso de unificación de jurisprudencia se circunscribe a verificar si efectivamente se configuró el desconocimiento de una sentencia de unificación, y no a pronunciarse sobre aspectos relacionados con la apreciación o valoración probatoria efectuada por la autoridad judicial accionada.

29. Por tanto, si la parte actora estimaba que el Tribunal Administrativo del Valle

unificación, y no a pronunciarse sobre aspectos relacionados con la apreciación o valoración probatoria efectuada por la autoridad judicial accionada.

29. Por tanto, si la parte actora estimaba que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca realizó una apreciación irregular del material probatorio, deb ió acudir oportunamente a la acción de tutela y no esperar hasta la resolución de dicho recurso, máxime si se tiene en cuenta que la providencia invocada no correspondía a una sentencia de unificación, circunstancia que permitía prever razonablemente la improcedencia de ese instrumento de defensa.

30. Así las cosas , se concluye que no se superó la exigencia general de procedibilidad aquí estudiada ni se acreditó alguna circunstancia que justificara su inactividad, por lo que se declarará improcedente la acción de tutela.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

6 Término contado a partir del día siguiente hábil de la ejecutoria de la sentencia cuestionada. 7 Corte Constitucional. Sentencia T-619 de 2017.Radicado: 11001-03-15-000-2026-02726-00

Demandante: Esperanza Serrano de Zapata y otros

7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

III. FALLA

PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela instaurada por Esperanza Serrano de Zapata , quien actúa en nombre propio y en representación

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III. FALLA

PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela instaurada por Esperanza Serrano de Zapata , quien actúa en nombre propio y en representación de su hijo Víctor Hernan Zapata Torres, y Faride Zapata Serrano en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

SEGUNDO. En caso de no ser impugnada la anterior decisión, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPA CA.