Consejo de Estado - 11001031500020260318800 - Sentencia - Sentencia - 11001031500020260318800 - 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL

Bogotá, D. C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026)

Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-03188-00

Accionante: JORGE ELIECER ROJAS BARRERA

Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA ,

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Y OTRO

Tema: Falta de legitimación en la causa por activa – requisito de poder especial para la presentación del mecanismo.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

Esta Sala es competente para conocer la acción de tutela presentada por la parte actora en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda. Lo anterior, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015, modificado por los Decretos 333 de 2021 y 799 de 2025, así como el Acuerdo 080 de 20191 de la Sala Plena del Consejo de Estado.

Por auto del 28 de abril de 2026 2, se admitió la solicitud de amparo de la referencia.

I. ANTECEDENTES

1.1. Tutela

de la Sala Plena del Consejo de Estado.

Por auto del 28 de abril de 2026 2, se admitió la solicitud de amparo de la referencia.

I. ANTECEDENTES

1.1. Tutela

1. El señor Jorge Eliecer Rojas Barrera , actuando mediante apoderado judicial, present ó acción de tutela en contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda. Con la solicitud de amparo pretend e que se le protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, «imparcialidad de la prueba», el «mínimo vital» y «otros derechos de orden superior constitucional».

1 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 2 Índice 5 Samai. Se precisa que se notificó como autoridades accionadas al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, y Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá - Sección Segunda. A su vez, se vinculó en calidad de tercera con interés a la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. De otro lado, se requirió al abogado Jairo Iván Lizarazo Ávila para que allegara el poder especial conferido por el tutelante para la presentación de la solicitud de amparo.Accionante: Jorge Eliecer Rojas Barrera

Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca,

Sección Segunda, Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-03188-00

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2. La vulneración de las anteriores garantías constitucionales se la adjudica a las sentencias proferidas el 30 de mayo de 2024 y el 20 de octubre de 2025, por el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá - Sección Segunda y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, respectivamente , a través de las cuales se negaron las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 11001-33 35-021-2021-00435-00/01.

3. En concreto, la parte actora formuló las siguientes pretensiones:

1. AMPARAR el derecho al DEBIDO PROCESO, y el PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD DE LA PRUEBA, entre otros de índole constitucional del

señor JORGE ELIECER ROJAS BARRERA.

2. ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA — SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A”, en amparo a los derechos enunciados, que realice de manera adecuada el análisis probatorio, teniendo en cuenta la totalidad de las pruebas, así como los testimonios rendidos bajo la gravedad de juramento, en consecuencia si así lo encuentra emitir una nueva sentencia, fundamentándola desde la sana crítica y teniendo en cuenta la totalidad de las pruebas que reposan dentro del proceso ordinario,

la gravedad de juramento, en consecuencia si así lo encuentra emitir una nueva sentencia, fundamentándola desde la sana crítica y teniendo en cuenta la totalidad de las pruebas que reposan dentro del proceso ordinario, haciendo un estudio acorde d e las mismas, garantizando los derechos fundamentales del actor.

3. Las demás que este Honorable Despacho considere para proteger los derechos aquí tutelados.3

1.2. Hechos

4. El señor Jorge Eliecer Rojas Barrera manifestó que se vinculó a la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. mediante contratos de prestación de servicios suscritos de manera ininterrumpida desde el 1 de mayo de 2013 hasta el 28 de febrero de 2019, para desarrollar actividades de epidemiólogo.

5. Al respecto, i ndicó que, durante la ejecución contractual, desempeñó funciones permanentes relacionadas con el giro ordinario de la entidad, bajo continuas instrucciones y supervisión de esta, cumpliendo horarios definidos entre las 8:00 a.m. y las 5:00 p.m., asistiendo oblig atoriamente a reuniones y solicitando autorización para ausentarse, circunstancias que, a su juicio, evidenciaban una verdadera relación laboral encubierta.

6. Señaló, igualmente, que la entidad le suministraba herramientas y materiales para el desarrollo de sus actividades y que percib ió como última remuneración la suma de $3.200.000 mensuales, aunque él asumía directamente el pago de sus aportes al sistema de seguridad social.

7. También expuso que el 30 de noviembre de 2020 presentó reclamación administrativa ante la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E., con el

el pago de sus aportes al sistema de seguridad social.

7. También expuso que el 30 de noviembre de 2020 presentó reclamación administrativa ante la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E., con el fin de obtener el reconocimiento de las prestaciones sociales y las acreencias

3 Transcripción literal que puede contener errores.Accionante: Jorge Eliecer Rojas Barrera

Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca,

Sección Segunda, Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-03188-00

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laborales derivadas de la presunta relación laboral existente; no obstante, mediante acto administrativo del 28 de diciembre de 2020, la entidad negó la existencia de vínculo laboral.

8. Con fundamento en lo anterior, el accionante promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el propósito de obtener la declaratoria de la existencia de un contrato realidad y el consecuente reconocimiento de las prestaciones laborales correspondientes.

9. El asunto le correspondió en primera instancia al Juzgado Veintiuno Administrativo de Bogotá, Sección Segunda, quien, mediante sentencia del 30 de mayo de 2024, negó las pretensiones de la demanda. Al respecto, adujo que, si bien se acreditó la prestación personal del servicio y la remuneración derivada de los contratos de prestación de servicios, no se demostró el elemento de subordinación necesario para configurar una relación laboral encubierta, dado que las pruebas recaudadas únicamente evidenciaban una relación de

los contratos de prestación de servicios, no se demostró el elemento de subordinación necesario para configurar una relación laboral encubierta, dado que las pruebas recaudadas únicamente evidenciaban una relación de coordinación y colaboración propia de la ejecución contractual, mas no la imposición de órdenes relativas al modo, tiempo o cantidad de trabajo.

10. Asimismo, concluyó que no existían pruebas suficientes sobre la imposición de horarios, el control permanente de ingreso y salida, ni el sometimiento a reglamentos internos de la entidad , sino que las actividades desarrolladas por el demandante correspondían a labores de vigilancia epidemiológica relacionadas con planes de salud pública distrital y no a funciones misionales propias de la Subred, razón por la cual no se acreditó que la entidad hubiese utilizado los contratos de prestación de servicios para e ncubrir una verdadera relación laboral.

11. Inconforme con lo resuelto, la parte demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión , en el cual refirió qu e sí se encontraban acreditados todos los elementos constitutivos de una relación laboral encubierta, en especial la subordinación y, adicionó que el fallo desconoció el material probatorio obrante en el expediente y valoró indebidamente los elementos que, en su criterio, demostraban la existencia de un contrato laboral.

12. Finalmente, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca , Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 20 de octubre de 2025, confirmó la negativa de las pretensiones . Ello, porque , aunque se acredit ó la prestación personal del servicio y la remuneración, no se demostró el elemento de subordinación. Sobre el particular, p recisó que las pruebas documentales, el

negativa de las pretensiones . Ello, porque , aunque se acredit ó la prestación personal del servicio y la remuneración, no se demostró el elemento de subordinación. Sobre el particular, p recisó que las pruebas documentales, el interrogatorio de parte y el testimonio practicado únicamente evidenciaron una relación de coordinación propia de la contratación estatal, orientada al cumplimiento de los objetos contractuales y de las políticas de salud p ública lideradas por la Secretaría Distrital de Salud, m as no el ejercicio de poderes propios de un empleador.

13. Igualmente, adujo que no se probó la imposición permanente de horarios,Accionante: Jorge Eliecer Rojas Barrera

Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca,

Sección Segunda, Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-03188-00

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ni de órdenes sobre el modo, tiempo y cantidad de trabajo, tampoco de controles disciplinarios o la existencia de un cargo equivalente en la planta de personal de la entidad y, en consecuencia, determinó que la parte actora no desvirtuó la naturaleza de los contratos de prestación de servicios ni acreditó una subordinación continuada.

1.3. Sustento de la vulneración

14. La parte accionante indicó que el Juzgado Veintiuno Administrativo de Bogotá Sección Segunda y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A incurrieron en los defectos fáctico y desconocimiento del precedente.

Bogotá Sección Segunda y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A incurrieron en los defectos fáctico y desconocimiento del precedente.

15. Defecto fáctico, por cuanto realizaron una indebida valoración del material probatorio, pues, aunque reconocieron que el actor cumplía determinadas obligaciones funcionales, omitieron concluir que estas evidenciaban subordinación y dependencia propias de un vínculo laboral. A su juicio, los jueces desestimaron injustificadamente los testimonios y documentos que daban cuenta del cumplimiento de horarios, la asistencia obligatoria a reuniones, la remisión de informes y supervisión permanente por parte de la entidad demandada, «como si no fuesen vinculantes u oportunos».

16. En ese orden, agregó que, los despachos accionados validaron la legalidad de los contratos de prestación de servicios bajo el argumento de que las partes habían convenido libremente determinadas obligaciones contractuales, sin advertir que, en realidad, dichas cláusulas encubrían funciones propias de un trabajador subordinado y no de un contratista autónomo.

17. Igualmente, indicó que los jueces omitieron valorar adecuadamente las funciones desempeñadas por el demandante que eran permanentes e inherentes a la misionalidad de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E., aspecto que, según afirmó, constituía otro elemento indicativo de la existencia de un contrato realidad.

18. Defecto por desconocimiento del precedente, dado que las autoridades judiciales demandadas se apartaron de la jurisprudencia desarrollada por la Corte Constitucional en las sentencias SU-355 de 2017, T-237 de 2017 y el Consejo de

18. Defecto por desconocimiento del precedente, dado que las autoridades judiciales demandadas se apartaron de la jurisprudencia desarrollada por la Corte Constitucional en las sentencias SU-355 de 2017, T-237 de 2017 y el Consejo de Estado4 sobre la configuración del defecto fáctico y sobre los elementos estructurales de la relación laboral encubierta, especialmente en lo relativo a la valoración integral del acervo probatorio y al reconocimiento de la subordinación como elemento determinante del contrato realidad.

19. Asimismo, porque, en su opinión, desconocieron que, de conformidad con dicha jurisprudencia, la subordinación se configura cuando el contratante impone órdenes relativas al modo, tiempo y cantidad de trabajo, exige cumplimiento de

4 En la sentencia del proceso bajo radicado núm. 81001-23-33-000-2013-00072-01, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado.Accionante: Jorge Eliecer Rojas Barrera

Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca,

Sección Segunda, Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-03188-00

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horarios, asistencia a reuniones y control permanente sobre las actividades ejecutadas, circunstancias que, a su juicio, quedaron acreditadas en el proceso ordinario.

20. Por último, adujo que los accionados desconocieron la verdad material y resolvieron la controversia apartándose de los hechos demostrados en el proceso, incurriendo así en una incongruencia entre lo probado y lo decidido , lo

y que, las pruebas de oficio dispuestas fueron puestas en conocimiento de las partes garantizando el debido proceso y el derecho de defensa y contradicción.

24. Por su parte, el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá - Sección Segunda se limitó a remitir la copia del expediente digital solicitado.

II. CONSIDERACIONES

25. La Sa la declarará la falta de legitimación en la causa por activa del abogado Jairo Iván Lizarazo Ávila ante la falta de poder especial para interponer el presente mecanismo constitucional.

2.1. Legitimación en la causa por activa en las acciones de tutela

26. El Decreto 2591 de 1991, en el artículo 10 dispone que la acción de tutela puede ser presentada por cualquier persona que encuentre vulnerados sus derechos fundamentales, bien sea por sí misma o a través de representante legal, apoderado judicial o, incluso, a través de la figura de la agencia oficiosa.Accionante: Jorge Eliecer Rojas Barrera

Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca,

Sección Segunda, Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-03188-00

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27. Respecto a la legitimación en la causa para incoar acciones de tutela ante los jueces de la república, la Corte Constitucional manifestó, desde la sentencia T-416 de 1997, que esta prerrogativa «constituye un presupuesto de la sentencia de fondo, en la medida en que se analiza la calidad subjetiva de las partes

ordinario.

20. Por último, adujo que los accionados desconocieron la verdad material y resolvieron la controversia apartándose de los hechos demostrados en el proceso, incurriendo así en una incongruencia entre lo probado y lo decidido , lo que ocasionó una vulneración de sus derechos.

1.4. Intervenciones

21. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, manifestó que no vulneró derecho fundamental alguno del accionante. Indicó que, en la decisión cuestionada se abordó con suficiencia el material probatorio recaudado, con el que se concluyó que no fue demostrado por la parte actora el elemento de la subordinación de acuerdo con la carga prevista en el artículo 167 del Código General del Proceso. Por último, agregó que el mecanismo constitucional no puede convertirse en una tercera instancia para reabrir debates probatorios que culminaron con la decisión atacada.

22. La Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. solicitó que fuera negada por improcedente la acción de tutela. Al respecto indicó que lo pretendido por el accionante en sede de tutela es que se estudien nuevamente las razones y los fundamentos expuestos en el proceso ordinario, esto es, reabrir el debate , insistiendo en su inconformidad con el razonamiento del juez colegiado.

23. Precisó que las decisiones cuestionadas se sustentaron en el material probatorio obrante en el expediente, allegado y recaudado a lo largo del proceso y que, las pruebas de oficio dispuestas fueron puestas en conocimiento de las partes garantizando el debido proceso y el derecho de defensa y contradicción.

24. Por su parte, el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito Judicial

los jueces de la república, la Corte Constitucional manifestó, desde la sentencia T-416 de 1997, que esta prerrogativa «constituye un presupuesto de la sentencia de fondo, en la medida en que se analiza la calidad subjetiva de las partes respecto del interés sustancial que se discute en el proceso».

28. En ese sentido, la misma Corte en sentencia T -552 de 2006, señaló que la legitimación en la causa por activa en estos procesos se predica siempre de los titulares de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados. Sin embargo, la Corte Constitucional 5 ha indicado que, de conformidad con el Decreto 2591 de 1991, el ordenamiento jurídico permite cuatro posibilidades para la promoción de la acción de tutela: i) el ejercicio directo o en nombre propio de la acción de tutela; ii) el ejercicio por medio de representantes legales (menores de edad, incapaces absolutos, interdictos y personas jurídicas); iii) ejercicio por medio de agente oficioso y, iv) por medio de apoderado judicial, caso en el cual se exige que sea abogado titula do y al escrito de la acción se debe anexar el poder especial para el caso.

29. En relación con el apoderamiento, la Corte Constitucional ha reiterado 6 que debe cumplir con los siguientes requisitos: i) es un acto jurídico que debe realizarse por escrito, el cual se presume auténtico; ii) el poder debe ser especial y específico; iii) el poder para la defensa de intereses en un determinado proceso no se entiende conferido para un proceso diferente, así los hechos que lo fundamenten tengan origen en el proceso inicial, y iv) el destinatario del acto de apoderamiento solo puede ser un profesional del derecho habilitado con tarjeta profesional.

no se entiende conferido para un proceso diferente, así los hechos que lo fundamenten tengan origen en el proceso inicial, y iv) el destinatario del acto de apoderamiento solo puede ser un profesional del derecho habilitado con tarjeta profesional.

30. Con respecto a la especificidad de los poderes en el proceso de tutela, la Corte ha indicado que el cumplimiento de este principio es el que permite que, de la estructura del poder, el juez identifique con claridad si existe o no legitimación en la causa por activa. Por tanto, el alto tribunal7 ha considerado que esta es una exigencia para que el poder por el cual se faculta a un abogado para actuar en estos trámites cuente con los siguientes elementos: i) los nombres y datos de identificación del poderdante y del apoderado; ii) la persona natur al o jurídica contra la cual se promueve la acción; iii) el acto o documento causa del litigio y, iv) el derecho fundamental que se pretende proteger y garantizar. Esto tiene por objeto precaver que un apoderado «presente acción de tutela por violación a c ualquier otro derecho fundamental, lo que en un caso hipotético lo autorizaría para incoar diferentes amparos de tutela debido a la falta de especificidad del mismo»8.

5 Ver sentencia T-531 de 2002. 6 Al respecto, ver sentencias T-531 de 2002, T-1025 de 2006 y T-292 de 2021. 7 Ver sentencia T-1025 de 2006. 8 Ibidem.Accionante: Jorge Eliecer Rojas Barrera

Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca,

Sección Segunda, Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-03188-00

7

8 Ibidem.Accionante: Jorge Eliecer Rojas Barrera

Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca,

Sección Segunda, Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-03188-00

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31. De tal forma, la Corte Constitucional 9 ha establecido que la ausencia de un poder especial y específico con dichas características configura una falta de legitimación en la causa por activa y, por tanto, da lugar a la improcedencia de la acción de tutela.

2.2. Falta de legitimación en la causa por activa en el caso concreto

32. La Sala advierte que la presente acción de tutela fue promovida por el abogado Jairo Iván Lizarazo Ávila, quien manifestó actuar en representación del señor Jorge Eliecer Rojas Barrera . Sin embargo, no aportó el respectivo poder especial, expreso y específico requerido de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional para acreditar la representación judicial en el ejercicio del mecanismo constitucional.

33. Por tanto, ante la falta de este documento, el magistrado ponente de esta decisión, mediante el auto admisorio del 2 8 de abril del 2026, requirió al profesional en derecho para que lo allegara y, de tal forma, acreditara su calidad de apoderado judicial en este trámite.

34. No obstante, pese a la exigencia efectuada, el abogado Jairo Iván Lizarazo Ávila no aportó el documento requerido para la presentación de este mecanismo

de apoderado judicial en este trámite.

34. No obstante, pese a la exigencia efectuada, el abogado Jairo Iván Lizarazo Ávila no aportó el documento requerido para la presentación de este mecanismo de amparo, ni emitió pronunciamiento alguno sobre el requerimiento hecho por el despacho del magistrado ponente.

35. En este orden de ideas, la Sala concluye que en la presente acción de tutela no se encuentra acreditado el requisito de legitimación en la causa por activa, toda vez que no obra en el expediente el poder especial que acredite al profesional en derecho para actuar en nombre de l señor Jorge Eliecer Rojas Barrera en esta acción constitucional.

36. En consecuencia, al no encontrarse demostrada la representación judicial invocada, la Sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo por no cumplir el requisito de la legitimación en la causa por activa.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

III. FALLA

PRIMERO: DECLARAR la improcedencia de la presente acción de tutela , de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

9 Ibidem.Accionante: Jorge Eliecer Rojas Barrera

Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca,

Sección Segunda, Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-03188-00

8

9 Ibidem.Accionante: Jorge Eliecer Rojas Barrera

Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca,

Sección Segunda, Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-03188-00

8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

TERCERO: En caso de que no sea impugnada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

PEDRO PABLO VANEGAS GIL

Presidente

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Magistrado

OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ

Magistrado

GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Aclara el voto

Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx