Consejo de Estado - 11001031500020260342600 - Sentencia - Sentencia - 11001031500020260342600 - 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-03426-00

Accionantes: E.P.S. ETNOFUTURO S.A., EN LIQUIDACIÓN

Accionado: Consejo de Estado, Sección Primera.

Tema: Derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia.

Nulidad y restablecimiento del derecho . Declara nulidad de acto administrativo y niega pretensiones de restablecimiento del derecho, por no probar perjuicios materiales. NIEGA

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

La Sala decide la acción de tutela instaurada por la E.P.S. ETNOFUTURO S.A., EN LIQUIDACIÓN, mediante apoderado, en contra del Consejo de Estado, Sección Primera.

ANTECEDENTES

La accionante pretende que se proteja n sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, que considera vulnerados con la sentencia del 9 de octubre de 2025, proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 50001 -23-31-000-2005-1037200/01/02.

HECHOS

La solicitud de tutela se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

y restablecimiento del derecho con radicado 50001 -23-31-000-2005-1037200/01/02.

HECHOS

La solicitud de tutela se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

La actora narró que la Superintendencia Nacional de Salud, mediante la Resolución núm. 1691 del 30 de noviembre de 2004, revocó la autorización para administrar los recursos del régimen subsidiado a la Entidad Promotora de Salud Tayrona EPS Indígena, hoy EPS Etnofuturo S.A , por lo que e l 7 de enero de 2005, la EPS interpuso recurso de reposición en contra de ese acto, el cual no fue resuelto.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -202 6-03426 -00

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Que e l 8 de marzo de 2005, radicó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Superintendencia Nacional de Salud, para que se declarara la nulidad del acto antes citado.

Que el 23 de junio de 2005, el Tribunal A dministrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, declaró la falta de competencia y ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo del Meta.

Que el 6 de septiembre de 2011, el Tribunal Administrativo del Meta dictó sentencia Inhibitoria y e l 22 de octubre de 2015, el Consejo de Estado, Sección Primera , revocó esa decisión y ordenó la devolución al tribunal de origen para que se pronunciara de fondo sobre el objeto de la litis.

Que el 21 de abril de 2017, en cumplimiento del Acuerdo PCSJA17-10693 proferido

revocó esa decisión y ordenó la devolución al tribunal de origen para que se pronunciara de fondo sobre el objeto de la litis.

Que el 21 de abril de 2017, en cumplimiento del Acuerdo PCSJA17-10693 proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, el Tribunal Administrativo del Meta remitió el expediente a la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que profiriera el fallo corre spondiente, esto en desarrollo de las políticas de descongestión.

Que el 31 de agosto de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala Transitoria negó las pretensiones y, el 9 de octubre de 2025, el Consejo de Estado, Sección Primera, revocó la sentencia apelada y, en consecuencia, ordenó declarar la nulidad de la Resolución núm. 1691 de 2004 y, negó las demás súplicas, al considerar que si bien existió una vulneración y afectación por cuenta de la decisión de revocar la autorización para funcionar como EPS de Etnofuturo S.A., lo cierto era que no se demostraron los perjuicios que se le generaron con el citado acto administrativo.

Considera que la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos procedimental absoluto y fáctico, por interpretar indebidamente el dictamen que emitió en su momento el revisor fiscal de la EPS Etnofuturo S.A. y el acta de la junta directiva de la entidad, las cuales, en su criterio, daban cuenta de la situación financiera de la EPS, con ocasión de la revocatoria del permiso para seguir funcionando como actor del sistema integrado de salud ; y por omitir decretar pruebas de oficio, «si

la entidad, las cuales, en su criterio, daban cuenta de la situación financiera de la EPS, con ocasión de la revocatoria del permiso para seguir funcionando como actor del sistema integrado de salud ; y por omitir decretar pruebas de oficio, «si consideraban que habían elementos que no permitían certeza y así traer justicia material sobre el objeto del litigio».

PRETENSIONES

Solicitó que se amparen los derechos invocados ; se deje sin efectos la sentencia del 9 de octubre de 2025 proferida por la Sección accionada dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 50001 -23-31-0002005-10372-02; y, ordenar a la autoridad judicial accionada que emita nuevamente sentencia, aplicando para el efecto las previsiones expuestas en esta actuación.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -202 6-03426 -00

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TRÁMITE PROCESAL

El 7 de mayo de 202 6, se admitió la acción ; se vinculó a la Superintendencia Nacional de Salud , como tercero con interés; se requirió al abogado para que aportara poder con el lleno de los requisitos; y se ordenó notificar a las partes y los vinculados.

POSICIÓN DEL ACCIONADO

El Consejo de Estado, Sección Primera, indicó que la acción de tutela no satisface el requisito de inmediatez, dado que fue notificada por edicto el 28 de octubre de 2025 y esta acción se interpuso hasta el 5 de mayo de 2026.

Además, señaló que con la providencia cuestionada no se vulneraron los derechos

el requisito de inmediatez, dado que fue notificada por edicto el 28 de octubre de 2025 y esta acción se interpuso hasta el 5 de mayo de 2026.

Además, señaló que con la providencia cuestionada no se vulneraron los derechos fundamentales alegados por la parte actora y, por el contrario, la decisión se encuentra debidamente fundamentada y amparada por los principios de independencia y autonomía judicial previstos en el artículo 228 de la Constitución Política.

POSICIÓN DEL VINCULADO

La Superintendencia Nacional de Salud adujo que no existe nexo causal entre la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados por la accionante y la entidad, ya que la conducta endilgada proviene de un despacho judicial, por lo cual pidió su desvinculación.

Se decidirá previas las siguientes,

CONSIDERACIONES

Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: i) generalidad de la acción de tutela; ii) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y iii) análisis del caso concreto.

Generalidades de la acción de tutela

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado n o disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un

se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado n o disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -202 6-03426 -00

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Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales

La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C-590 de

20052. Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128 de 2021, se enlistaron así:

«a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a es tudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (…)

b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios - de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. (…)

c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (…)

d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta

se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (…)

d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.

e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible.

f. Que no se trate de sentencias de tutela. (…)»

Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales:

«a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. (…)

b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.

d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.

1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba TriviñoRadicado: 11001 -03 -15 -000 -202 6-03426 -00

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2 M.P. Jaime Córdoba TriviñoRadicado: 11001 -03 -15 -000 -202 6-03426 -00

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f. Error in ducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servid ores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. (…)

h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

1. Violación directa de la Constitución.»3

En la misma línea, el alto tribunal constitucional, en Sentencia SU-0215 de 2022 , enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y la seguridad jurídica y expresó:

«(…) Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órgan os de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4.

se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órgan os de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4.

[...] “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada” 5. Esto implica que el juez de tutela d ebe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, [...]. Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6.»

En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es d eterminante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.

Análisis del caso concreto

En síntesis, la accionante considera que el Consejo de Estado, Sección Primera , vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia , con la sentencia del 9 de octubre de 2025, proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado

3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 4 Sentencia SU-074 de 2022. 5 Sentencia SU-074 de 2022.

se instauró el 5 de mayo de 2026, esto es, dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia, la cual ocurrió el 5 de noviembre de ese año, teniendo en cuenta que la notificación fue efectuada por edicto el 28 de octubre de 20257; d) no se está alegando una irregularidad procesal; e) se identificaron claramente los hechos y derechos presuntamente vulnerados; y f) la tutela no se dirige contra un fallo de la misma naturaleza.

En la sentencia discutida en esta sede, la autoridad judicial accionada encontró que la Superintendencia Nacional de Salud desatendió lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 233 de la Ley 100 de 1993 y en el artículo 16 del Decreto 1259 de 1994 y, en consecuencia, no aplicó lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 208 del EOSF modificado por la Ley 795 de 2003, que establecía las normas especiales aplicables al procedimiento sancionatorio, circunstancia que implicó la vulneración del derecho al debido proceso del demandante, por lo que decla ró la nulidad del acto demandado.

En cuanto a la pretensión de restablecimiento del derecho , la autoridad judicial indicó que los documentos aportados e incorporados de oficio por el Tribunal solo demostraban «(…) las pérdidas de la EPS Etnofuturo S.A. a $3.874.897 en el 2004, según consta en su declaración de renta del 2005 », a pesar de que la resolución demandada «se expidió el 30 de noviembre de 2004, sin que exista una prueba cierta de que las pérdidas de 2004, reflejadas en la declaración de 2005, h ayan

demandada «se expidió el 30 de noviembre de 2004, sin que exista una prueba cierta de que las pérdidas de 2004, reflejadas en la declaración de 2005, h ayan tenido origen en esa decisión adoptada por la Superintendencia Nacional de Salud (…)».

Además, precisó que la disolución de la sociedad demandante tuvo lugar el 27 de febrero de 2006, mismo día en que se nombró su liquidadora, y el 1.° de marzo de 2006, se registraron dichas actuaciones en la Cámara de Comercio de Villavicencio.

7 La demandante alega que no se notificó de manera personal la sentencia de segunda instancia; sin embargo, se observa que la decisión fue notificada mediante edicto, el cual permaneció fijado hasta el 30 de octubre de 2025.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -202 6-03426 -00

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Igualmente, consideró con base, en la reunión de la Asamblea Nacional de Accionistas, Acta 2-01 del 23 de febrero de 2006, que la sociedad demandante se disolvió por decisió n de sus accionistas ; sin embargo, no obra ba prueba de los eventuales perjuicios patrimoniales que pudieron derivarse de la Resolución núm. 1691 de 30 de noviembre de 2004, «perjuicios que de haber ocurrido, seguramente hubiesen sido puestos en conocimient o de los accionistas debido a la cuantía que según el apoderado de la demandante alcanzaron».

Por lo anterior, la autoridad judicial accionada decidió revocar la sentencia del 31 de agosto de 2018 proferida por la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo de

3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 4 Sentencia SU-074 de 2022. 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-072 de 2018.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -202 6-03426 -00

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50001-23-31-000-2005-10372-00/01/02, porque incurrió en l os defectos fáctico y procedimental absoluto, por indebida interpretación del dictamen que emitió en su momento el revisor fiscal de la EPS Etnofuturo S.A., y del acta de la junta directiva de la entidad y, por omitir decretar pruebas de oficio.

Aunque la actora invocó el defecto procedimental absoluto , no explicó por qué la sentencia cuestionada incurrió en este y los argumentos que expuso solo hicieron referencia al defecto fáctico, por lo cual la Sala solo analizara ese yerro.

La Sala observa que la acción de tutela contra la providencia del 9 de octubre de 2025 cumple con los requisitos de procedencia, ya que: a) tiene relevancia constitucional, en la medida en que se alega la presunta vulneración de los derechos fundamentales por incurrir en el defe cto fáctico y la accionante argumentó suficientemente la solicitud; b) la actora no cuenta con otro medio de defensa para discutir lo aquí expuesto; c) se cumple con el requisito de inmediatez, pues la acción se instauró el 5 de mayo de 2026, esto es, dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia, la cual ocurrió el 5 de noviembre de ese año, teniendo

según el apoderado de la demandante alcanzaron».

Por lo anterior, la autoridad judicial accionada decidió revocar la sentencia del 31 de agosto de 2018 proferida por la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, declarar la nulidad de la Resolución núm. 1691 de 30 de noviembre de 2004, proferida por el Superintendente Nacional de Salud y negar las pretensiones elevadas a título de restablecimiento del derecho.

Al respecto, la Sala observa que la Sección Primera de la corporación analizó el dictamen que emitió en su momento el revisor fiscal de la EPS Etnofuturo S.A., y el acta de la junta directiva de la entidad, en conjunto con las demás pruebas aportadas y las que el juez de primera instancia decretó de oficio, lo que le permitió concluir que del material probatorio se desprendía la voluntad de los accionistas de liquidar la EPS, pero de ellas no se logra ba establecer ningún perjuicio patrimonial que hubiera sufrido la sociedad y que dichas pérdidas se hubieran generado con ocasión del acto que fue declarado nulo.

Frente a la supuesta omisión del juez de segunda instancia de no decretar pruebas de oficio, debe resaltarse que el artículo 213 del CPACA dispone que el juez en cualquier instancia podrá de oficio decretar las pruebas que «considere necesarias para el esclarecimiento de la verdad».

En ese orden de ideas, el juez tiene la facultad discrecional de decretar pruebas de oficio, cuando las considere necesarias para lograr el esclarecimiento de los hechos, y superar los obstáculos que le impidan llegar a decisiones de fondo fundadas en la

En ese orden de ideas, el juez tiene la facultad discrecional de decretar pruebas de oficio, cuando las considere necesarias para lograr el esclarecimiento de los hechos, y superar los obstáculos que le impidan llegar a decisiones de fondo fundadas en la verdad; no obstante, ello no significa que el juez deba suplir la carga probatoria de las partes 8, quienes por regl a general tienen la responsabilidad de acreditar los hechos que sirven de sustento a sus pretensiones o defensa.

Así las cosas, la Sala encuentra que la valoración del material probatorio fue conforme a las reglas de la sana crítica y la ley de la experiencia y no existió omisión por parte del juez de segunda instancia por no decretar pruebas de oficio, pues no había mérito para ello.

Por el contrario, se advierte que los argumentos de la accionante se limitan a demostrar su desconformidad con la decisión adoptada por el juez de segunda instancia, lo cual no demuestra la violación de los derechos que alega ni mucho menos son suficientes para dejar sin efectos una providencia judicial.

8 Consejo de Estado, Sección Segunda, consejero Víctor Hernando Alvarado Ardila Bogotá, sentencia del 3 de febrero de 2011, radicado 11001-03-15-000-2010-00951-01Radicado: 11001 -03 -15 -000 -202 6-03426 -00

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En consecuencia, se negará el amparo solicitado y la petición de desvinculación de la Superintendencia Nacional de Salud, ya que su vinculación fue como tercera con interés, para garantizar su derecho al debido proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

la Superintendencia Nacional de Salud, ya que su vinculación fue como tercera con interés, para garantizar su derecho al debido proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

Primero. NEGAR la petición de desvinculación de la Superintendencia Nacional de Salud.

Segundo. Negar el amparo solicitado por la E.P.S. ETNOFUTURO S.A., EN LIQUIDACIÓN, conforme a la parte motiva de esta providencia.

Segundo. Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Tercero. Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente