Consejo de Estado - 11001032400020130042600 - Sentencia - Sentencia - 11001032400020130042600 - 2026

1

Radicado: 11001-03-24-000-2013-00426-00

Demandante: COMPAÑÍA DE TRANSPORTES COLECTIVOS DE ORIENTE S.A

COTRANSCOLOR S.A.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

CONSEJERO PONENTE: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO

Bogotá, D.C, veintinueve (29) de enero de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-24-000-2013-00426-00

Actor: COMPAÑÍA DE TRANSPORTES COLECTIVOS DE ORIENTE

S.A. COTRANSCOLOR S.A.

Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Y PRESIDENCIA DE LA

REPÚBLICA

Tesis: No son nulas, por vulneración de norma superior, las disposiciones que permiten que los estudios técnicos de oferta y demanda requeridos para la habilitación de nuevos servicios en el transporte terrestre automotor de pasajeros sean elaborados por consulto res especializados contratados por las empresas interesadas.

SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA

La Sala procede a decidir la demanda promovid a por la COMPAÑÍA DE TRANSPORTES COLECTIVOS DE ORIENTE S.A . COTRANSCOLOR S.A . en contra del Decreto 171 del 5 de febrero de 2001 “Por el cual se reglamenta el

TRANSPORTES COLECTIVOS DE ORIENTE S.A . COTRANSCOLOR S.A . en contra del Decreto 171 del 5 de febrero de 2001 “Por el cual se reglamenta el servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros de carretera”, (artículo 25 parcial, en concreto la expresión “y consultores especializados en el área del transporte”), expedido por el Gobierno Nacional; del Decreto 4190 del 29 de octubre de 2007 “Por el cual se establece el procedimiento para otorgar el permiso de prestación del servicio público de transporte terrestre automotor mixto”, (artículo 10 parcial, en concreto la expresión “a petición de parte”), expedido por el Gobierno Nacional, y de la expresión “Consultores Especializados en el área de transporte”, contenida en el primer inciso del artículo primero, así como la totalidad del numeral tercero de la Resolución 07147 del 28 de agosto de 2001, “Por la cual se establecen los requisitos mínimos para quienes adelanten estudios de oferta y demanda de transporte y se reglamenta su inscripción ante el Ministerio de Transporte”, expedida por este último.

I. LA DEMANDA

1.1. Pretensiones

Figuran como pretensiones las siguientes:2

Radicado: 11001-03-24-000-2013-00426-00

Demandante: COMPAÑÍA DE TRANSPORTES COLECTIVOS DE ORIENTE S.A

COTRANSCOLOR S.A.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

“Primero. DECLÁRESE LA NULIDAD de la frase: "CONSULTORES

las disposiciones que permiten que los estudios técnicos de oferta y demanda requeridos para la habilitación de nuevos servicios en el transporte terrestre automotor de pasajeros sean elabo rados por consultores especializados contratados por las empresas interesadas.

7.3.1.1. Para dar respuesta al anterior interrogante es indispensable referirnos al menos de forma sucinta a las disposiciones invocadas en el libelo introductorio.

• El artículo 13 de la Constitución Política establece que: “Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación”.

• El artículo 29 ibidem señala: “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”.10

Radicado: 11001-03-24-000-2013-00426-00

Demandante: COMPAÑÍA DE TRANSPORTES COLECTIVOS DE ORIENTE S.A

COTRANSCOLOR S.A.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

• El artículo 333 ibidem dispone: “La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común (...). La libre competencia económica es un derecho de todos que supone responsabilidades”.

• Ahora bien, el artículo 24 de la Ley 80 de 1993 7 consagra el principio de transparencia, aplicable a la contratación estatal, el cual garantiza actuaciones claras, públicas e imparciales, promoviendo la igualdad de oportunidades y la selección objetiva de contratistas. A su turno el artículo 27

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

“Primero. DECLÁRESE LA NULIDAD de la frase: "CONSULTORES ESPECIALIZADOS EN EL ÁREA DEL TRANSPORTE" en la que fundamentan la mayoría de los procesos licitatorios norma contemplado [sic] en el artículo 25 del Decreto 171 de 2001 parágrafo tercero.

Segundo. DECLÁRESE LA NULIDAD de la frase: "Y A PETICION DE PARTE"

(A PETICION DE LA) en la que fundamentan la mayoría de los procesos licitatorios norma contemplada en el artículo 10 del Decreto 4190 del 2007 y dentro del Decreto 171 de 2001 y contemplada en todas las modalidades del transporte lo que se traduce en demás [sic] normas concordantes ley 336 y 105 en su parte especifica.

Tercero: DECLÁRASE LA NULIDAD de los artículos 25 del Decreto 171 en su parte específica y 10 del a rt 4190 [sic] así como también el art 12 de la resolución Nro. 07147 del 2001 en lo pertinente y numeral tercero normas violatorias de los derechos fundamentales, constitucionales y legales aquí fundamentados”1.

1.2. Las normas demandadas

“DECRETO 171 DE 2001

(febrero 5)

por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera.

(…)

Artículo 25. Determinación de las necesidades de movilización. Será el

(febrero 5)

por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera.

(…)

Artículo 25. Determinación de las necesidades de movilización. Será el Ministerio de Transporte el encargado de determinar las necesidades y demandas insatisfechas de movilización, como de implementar las medidas conducentes para su satisfacción.

Para el efecto, la Comisión de Regulación de Transporte señalará los parámetros y condiciones generales bajo las cuales se deben adelantar los estudios que permitan determinar la existencia de demanda insatisfechas de movilización.

Cuando los estudios no los adelante el Ministerio de Transporte, serán contratados por las empresas interesadas en el otorgamiento de nuevos servicios y elaborados por universidades, centros consultivos del Gobierno Nacional y consultores especializados en el área de transporte .”2 (Énfasis fuera del texto original).

“DECRETO 4190 DE 2007

(octubre 29)

1 El expediente se encuentra digitalizado en el índice 68 del Sistema de Gestión Judicial Samai. Se realiza la transcripción con los probables errores de forma de la redacción original. 2 Se realiza la transcripción con los probables errores de forma de la redacción original.3

Radicado: 11001-03-24-000-2013-00426-00

Demandante: COMPAÑÍA DE TRANSPORTES COLECTIVOS DE ORIENTE S.A

COTRANSCOLOR S.A.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

COTRANSCOLOR S.A.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

por el cual se establece el procedimiento para otorgar el permiso de prestación del servicio público de transporte terrestre automotor mixto.

(…)

Artículo 10. Determinación de las necesidades y demanda insatisfecha de movilización. Le corresponde a la autoridad de transporte competente determinar las necesidades y demanda insatisfecha de movilización de oficio o a petición de parte y desarrollar las medidas conducentes a su satisfacción.

Parágrafo. El Ministerio de Transporte establecerá la metodología para determinar las necesidades y demanda insatisfecha de movilización.”3 (Énfasis fuera del texto original).

“RESOLUCION 007147 DE 2001 (28 AGO)

"Por la cual se establecen los requisitos mínimos para quienes adelanten los estudios de oferta y demanda de transporte y se reglamenta su inscripción ante el Ministerio de Transporte."

(…)

ARTICULO PRIMERO: Los Estudios que permitan determinar la existencia de demanda insatisfecha de movilización que tratan los Decretos 170, 171 y 175, del 5 de febrero de 2001, cuando no sean elaborados por la autoridad de transporte competente, serán realizados por Universidades, Centros Consultivos del Gobierno Nacional y Consultores Especializados en el área de transporte, quienes deberán inscribirse ante el Ministerio de Transporte, previo cumplimiento de los siguientes requisitos, anexando los documentos que

acrediten:

(…)

Consultivos del Gobierno Nacional y Consultores Especializados en el área de transporte, quienes deberán inscribirse ante el Ministerio de Transporte, previo cumplimiento de los siguientes requisitos, anexando los documentos que acrediten:

(…)

3. CONSULTORES ESPECIALIZADOS EN EL ÁREA DE TRANSPORTE:

Para persona natural:

a. Certificado de inscripción, clasificación y calificación en el Registro Único de Proponentes, de acuerdo con la clasificación señalada en el Decreto 92 del 13 de enero de 1998, correspondiente a la Actividad 2: Consultores (artículo 25), Especialidad: 0 7, Grupo: 01, Grupo 03; Especialidad 08: Grupo 01, Grupo 07.

b. Ser profesional de Ingeniería en Transportes y Vías o profesional de otras Ingenierías afines, o ciencias económicas y administrativas, con especialización, maestría o doctorado, en transporte.

a. Fotocopia de la cédula de ciudadanía.

c. Fotocopia de la Tarjeta Profesional (De acuerdo con la ley)

3 Ibidem.4

Radicado: 11001-03-24-000-2013-00426-00

Demandante: COMPAÑÍA DE TRANSPORTES COLECTIVOS DE ORIENTE S.A

COTRANSCOLOR S.A.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

d. Fotocopia del diploma de especialización, maestría o doctorado, en transporte.

e. Diligenciar en original y copia la tarjeta de inscripción anexa a la

www.consejodeestado.gov.co

d. Fotocopia del diploma de especialización, maestría o doctorado, en transporte.

e. Diligenciar en original y copia la tarjeta de inscripción anexa a la presente resolución.”4. (Énfasis fuera del texto original).

1.3. Normas violadas y concepto de la violación

1.3.1. La empresa demandante sostuvo que las normas acusadas desconocieron los artículos 13, 29 y 333 de la Constitución Política; 24, 27, numeral 7, 29 y 30, numeral 7 de la Ley 80 de 1993; 3, numerales 2, 5 y 6 de la Ley 105 de 1993; 16 a 21 de la Ley 336 de 1996, la Ley 842 de 2003 y el artículo 8 del Decreto 4125 de 2008.

1.3.2 En el capítulo de concepto de la violación la sociedad demandante solicita la nulidad de varias expresiones contenidas en el artículo 25 del Decreto 171 de 2001, el artículo 10 del Decreto 4190 de 2007 y el artículo 1º de la Resolución 7147 de 2001, por considerar que permiten que los estudios de oferta y demanda para el otorgamiento de permisos en el servicio público de transporte sean elaborados por consultores particulares contratados por las empresas interesadas, en lugar de ser realizados directamente por la administración pública.

Sostiene que esta facultad concedida a los particulares vulnera los artículos 13, 29 y 333 de la Constitución, al generar condiciones desiguales entre los proponentes, desconocer el debido proceso administrativo y favorecer la concentración económica en de trimento de la libre competencia. En su criterio, los estudios

y 333 de la Constitución, al generar condiciones desiguales entre los proponentes, desconocer el debido proceso administrativo y favorecer la concentración económica en de trimento de la libre competencia. En su criterio, los estudios elaborados por consultores privados carecen de objetividad, pueden estar sesgados hacia los intereses del contratante, e incluso llegar a justificar artificialmente rutas que ya han sido adjudi cadas o cuya demanda se encuentra satisfecha, afectando especialmente a otras modalidades como el transporte mixto.

La demanda argumenta que esta práctica desnaturaliza los principios de libre concurrencia, transparencia y planeación, al permitir que la definición de la necesidad del servicio, que corresponde exclusivamente a la entidad pública, sea determinada por un agente privado con int ereses particulares. Advierte, además, que las normas demandadas agravan el desequilibrio competitivo al otorgar puntaje adicional a los proponentes que presentan estos estudios, lo que representa una ventaja desleal y una distorsión del proceso licitatorio.

En respaldo de su posición, la sociedad actora invoca la vulneración de los artículos 24, 27 numeral 7, 29 y 30 numeral 7 de la Ley 80 de 1993, que reservan a las entidades estatales la elaboración de los estudios previos que sustentan la apertura de los procesos contractuales; los artículos 3, numerales 2, 5 y 6 de la Ley 105 de 1993, que exigen condiciones objetivas y técnicas para el otorgamiento de rutas y garantías a la libre empresa; y los artículos 16 a 21 de la Ley 336 de 1996, que condicionan la pr estación del servicio a un procedimiento regulado, fundado en estudios elaborados por la autoridad competente.

que cumplan los requisitos legales y reglamentarios, sin discriminación alguna. Respecto del artículo 333 constitucional, precisó que las normas demandadas no restringen la libertad de empresa ni la libre competencia, sino que las promueven al facilitar la creación de nuevas empresas prestadoras del servicio de transporte, sin favorecer concentraciones económicas indebidas.

En cuanto a la supuesta infracción de los artículos 3.5 y 3.7 de la Ley 105 de 1993, de los artículos 16 a 21 de la Ley 336 de 1996 y del artículo 30 de la Ley 80 de 1993, el Ministerio sostuvo que dichos preceptos deben interpretarse dentro del contexto propio de las distintas modalidades del transporte terrestre automotor, en las cuales no siempre es exigible un procedimiento uniforme. En el caso del transporte terrestre de pasajeros por carretera, la adjudicación de rutas y horarios sí requiere estudios técnicos de demanda insatisfecha, y la ley autoriza que estos puedan ser elaborados por terceros.6

Radicado: 11001-03-24-000-2013-00426-00

Demandante: COMPAÑÍA DE TRANSPORTES COLECTIVOS DE ORIENTE S.A

COTRANSCOLOR S.A.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Por último, la entidad demandada cuestionó la técnica de la demanda, señalando que esta no cumplía adecuadamente con los requisitos procesales de individualización clara de las normas presuntamente vulneradas y la exposición precisa del concepto de violación, confor me lo exige la jurisprudencia del Consejo de Estado.

garantías a la libre empresa; y los artículos 16 a 21 de la Ley 336 de 1996, que condicionan la pr estación del servicio a un procedimiento regulado, fundado en estudios elaborados por la autoridad competente.

4 Ibidem.5

Radicado: 11001-03-24-000-2013-00426-00

Demandante: COMPAÑÍA DE TRANSPORTES COLECTIVOS DE ORIENTE S.A

COTRANSCOLOR S.A.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

A juicio de la demandante, la facultad conferida por las normas acusadas implica una delegación inconstitucional de funciones públicas, que desnaturaliza el papel del Ministerio de Transporte como entidad rectora del sistema, vulnerando también el artículo 8 del Decreto 4125 de 2008. Señala que, como prueba del abandono de esta función, el Ministerio solo ha adelantado un estudio propio de oferta y demanda en más de siete (7) años, mientras que casi la totalidad de los procesos se sustentan en estudios contratados por los mismos interesados. En ese sentido, propone que el diseño y elaboración de dichos estudios se encargue a universidades públicas o reconocidas, como la Universidad Nacional, con el fin de garantizar independencia técnica y confiabilidad.

Finalmente, argumenta que las disposiciones acusadas desbordan la potestad reglamentaria del Ejecutivo, al alterar el diseño legal previsto por el legislador para la adjudicación de permisos y concesiones, y configurar una regulación que favorece el interé s particular por encima del interés general, en contravía de los

reglamentaria del Ejecutivo, al alterar el diseño legal previsto por el legislador para la adjudicación de permisos y concesiones, y configurar una regulación que favorece el interé s particular por encima del interés general, en contravía de los principios que rigen el servicio público de transporte y la contratación estatal.

II. CONTESTACIONES DE LA DEMANDA

2.1. El Ministerio de Transporte, en la contestación de la demanda, solicitó que se negaran las pretensiones del libelo introductorio , al considerar que los actos acusados fueron expedidos en ejercicio legítimo de la potestad reglamentaria conferida al Presidente de la República por el artículo 189.11 de la Constitución Política, y en desarrollo de lo previsto en las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996.

En su criterio , el propósito de las disposiciones cuestionadas es permitir la identificación de necesidades de movilización insatisfechas mediante estudios técnicos que pueden ser adelantados por el Ministerio o, en su defecto, por universidades, centros consultivos del Gobierno Nacional o consultores especializados en transporte, cuando así lo requieran las empresas interesadas. Afirmó que esta posibilidad no vulnera la Constitución ni las leyes, sino que busca facilitar la expansión del servicio público d e transporte en condiciones de legalidad y eficiencia.

Frente a la presunta violación del derecho a la igualdad, la entidad indicó que el acceso al servicio está garantizado para todas las personas naturales o jurídicas que cumplan los requisitos legales y reglamentarios, sin discriminación alguna. Respecto del artículo 333 constitucional, precisó que las normas demandadas no restringen la libertad de empresa ni la libre competencia, sino que las promueven al

que esta no cumplía adecuadamente con los requisitos procesales de individualización clara de las normas presuntamente vulneradas y la exposición precisa del concepto de violación, confor me lo exige la jurisprudencia del Consejo de Estado.

2.2. La Presidencia de la República se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que no existe contradicción entre las disposiciones demandadas y el marco legal y constitucional vigente. Precisó que el ordenamiento jurídico no establece que la definición de las necesidades de movilización insatisfecha en el servicio público de transporte deba estar a cargo exclusivo del Gobierno, ni que se prohíba la participación de universidades, centros consult ivos o consultores especializados en la elaboración de los estudios correspondientes.

Explicó que en un mercado regulado como el del transporte público, es legítima la participación de los agentes económicos en los procesos de definición técnica que anteceden la habilitación de nuevas rutas, sin que ello implique afectación a los principios constitucionales, siempre que se actúe dentro de un marco reglamentario que excluya decisiones arbitrarias. Resaltó que la participación de particulares en estos procedimientos no menoscaba los deberes de supervisión del Estado, y que tal interacción entre regulador y regulados es común en el ámbito de la regulación económica.

De otro lado, señaló que la demanda refleja inconformidades particulares con procesos administrativos específicos adelantados por el Ministerio de Transporte, y no un reproche jurídico fundado contra el marco normativo en sí. En consecuencia, consideró que no se plantean cargos sustanciales de nulidad que ameriten pronunciamiento de fondo por parte del juez contencioso.

no un reproche jurídico fundado contra el marco normativo en sí. En consecuencia, consideró que no se plantean cargos sustanciales de nulidad que ameriten pronunciamiento de fondo por parte del juez contencioso.

En definitiva, mencionó que el Ministerio de Transporte es la entidad competente para asumir la defensa sustantiva de los actos acusados, en su calidad de cabeza del sector, y aclaró que la Presidencia de la República no participó directamente en la expedición de los actos demandados.

III. AUDIENCIA INICIAL

El 13 de noviembre de 2020 se llevó a cabo la audiencia inicial 5. Particularmente, se fijó el litigio en los siguientes términos:

“El accionante señala como desconocidas varias disposiciones de orden legal y constitucional en su demanda, razón por la cual para el Despacho resulta claro que el cargo en que sustenta su demanda es el de infracción de las normas en que debería fundarse; en consecuencia, previa verificación del cumplimiento de la carga argumentativa que corresponde al demandante y teniendo en cuenta lo previsto en el artículo 187 del CPACA, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 281 del CGP, así como las excepciones propuestas, en los términos del artículo 282 del mismo Código, se deberá decidir:

5 En la diligencia se resolvió la excepción de inepta demanda formulada por el Ministerio de Transporte.7

Radicado: 11001-03-24-000-2013-00426-00

Demandante: COMPAÑÍA DE TRANSPORTES COLECTIVOS DE ORIENTE S.A

COTRANSCOLOR S.A.

Transporte.7

Radicado: 11001-03-24-000-2013-00426-00

Demandante: COMPAÑÍA DE TRANSPORTES COLECTIVOS DE ORIENTE S.A

COTRANSCOLOR S.A.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

7.1. Si las expresiones “Cuando los estudios no los adelante el Ministerio de Transporte, serán contratados por las empresas interesadas” y “consultores especializados en el área de transporte” del artículo 25 del Decreto 171 de 2001; “a petición de parte” del artículo 10º del Decreto 4190 de 2007; así como la expresión “y Consultores Especializados en el área de transporte” y el numeral 3 del artículo 1º de la Resolución 7147 de 2001, desconocieron los artículos 13, 29 y 333 de la Constitución Política; 24, 27, numeral 7, 29 y 30, numeral 7 de la Ley 80 de 1993; 3, numerales 2, 5 y 6 de la Ley 105 de 1993; 16 a 21 de la Ley 336 de 1996, la Ley 842 de 2003 y el artículo 8 del Decreto 4125 de 2008.

7.1.1. De advertirse que esas disposiciones se profirieron desconociendo normas superiores, se deberá determinar si ello conduce a declarar su nulidad.”6

IV. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

4.1. El Ministerio de Transporte descorrió el traslado para alegar de conclusión reiterando los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.

IV. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

4.1. El Ministerio de Transporte descorrió el traslado para alegar de conclusión reiterando los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.

4.2. La Presidencia de la República alegó de conclusión insistiendo en los aspectos de la defensa formulados al contestar la demanda.

Agregó que la expedición del Decreto 4190 de 2007 ocurrió en cumplimiento de una sentencia del Consejo de Estado que declaró la nulidad parcial del Decreto 175 de 2001, lo que da ba cuenta de su origen legítimo y su carácter correctivo dentro del marco normativo.

Añadió que los Decretos 171 de 2001 y 4190 de 2007 los derogó el Decreto 1079 de 2015 (Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte), de modo que, aunque e ra procedente adelantar el juicio de legalidad, las disposiciones cuestionadas no tienen actualmente efectos jurídicos vigentes.

También destacó que los artículos 9 y siguientes de la Ley 336 de 1996 establecen que el servicio público de transporte solo puede ser prestado por empresas debidamente habilitadas, en virtud de actos administrativos proferidos por la autoridad competente, lo que d escarta la posibilidad de que los particulares impongan unilateralmente condiciones o definan el alcance del servicio sin control estatal.

En conclusión, reafirmó que la participación de los interesados en procedimientos como los regulados por los decretos acusados no representa una vulneración constitucional, sino que permite optimizar la prestación del servicio público, asegurar su cobertur a y atender de manera eficiente las necesidades del mercado, en

como los regulados por los decretos acusados no representa una vulneración constitucional, sino que permite optimizar la prestación del servicio público, asegurar su cobertur a y atender de manera eficiente las necesidades del mercado, en armonía con las disposiciones constitucionales y legales que rigen la función administrativa y la regulación económica.

4.3. La empresa demandante guardó silencio.

6 Visible a índice 76 ibidem.8

Radicado: 11001-03-24-000-2013-00426-00

Demandante: COMPAÑÍA DE TRANSPORTES COLECTIVOS DE ORIENTE S.A

COTRANSCOLOR S.A.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

El Agente del Ministerio Público se abstuvo de rendir concepto.

VI. DEL TRÁMITE POSTERIOR AL TRASLADO PARA ALEGAR DE

CONCLUSIÓN

Mediante escrito del 27 de noviembre de 2025, el Consejero de Estado Germán Eduardo Osorio Cifuentes manifestó su impedimento para conocer del proceso de la referencia, al considerar que se encontraba incurso en la causal prevista en el numeral 3 del artíc ulo 130 del CPACA. No obstante, dicho impedimento fue declarado infundado por la Sala de Decisión de la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante providencia del 4 de diciembre de 2025.

VII. DECISIÓN

No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a

Estado, mediante providencia del 4 de diciembre de 2025.

VII. DECISIÓN

No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub-lite, previas las siguientes

VIII. CONSIDERACIONES

7.1. Competencia

De conformidad con lo expuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y de lo previsto en los artículos 11, 34 y 36 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así como de lo expuesto en el artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y del artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena de esta Corpo ración, el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia.

7.2. Planteamiento

En el presente asunto se discute la legalidad de disposiciones contenidas en el artículo 25 del Decreto 171 de 2001, el artículo 10 del Decreto 4190 de 2007 y el artículo 1º de la Resolución 7147 de 2001, en cuanto permiten que los estudios técnicos de oferta y demanda requeridos para habilitar nuevas rutas en el servicio público de transporte terrestre automotor puedan ser elaborados por terceros particulares —como centros consultivos o consultores especializados— contratados directamente por las empresas interesadas, y no exclusivamente por el Ministerio de Transporte.

La parte demandante sostiene que dichas disposiciones son contrarias a la Constitución y la ley, en la medida en que permiten trasladar a los particulares funciones públicas de planificación y regulación que, en su criterio, corresponden de manera exclusiv a a la administración pública. Aduce que esta delegación

Constitución y la ley, en la medida en que permiten trasladar a los particulares funciones públicas de planificación y regulación que, en su criterio, corresponden de manera exclusiv a a la administración pública. Aduce que esta delegación normativa crea un escenario de desigualdad entre los posibles oferentes, favorece a quienes cuentan con mayores recursos económicos para financiar estudios técnicos ajustados a sus intereses, y disto rsiona el principio de libre concurrencia9

Radicado: 11001-03-24-000-2013-00426-00

Demandante: COMPAÑÍA DE TRANSPORTES COLECTIVOS DE ORIENTE S.A

COTRANSCOLOR S.A.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

en los procesos de adjudicación, con afectación de los derechos a la igualdad, al debido proceso y a la libre competencia. Igualmente, considera que la elaboración de estos estudios por parte de consultores privados puede conducir a resultados sesgados, en detrimento de la objetividad, la transparencia y la confiabilidad del procedimiento de habilitación.

Por su parte, las entidades demandadas —el Ministerio de Transporte y la Presidencia de la República— defienden la legalidad de las normas cuestionadas, con fundamento en la potestad reglamentaria del Ejecutivo y en las competencias asignadas por las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996. Aducen que la participación de agentes privados en la elaboración de los estudios técnicos no sustituye las funciones de vigilancia, autorización y control que ejerce la administración, ni

asignadas por las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996. Aducen que la participación de agentes privados en la elaboración de los estudios técnicos no sustituye las funciones de vigilancia, autorización y control que ejerce la administración, ni vulnera los principios constitucionales invocados. Consideran, por el contrario, que se trata de una forma legítima de cooperación técnica en un mercado especializado, que busca promover la eficiencia en la prestación del servicio público de transporte, siempre bajo el marco regulatorio definido por el Estado. Además, enfatizan que las normas acusadas no excluyen la intervención estatal, sino que contemplan una alternativa válida y reglada para atender la demanda de estudios técnicos cuando no sean realizados directamente por el Ministerio.

Así las cosas, el núcleo de la controversia radica en determinar si las disposiciones acusadas, al permitir que los estudios técnicos de necesidad del servicio público de transporte sean adelantados por terceros contratados por los interesados , desconocen los principios de igualdad, debido proceso, libre competencia y libre concurrencia, o si, por el contrario, dicha regulación se ajusta al ordenamiento jurídico vigente y constituye un mecanismo válido de participación técnica de los particulares en la gestión del servicio público, sin que se vea comprometida la responsabilidad estatal en su planificación y control.

7.3. Análisis de la Sala

7.3.1. La Sala deberá establecer si son nulas, por vulneración de norma superior, las disposiciones que permiten que los estudios técnicos de oferta y demanda requeridos para la habilitaci