Consejo de Estado - 11001032500020180063700 - Sentencia - Sentencia - 11001032500020180063700 - 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá D.C., veintiséis (26) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-25-000-2018-00637-00 (2609-2018) Demandante: Adriana María Vergara Martínez Demandada: Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Justicia y del Derecho, Departamento Administrativo de la

Función Pública y Fiscalía General de la Nación

Temas: Prima especial de la Fiscalía General de la Nación fijada por Decretos 53 de 1993 y siguientes hasta Decreto 989 de 2017 .

Estarse a lo resuelto en sentencia de nulidad.

SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA

Procede la Sala1 a dictar sentencia de única instancia dentro del proceso de nulidad promovido por la señora Adriana María Vergara Martínez , quien actúa a través de apoderado, contra la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Justicia y del Derecho, Departamento Administrativo de la Función Pública y Fiscalía General de la Nación.

ANTECEDENTES

1. La señora Adriana María Vergara Martínez instauró demanda con acumulación de pretensiones en ejercicio de los medios de control de nulidad y nulidad y

Fiscalía General de la Nación.

ANTECEDENTES

1. La señora Adriana María Vergara Martínez instauró demanda con acumulación de pretensiones en ejercicio de los medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho consagrados en los artículos 137 y 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

2. El 10 de septiembre de 20242, el conjuez sustanciador en su momento escindió la demanda, por lo que ordenó remitir copia de esta a los juzgados administrativos de Popayán para que conozca de las pretensiones de carácter particular, y a la vez admitió en única instancia el medio de control de nulidad simple que tiene las

siguientes:

1 Cabe precisar que si bien el consejero Luis Eduardo Mesa Nieves se declaraba impedido respecto de la prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, esto por tener un proceso activo en el que se debatía un asunto similar, el mismo fue definido mediante sentencia del 16 de septiembre de 2025, decisión que se encuentra ejecutoriada, por lo que no existe pleito pendiente entre las partes o interés actual al respecto. 2 Folios 106 a 109.Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2

Radicado: 11001-03-25-000-2018-00637-00 (2609-2018)

PRETENSIONES

3. Que se declare la nulidad de los artículos 6 y 16 del Decreto 53 de 1993; 7 y 18

PRETENSIONES

3. Que se declare la nulidad de los artículos 6 y 16 del Decreto 53 de 1993; 7 y 18 del Decreto 108 de 1994; 7 y 17 del Decreto 49 de 1995; 7 y 17 del Decreto 108 de 1996; 7 y 17 del Decreto 52 de 1997; 7 y 18 del Decreto 50 de 1998; 7 y 17 del Decreto 38 de 1999; 8 y 17 del Decreto 2743 de 2000; 8 y 17 del Decreto 2729 de 2001; y 7 y 16 del Decreto 685 de 2002, cuyo texto común es el siguiente: «El treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los siguientes servidores públicos se considera como prima especial de servicios sin carácter salarial […]».

4. Igualmente que se declare la nulidad de los artículos 15 del Decreto 3549 de 2003; 15 del Decreto 4180 de 2004; 15 del Decreto 943 de 2005; 15 del Decreto 396 de 2006; 15 del Decreto 625 de 2007; 15 del Decreto 665 de 2008; 16 del Decreto 730 de 2009; 16 del Decreto 1395 de 2010; 15 del Decreto 1047 de 2011; 15 del Decreto 875 de 2012; 15 del Decreto 1035 de 2013; 15 del Decreto 205 de 2014; 16 del Decreto 1087 de 2015; 16 del Decreto 219 de 2016 y 17 del Decreto 989 de 2017, cuyo texto común es el siguiente: «Ninguna autoridad podrá establecer o

2014; 16 del Decreto 1087 de 2015; 16 del Decreto 219 de 2016 y 17 del Decreto 989 de 2017, cuyo texto común es el siguiente: «Ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido por las normas del presente decreto, en consecuencia con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992. Cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos».

HECHOS

La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

5. Que el Gobierno Nacional a través de los actos acusados inobservó los lineamientos previstos en la Ley 4.ª de 1992 para fijar el régimen salarial y prestacional de los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, de igual manera desconoció el concepto de salario, la naturaleza de las primas y vulner ó los derechos de carácter laboral, así como los principios de progresividad, favorabilidad y no regresividad.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN

6. Consideró vulnerados: los artículos 2, 4, 6, 9, 13, 48, 53, 89, 93, 95, 122, 123, 150 numeral 19 literales e) y f), 189 numeral 11, 209, 228 y 253 de la Constitución Política; 8 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; 14 del Convenio 95

Sobre la Protección del Salario; 4 del Protocolo de San Salvador; 152 numeral 7 de

Política; 8 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; 14 del Convenio 95 Sobre la Protección del Salario; 4 del Protocolo de San Salvador; 152 numeral 7 de la Ley 270 de 1996; 11, 13, 21, 127 y 128 del CST; 1, 2, 3, 4, 10 y 14 de la Ley 4ª de 1992.

7. Expresó que las normas demandadas desatendieron los lineamientos previstos por la Ley 4ª de 1992 para fijar el régimen salarial y prestacional de los funcionarios de la FGN, p articularmente, el que dispone que en ningún caso podrán

desmejorarse los salarios y prestaciones sociales de los servidores públicos.Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3

Radicado: 11001-03-25-000-2018-00637-00 (2609-2018)

8. Planteó que a l modificar o suprimir la prima especial , el Gobierno Nacional excedió las facultades de configuración otorgadas por el legislador. Señaló que el hecho de reconocer la prima especial de servicios entre 1993 y 2002 como una parte integrante de la asignación básica, lo que implicó fue una disminución del valor del salario y al mismo tiempo del monto de las prestaciones sociales que se liquidan con este último.

9. Indicó que no se configura la excepción de cosa juzgada frente a los fallos de nulidad anteriores sobre los decretos demandados, ya que los hechos en que se sustenta la demanda actual son distintos a los de los procesos ya resueltos, en la

nulidad anteriores sobre los decretos demandados, ya que los hechos en que se sustenta la demanda actual son distintos a los de los procesos ya resueltos, en la medida en que en los primeros casos se buscaba que el 30% de la prima especial constituyera factor salarial, mientras que en esta oportunidad se pretende un control de legalidad en el entendido de que el Gobierno Nacional desconoció los principios anteriores al haber regu lado dicho concepto como parte integral del salario en detrimento del valor de la asignación.

CONTESTACIONES DE LA DEMANDA

10. La Nación - Ministerio de Justicia y del Derecho3 manifestó que las mismas disposiciones demandadas ya fueron anuladas por el Consejo de Estado en el proceso con radicado 11001032500020180110100, cuya sentencia está ejecutoriada. Aseguró que con e sta situación se evidencia la configuración de la cosa juzgada, pues además la demanda no presenta argumentos diferentes a los estudiados en los fallos referenciados, y que, en su momento, sirvieron de fundamento para que el alto tribunal estimara anularlos.

11. Propuso la excepción denominada cosa juzgada, porque los artículos acusados de los Decretos 53 de 1993, 108 de 1994, 49 de 1995, 108 de 1996, 52 de 1997, 50 de 1998, 38 de 1999, 2743 de 2000, 2729 de 2001 y 685 de 2002 fueron declarados nulos por el Consejo de Es tado, a través de las sentencias del 14 de febrero de 20024, 15 de abril de 2004 5, 15 de julio de 2004 6, 3 de marzo de 2005 7 y 13 de septiembre de 20078.

20024, 15 de abril de 2004 5, 15 de julio de 2004 6, 3 de marzo de 2005 7 y 13 de septiembre de 20078.

12. El Departamento Administrativo de la Función Pública 9 adujo que no era procedente la escisión de las demandas de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, dado que respecto de los actos generales se derivaba un restablecimiento automático del derecho a favor de la accionante, lo que implicaba que el trámite

3 Índice 49 de SAMAI. 4 Radicado: 11001032500019990031 00 (197-99) 5 Radicado: 11001032500020010043 01 (712-01) 6 Radicado: 11001032500020020178 01 (3531-02) 7 Radicado: 110010325000199717021 01 (17021) 8 Radicado: 110010325000200300113 01 (478-03) 9 Índices 50 y 52 de SAMAI.Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4

Radicado: 11001-03-25-000-2018-00637-00 (2609-2018)

procesal adecuado era el del artículo 138 del CPACA, del cual podría predicarse la caducidad de la acción por haber superado los 4 meses de haber radicado la demanda.

13. Afirmó además que, al existir actualmente sentencias que declararon la nulidad de los mismos actos demandados, se deberá considerar la jurisprudencia como precedente y parámetro obligado de decisión de las demandas que en el futuro se

13. Afirmó además que, al existir actualmente sentencias que declararon la nulidad de los mismos actos demandados, se deberá considerar la jurisprudencia como precedente y parámetro obligado de decisión de las demandas que en el futuro se presenten respecto de la misma consagración normativa (prima especial de los fiscales), en aplicación de los artículos 10, 102 y 269 del CPACA.

14. Propuso las excepciones de caducidad de la acción de nulidad simple, trámite inadecuado de la demanda, cosa juzgada material y absoluta y genérica.

15. La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público 10 aseguró que la ejecución de los recursos que son aprobados por el Congreso de la República mediante la Ley Anual de Presupuesto queda n en cabeza de las entidades que hacen parte del Presupuesto General de la Nación, en este caso, de la FGN como sección presupuestal de la Ley 2008 de 2019 en virtud de la autonomía presupuestal establecida en el Estatuto Orgánico del Presupuesto , lo que hace que esta carteta gubernamental no pueda ser responsable por las pretensiones bajo estudio.

16. Añadió que según lo prevén los artículos 14 de la Ley 4ª de 1992 y 1º de la Ley 332 de 1996, la prima especial no tiene carácter salarial y , en todo caso, se encontrarán exceptuados de su reconocimiento aquellos funcionarios que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación.

17. Propuso las excepciones de nominadas como: cosa juzgada, prima especial no constituye factor salarial, i nexistencia de precedente jurisprudencial aplicable , y legalidad de las demás normas objeto de demanda.

17. Propuso las excepciones de nominadas como: cosa juzgada, prima especial no constituye factor salarial, i nexistencia de precedente jurisprudencial aplicable , y legalidad de las demás normas objeto de demanda.

18. La Fiscalía General de la Nación11 precisó que los actos demandados fueron expedidos con observancia de la Constitución y la Ley , ya que e l artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 no previó como beneficiarios de la prima especial a los funcionarios de esta entidad.

19. Propuso las excepciones de prescripción, carencia de objeto por cuanto a partir del año 2003, los salarios y prestaciones sociales de los fiscales se han liquidado en el caso concreto con base al 100% del salario; inaplicabilidad como factor salarial diferente al ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación, e improcedencia de extralimitar el límite del artículo 4.º de la Ley 4.ª de 1992.

10 Índice 51 de SAMAI. 11 Índice 53 de SAMAI.Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5

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TRÁMITE DE ÚNICA INSTANCIA

20. El 10 de septiembre de 2024 12 se escindió la demanda de nulidad con acumulación de pretensiones de nulidad y restablecimiento, por lo que se admitió la primera y se remitió esta última al juez competente. El 24 de noviembre de 2025 13

la inviabilidad de las pretensiones, o del derecho reclamado cuando su procedencia ya ha sido analizada y juzgada, sino que también controvierte el proceso en sí mismo desde el punto de vista formal en lo que tiene que ver con la habilitación del juez para conocer y emitir un pr onunciamiento de mérito frente a un conflicto previamente resuelto.17

24. Al respecto, el artículo 189 de la misma normativa dispone que: « La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada […] ». Esto ratifica que, al anular un acto administrativo, esta decisión tendrá efectos generales, es decir será

12 Folios 106 a 109. 13 Índice 68 de SAMAI. 14 Índice 73 de SAMAI. 15 Índice 77 de SAMAI. 16 Índice 78 de SAMAI. 17 Esta noción ha sido planteada por esta misma Subsección en sentencias del 30 de enero de 2025 (39682021), del 27 de febrero de 2025 (1174-2018), del 29 de mayo de 2025 (0875-2024), y del 13 de noviembre de 2025 (1925-2025).Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6

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oponible a todos y en consecuencia no podrá efectuar un nuevo pronunciamiento

acumulación de pretensiones de nulidad y restablecimiento, por lo que se admitió la primera y se remitió esta última al juez competente. El 24 de noviembre de 2025 13 se avocó conocimiento del asunto, se resolvieron las excepciones previas distintas a la de cosa juzgada y se difirió la resolución de las demás para la sentencia. El 22 de enero de 202614 se evidenció la posibilidad de emitir sentencia anticipada en los términos del artículo 182A del CPACA, por lo que se decretaron las pruebas, se fijó el correspondiente litigio, y se corrió traslado para alegar de conclusión.

21. La Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público 15 y el Ministerio de Justicia16 ratificaron los mismos planteamientos de sus contestaciones.

Se decidirá previas las siguientes,

CONSIDERACIONES

22. Deberá resolver la Subsección si se configuró el fenómeno de cosa juzgada por haberse proferido una sentencia ejecutoriada con anterioridad a este proceso y por lo tanto si procede estarse a lo resuelto en ella.

Sobre el fenómeno jurídico de cosa juzgada

23. La mencionada figura procesal de contenido sustancial corresponde a una excepción que doctrinariamente se ha entendido como mixta, por cuanto en su calidad de medio de defensa no solo ataca el fondo del litigio en lo relacionado con la inviabilidad de las pretensiones, o del derecho reclamado cuando su procedencia ya ha sido analizada y juzgada, sino que también controvierte el proceso en sí mismo desde el punto de vista formal en lo que tiene que ver con la habilitación del

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oponible a todos y en consecuencia no podrá efectuar un nuevo pronunciamiento del acto que judicialmente fue retirado del ordenamiento jurídico.

Caso concreto

25. En el presente caso se advierte que la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, a través de la sentencia del 21 de septiembre de 2022, emitida dentro de l proceso de nulidad simple con radicado 11001-03-25-000-2018-01101 00 (39742018), declaró la nulidad de los mismos actos administrativos que son objeto de demandada en el proceso de la referencia. Expresamente indicó:

«[…]

las normas demandadas violan las normas superiores en las cuales se debían fundar, motivo por el cual las anulará , las retirará del ordenamiento jurídico, con efectos erga omnes, de manera que futuros procesos contra estas mismas disposiciones deben estarse a lo aquí resuelto.

[…] SEGUNDO. - ANULAR las siguientes normas:

1. Del Decreto 53 de 1993 artículos 6 y 16

2. Del Decreto 108 de 1994 artículos 7 y 18

3. Del Decreto 49 de 1995 artículos 7 y 17

4. Del Decreto 108 de 1996 artículos 7 y 17

5. Del Decreto 52 de 1997 artículos 7 y 17

6. Del Decreto 50 de 1998 artículos 7 y 18

7. Del Decreto 38 de 1999 artículos 7 y 17

8. Del Decreto 2743 de 2000 artículos 8 y 17

6. Del Decreto 50 de 1998 artículos 7 y 18

7. Del Decreto 38 de 1999 artículos 7 y 17

8. Del Decreto 2743 de 2000 artículos 8 y 17

9. Del Decreto 2729 de 2001 artículos 8 y 17

10. Del Decreto 685 de 2002 artículos 7 y 16

11. Del Decreto 3549 de 2003 artículos 15

12. Del Decreto 4180 de 2004 artículos 15

13. Del Decreto 943 de 2005 artículos 15

14. Del Decreto 396 de 2006 artículos 15

15. Del Decreto 625 de 2007 artículos 15

16. Del Decreto 665 de 2008 artículos 15

17. Del Decreto 730 de 2009 artículos 16

18. Del Decreto 1395 de 2010 artículos 16

19. Del Decreto 1047 de 2011 artículos 15

20. Del Decreto 875 de 2012 artículos 15

21. Del Decreto 1035 de 2013 artículos 15

22. Del Decreto 205 de 2014 artículos 15

23. Del Decreto 1087 de 2015 artículos 16

24. Del Decreto 219 de 2016 artículos 16

25. Del Decreto 989 de 2017 artículos 17 […]» (Negrillas del texto original).

26. Pues bien, con base en el referido contexto , la Sala encuentra configurada la excepción de cosa juzgada porque en el proceso analizado con número interno 3974-2018 se abordaron iguales pretensiones y se examinaron idénticos hechos y fundamentos jurídicos a los que son materia de discusión en el presente litigio.

excepción de cosa juzgada porque en el proceso analizado con número interno 3974-2018 se abordaron iguales pretensiones y se examinaron idénticos hechos y fundamentos jurídicos a los que son materia de discusión en el presente litigio. 27.Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7

Radicado: 11001-03-25-000-2018-00637-00 (2609-2018)

28. En consecuencia, dado que mediante la referida sentencia del 21 de septiembre de 2022 se anularon exactamente las mismas normas objeto de la actual demanda, se concluye que , ante los efectos erga omnes de dicha decisión según el artículo 189 del CPACA, se ordenará estarse a lo resuelto en el fallo en mención.

Condena en costas

29. En consideración a que se trata de un medio de control de nulidad, en el que se ventila un asunto de interés público, no se impondrá condena en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 188 del CPACA18.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

F A L L A

Primero. Declarar probada la excepción de cosa juzgada con efectos erga omnes.

Segundo. Estarse a lo resuelto en la sentencia proferida el 21 de septiembre de 2022 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces dentro del

Segundo. Estarse a lo resuelto en la sentencia proferida el 21 de septiembre de 2022 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces dentro del proceso radicado: 110010325000201801101-00 (3974-2018).

Tercero. Sin condena en costas.

Cuarto. Reconocer personería como apoderados del Departamento Administrativo de la Función Pública a la abogada Adriana Marcela Ortega Moreno portadora de la tarjeta profesional 273.576 (índice 50); del Ministerio de Hacienda y Crédito Público al abogado Carlos Johann Saavedra Bohórquez con tarjeta 185.688 (índice 77); de la Fiscalía General de la Nación a la abogada Vanesa Patricia Daza Torres con tarjeta profesional 169.167 (índice 53); y del Ministerio de Justicia y del Derecho al abogado Jhon Jairo Guzmán Ben ítez con tarjeta profesional 97.689 (índice 78); lo anterior de conformidad y en los términos de los poderes que les fueron conferidos.

18 «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8

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Quinto. En firme esta decisión, por Secretaría de la Sección Segunda, háganse las

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Radicado: 11001-03-25-000-2018-00637-00 (2609-2018)

Quinto. En firme esta decisión, por Secretaría de la Sección Segunda, háganse las anotaciones correspondientes en el aplicativo SAMAI y archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

LOS MAGISTRADOS,

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente