Consejo de Estado - 11001032500020190039800 - Sentencia - Sentencia - 11001032500020190039800 - 2026

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00398-00 (2757-2019)

Demandante: ASERVIDEM

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Bogotá D.C., veintiséis (26) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad Radicación: 11001-03-25-000-2019-00398-00 (2757-2019) Demandante: Asociación Nacional de Servidores Públicos Civiles No Uniformados que Prestan sus Servicios al Ministerio de Defensa - ASERVIDEM.

Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional

Tema: Régimen de los docentes de los establecimientos educativos de la Policía Nacional - Publicación de los actos administrativos generales

SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA

I. ASUNTO

1. Procede la Sala a dictar sentencia de única instancia dentro del proceso promovido por la Asociación Nacional de Servidores Públicos No Uniformados que Prestan sus Servicios al Ministerio de Defensa contra la Nación - Ministerio de Defensa

• Policía Nacional.

II. ANTECEDENTES

2.1. La demanda1

2.1.1. Pretensiones

2. La Asociación Nacional de Servidores Públicos Civiles no uniformados que

• Policía Nacional.

II. ANTECEDENTES

2.1. La demanda1

2.1.1. Pretensiones

2. La Asociación Nacional de Servidores Públicos Civiles no uniformados que Prestan sus Servicios al Ministerio de Defensa – ASERVIDEM, actuando a través de su representante legal, y en ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del CPACA,2 solicitó declarar la nulidad del numeral 2.1. del Instructivo 016/ DIPON - OFPLA del 15 de mayo de 2018, proferido por la Policía Nacional.

2.1.2. Normas violadas y concepto de la violación

3. El demandante sostuvo que el acto acusado quebrantó el preámbulo y los artículos 1, 2 y 53 de la Constitución Política; 65 del CPACA; 1 y 2 del Decreto 1850 de 2002.3

1 Folio 64 y siguientes del expediente. 2 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – Ley 1437 de 2011. 3 Además, se invocaron como violados los artículos 13, 25, 67,68 y 365 de la Constitución Política, las Leyes 115 de 1994 y 715 de 2002, y los Decretos 2277 de 1979 y 1278 de 2002, sin embargo, dichas normas fueron excluidas de la fijación del litigio en auto de 11 de enero de 2023, por no explicarse las razones de su vulneración.Radicado: 11001-03-25-000-2019-00398-00 (2757-2019)

Demandante: ASERVIDEM

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4. Al desarrollar el concepto de violación, el actor planteó los siguientes cargos:

1. De acuerdo con la sentencia del 30 de abril de 2008 proferida por el Consejo de Estado,4 los artículos 1 y 11 del Decreto 1850 de 2002 resultan aplicables al servicio público de educación formal. De acuerdo con éstos, la jornada laboral se reparte en un mínimo de 6 horas distribuidas en la asignación académica y 2 horas restantes dedicadas a la administración del proceso educativo, que podrán ser realizadas fuera de la institución , y así mismo lo establece la Directiva 2 de 2018, 5 que, a su vez, precisó que, para ello, el docente presentaría un plan de trabajo concertado y aprobado por el rector que incluyera el horario respectivo.

1. El artículo 2 de la Resolución 6500 de 1994 , suscrita por el Ministerio de Educación, establece que los docentes de los colegios de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional son servidores públicos con un régimen especial ; sin embargo, la creación de dichos regímenes no puede menoscabar los derechos y libertades previstos en el régimen general de los empleados públicos, como ocurre en el caso concreto, en tanto que el régimen especial desmejora las condiciones de los docentes de los colegios de la Policía Nacional.

1. El acto acusado no fue publicado conforme al artículo 65 del CPACA, por lo que pierde eficacia y no resulta oponible, según lo expuesto en la sentencia de 19 de

docentes de los colegios de la Policía Nacional.

1. El acto acusado no fue publicado conforme al artículo 65 del CPACA, por lo que pierde eficacia y no resulta oponible, según lo expuesto en la sentencia de 19 de julio de 2017.6

2.2. Contestación de la demanda

5. La Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional 7 se opuso a las pretensiones de la demanda con los siguientes argumentos:

1. La Policía Nacional – Dirección de Bienestar Social cuenta con personal no uniformado vinculado como empleados públicos o trabajadores oficiales y mediante Decreto 118 de 1998 se estableció que los empleos de esta Dirección cuentan con una jornada laboral de 8 horas diarias.

1. Los servidores públicos que desempeñan funciones en los colegios de la Policía Nacional no son docentes, ni se encuentran sujetos a las jornadas dictadas por el Ministerio de Educación, por cuanto el nivel de empleo corresponde al de un «orientador de defensa».

4 Radicado 11001-03-24-000-2002-00338-01 5 Proferida por el Ministerio de Educación 6 Consejo de Estado. Sentencia de 19 de julio de 2017. Radicado 11001-03-25-000-2010-00278-00(2291-2010). 7 Folio 100 del expediente.Radicado: 11001-03-25-000-2019-00398-00 (2757-2019)

Demandante: ASERVIDEM

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1. De acuerdo con las normas que regulan la planta de personal no uniformado de la Policía Nacional y de la Dirección de Bienestar Social (Decretos 4165 y 4170 de 2007) confrontados con el Decreto 6784 de 2008, «por el cual se fijan las escalas de asignación básica de los empleados públicos civiles no uniformados del Ministerio de Defensa Nacional, de sus entidades descentralizadas, adscritas y vinculadas, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional», los empleados de ambas plantas de personal tienen jornadas laborales de 40 horas semanales.

2.3. Intervención de la coadyuvante

6. La coadyuvante de la parte actora solicitó acceder a las súplicas de la demanda,

con base en los siguientes argumentos:

1. El Instructivo 016 DIPON -OFPLA de 15 de mayo de 2018, contrarió lo previsto en el 58 de la Constitución Política y las Resoluciones 1850 de 2002 y 1075 de

2015.

1. Los docentes de los colegios de la Policía Nacional cumplían con una jornada laboral de 6 horas de clases y la norma acusada impone una jornada laboral de 8 horas de permanencia diaria en los colegios, lo que afecta el trabajo, la dignificación de la tarea docente, la calidad de vida y el desarrollo familiar, profesional y económico de éstos.

III. TRÁMITE EN ÚNICA INSTANCIA

horas de permanencia diaria en los colegios, lo que afecta el trabajo, la dignificación de la tarea docente, la calidad de vida y el desarrollo familiar, profesional y económico de éstos.

III. TRÁMITE EN ÚNICA INSTANCIA

3.1. Admisión, medida cautelar y sentencia anticipada

7. A través de auto del 23 de diciembre de 2019, 8 el magistrado conductor del proceso admitió la demanda.

8. Mediante auto del 1 de marzo de 2022, 9 se negó la medida cautelar de suspensión provisional del acto acusado solicitada por la parte demandante.

9. En auto de 11 de enero de 202310, el despacho evidenció la posibilidad de emitir sentencia anticipada dentro del sub lite, en los términos del artículo 182A del CPACA, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021.

10. En consecuencia, se dispuso: a) prescindir de la audiencia inicial prevista en el artículo 180 ibidem; b) vincular a la señora Yuli Mileidy Cortés Silva como coadyuvante de la parte demandante; c) resolver sobre las pruebas aportadas y solicitadas; d) fijar

8 Folio 34 del expediente 9 Folio 34 del cuaderno 2 del expediente. 10 Folio 64 del cuaderno 1 del expediente.Radicado: 11001-03-25-000-2019-00398-00 (2757-2019)

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el litigio; e) correr traslado a las partes y al Ministerio Público para presentar alegatos de conclusión y concepto, respectivamente.

3.2. Alegatos de conclusión

11. La parte demandante reiteró los argumentos expuestos en la demanda y la parte demandada guardó silencio.

3.3. Ministerio Público

12. El agente del Ministerio Público no rindió concepto.

13. Como no se observa causal que invalide lo actuado, la Sala de Subsección procede a decidir previas las siguientes

IV. CONSIDERACIONES

4.1. Problema jurídico

14. Corresponde a la Sala determinar si el numeral 2.1 del Instructivo 016/ DIPONde 15 de mayo de 2018 expedido por la Policía Nacional está viciado de nulidad por desconocer los artículos 1 y 2 del del Decreto 1850 de 2002 y 65 del CPACA, en los términos alegados por el demandante.

4.2. Contenido del acto demandado

15. Es preciso aclarar que del Instructivo 016/ DIPON -OFPLA del 15 de mayo de 2018, solamente se transcribirán los numerales 2.1 pues la demanda sólo se dirigió contra éste.

2.1 Colegios de la Policía Nacional

2.1.1. Aquellos que cumplen su función de servicios de educación preescolar, básica y

contra éste.

2.1 Colegios de la Policía Nacional

2.1.1. Aquellos que cumplen su función de servicios de educación preescolar, básica y media en misionales escolares y pedagógicas, las jornadas serán:

Colegios que ofrecen servicio educativo en dos jornadas académicas (mañana y tarde), será:

Jornada académica mañana: lunes a viernes 06:00 a 14:00 horas.

Jornada académica tarde: lunes a viernes 10:30 a 18:30 horas

Colegios que ofrecen servicio educativo en una jornada académica será así:

Una jornada académica: lunes a viernes 06:30 a 14:30 horasRadicado: 11001-03-25-000-2019-00398-00 (2757-2019)

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2.1.2. En razón al proceso de transición del Decreto 501 el 30 de marzo de 2016 frente a la implementación de la jornada única a la cual se refiere la citada norma (Decreto 501/2016) en los Colegios de la Policía Nacional la jornada laboral para los funcionarios que cumplen funciones de orientación escolar y pedagógica, en aquellos colegios donde se establezca dicha jornada, será lo siguiente:

Lunes a viernes de 6:30 a 15:30 horas, debiendo otorgar una hora de almuerzo previa concertación con el rector del colegio.

2.1.3. Aquellos que cumplen funciones administrativas gestión de comunidad y

Lunes a viernes de 6:30 a 15:30 horas, debiendo otorgar una hora de almuerzo previa concertación con el rector del colegio.

2.1.3. Aquellos que cumplen funciones administrativas gestión de comunidad y orientación escolar y espiritual la jornada laboral será:

Lunes a viernes de 7:30 a 12:00m y de 14:00 a 17:30 horas.

Adicionalmente y si es requerido, que el personal no uniformado a que se hace referencia en los citados subnumerales (2.1.1 al 2.1.3) realice un aporte y contribución al desarrollo de algunas actividades con la comunidad educativa en materia de jornada lab oral lo realizará cuatro (4) sábados durante cada vigencia, en horario de 07:00 a 15:00 horas, En ese sentido, las fechas correspondientes a los cuatro (4) días sábados en mención serán determinadas por el rector del colegio, conforme a las necesidades del centro educativo.

4.3. Establecimientos Educativos de Régimen Especial

16. La Ley 115 de 1994, «por la cual se expide la ley general de educación», establece que el servicio educativo será prestado en las instituciones educativas del Estado. Igualmente, prevé que los particulares podrán fundar establecimientos educativos en las condiciones que para su creación y gestión establezcan las normas pertinentes y la reglamentación del Gobierno Nacional.

17. De la misma manera, dicha normativa indicó que el servicio educativo podrá prestarse en instituciones educativas de carácter comunitario, solidarios, cooperativo o sin ánimo de lucro.

18. Mediante Resolución 06500 del 3 de agosto de 1994, el Ministerio de Educación

prestarse en instituciones educativas de carácter comunitario, solidarios, cooperativo o sin ánimo de lucro.

18. Mediante Resolución 06500 del 3 de agosto de 1994, el Ministerio de Educación estableció una regulación frente a los establecimientos educativos dependientes de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, en la que se dispuso que dichos planteles se rigen por las normas de las mismas instituciones en cuanto a su contratación, administración de personal y vinculación de los usuarios del servicio.

19. Sin embargo, previó que, en relación con la autoevaluación institucional y el cobro de matrículas y pensiones se regirían por lo previsto en la Ley General de Educación. Además, en aspectos académicos de promoción y títulos curriculares, de calendario, de Proyecto Educativo Institucional, Gobierno Escolar y Consejo Directivo, se sujetarían a las normas del Ministerio de Educación Nacional.Radicado: 11001-03-25-000-2019-00398-00 (2757-2019)

Demandante: ASERVIDEM

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20. En sentencia del 9 de agosto de 2001, 11 esta Corporación señaló que los establecimientos educativos dependientes de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional eran oficiales de régimen especial, y como el Ejército Nacional es una entidad de carácter público, sus empleados y los servicios que presten no pueden clasificarse

en una categoría diferente. Al respecto, señaló:

En consecuencia, le asiste razón a la Caja Nacional de Previsión Social para negar la

de carácter público, sus empleados y los servicios que presten no pueden clasificarse en una categoría diferente. Al respecto, señaló:

En consecuencia, le asiste razón a la Caja Nacional de Previsión Social para negar la pensión gracia por la razón expuesta en el acto acusado. Si bien mediante la Resolución 6500 del 3 de agosto de 1991 se estableció que los establecimientos educativos dependientes de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional eran oficiales de régimen especial, es necesario precisar que siendo el Ejército Nacional una entidad de carácter público, sus empleados y los servicios que presten no pueden clasificarse en una categoría diferente.

4.4. El caso concreto - Análisis de los cargos de nulidad

21. A continuación, se estudiarán en forma agrupada los cargos de nulidad expuestos por el accionante con miras a resolver integralmente el debate.

4.4.1. Desconocimiento de las normas que regulan la jornada laboral de los docentes de los establecimientos educativos estatales de educación formal

22. La parte demandante estimó que a los docentes de los establecimientos educativos de la Policía Nacional les son aplicables los artículos 1 y 11 del Decreto 1850 de 2002, que reglament an la jornada laboral de los docentes de los establecimientos educativos estatales de educación formal y disponen que la jornada se distribuiría teniendo en cuenta mínimo de 6 horas dedicadas a la asignación académica y 2 horas a la administración del proceso educativo, que podr ían ser realizadas fuera de la institución.

23. Ahora bien, como se indicó en acápites anteriores, la Resolución 6500 de 1994

académica y 2 horas a la administración del proceso educativo, que podr ían ser realizadas fuera de la institución.

23. Ahora bien, como se indicó en acápites anteriores, la Resolución 6500 de 1994 dispuso que la vinculación, administración, relaciones laborales y prestacionales de los empleados docentes de los establecimientos educativos de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional se regirían por lo establecido en cada una de las entidades propietarias de dichos colegios.

24. Para determinar las normas aplicables a dichos servidores es necesario precisar que la Ley 352 de 1997 12 incorporó a los empleados públicos y trabajadores oficiales del Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional a la planta de personal de la Policía Nacional y ordenó la creación de la Dirección de Bienestar Social de la Policía Nac ional como encargada de desarrollar los programas de educación,

11 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección “A”. Sentencia de Radicación número: 25000-23-25-0001999-02975-01(0158-01) 12 “(…) Por la cual se reestructura el Sistema de Salud y se dictan otras disposiciones en materia de Seguridad Social para las Fuerzas Militares y la Policía Nacional (…)”.Radicado: 11001-03-25-000-2019-00398-00 (2757-2019)

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recreación y deporte para el personal de la Policía Nacional y sus beneficiarios activos y retirados con asignación de retiro o pensión, así como los planes y programas de

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recreación y deporte para el personal de la Policía Nacional y sus beneficiarios activos y retirados con asignación de retiro o pensión, así como los planes y programas de vivienda fiscal.

25. De acuerdo con las normas que regulan la estructura del Ministerio de Defensa,13 la Dirección de Bienestar y Familia está vinculada a la Dirección General de la Policía Nacional y el cargo de los docentes de los colegios de la Policía Nacional se encuentra previsto en el Manual Específico de Funciones y Competencias de dicha dirección, en el que se identifica como orientador de defensa código 4 -1 en sus distintos grados.

26. Ahora bien, la Ley 1033 de 2006 estableció un régimen de carrera administrativa especial para los empleados públicos civiles no uniformados del Ministerio de Defensa Nacional, de las Fuerzas Militares, de la Policía Nacional y de sus entidades descentralizadas, adscritas y vinculadas al sector Defensa y a través de Decreto 091 de 2007 se reglamentó lo relativo a la administración de personal.

27. Por su parte, el Decreto Ley 092 de 2007 , en desarrollo de la anterior ley, modificó el Sistema de nomenclatura de dichos empleados y en su artículo 8 definió el «nivel orientador en defensa o espiritua l», entre los que se encuentran aquellos que ejercen funciones asociadas al proceso educativo formal en los centros educativos del

sector defensa. Dicha disposición señaló:

Artículo 8. Nivel orientador en defensa o espiritual. Comprende los empleos públicos de los centros educativos y escuelas de formación del Sector Defensa, cuyas funciones están asociadas al proceso educativo formal, al aprendizaje y entrenamiento de técnicas

Artículo 8. Nivel orientador en defensa o espiritual. Comprende los empleos públicos de los centros educativos y escuelas de formación del Sector Defensa, cuyas funciones están asociadas al proceso educativo formal, al aprendizaje y entrenamiento de técnicas y tecnologías existentes en el Sector Defensa; o c uya naturaleza corresponda a funciones de orientación y acompañamiento espiritual de los servidores públicos y sus familias que integran el sector defensa, dentro de los planes, programas y proyectos institucionales.

28. De acuerdo con lo anterior, se advierte que el empleo de docente de los

establecimientos educativos de la Policía Nacional está sometido al régimen de carrera de los empleados públicos civiles no uniformados del Ministerio de Defensa, Policía Nacional y de sus entidades descentralizadas, adscritas y vinculadas, es decir, hacen parte de un régimen especial de carrera.

29. En ese sentido, su jornada laboral se encuentra regulada en el Decreto 1792 de 2000,14 que es la norma aplicable a quienes hacen parte del personal civil no uniformado del Ministerio de Defensa, el cual dispuso para estos servidores una jornada de 8 horas.

13 Decreto 1512 de 2000 Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Defensa Nacional y se dictan otras disposiciones.” Decreto 49 de 2003 “Por el cual se modifica parcialmente la estructura del Ministerio de Defensa Nacional.” Y Decreto 113 de 2022. 14 Por el cual se modifica el Estatuto que regula el Régimen de Administración del Personal Civil del Ministerio de Defensa Nacional, se establece la Carrera Administrativa Especial.Radicado: 11001-03-25-000-2019-00398-00 (2757-2019)

Demandante: ASERVIDEM

Defensa Nacional, se establece la Carrera Administrativa Especial.Radicado: 11001-03-25-000-2019-00398-00 (2757-2019)

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30. Bajo dicho entendido, estos docentes no están cobijados por las normas del estatuto docente, previsto en el Decreto 2277 de 1979, pues este determina el alcance de su aplicación a quienes desempeñan la profesión en los distintos niveles que integran el Sistema Educativo de la Nación, el Ministerio de Educación (incluidos los planteles dependientes de él) y sus establecimientos públicos adscritos, que fueron enumerados en el artículo 15 del citado Decreto.

31. Así las cosas, la Sala estima que el acto acusado no vulnera las disposiciones previstas en los artículos 1 y 2 del Decreto 1850 de 2002, pues dichas normas son aplicables únicamente a los establecimientos educativos estatales de educación formal administrados por los departamentos, distritos y municipios, entre los cuales no están los colegios de Policía Nacional, que como se ha señalado, no integran el Sistema Educativo Nacional , sino que hacen parte la Dirección de Bienestar y familia de la Policía Nacional, que conforma el Sector Defensa, cuyo personal se rige por normas especiales.

4.4.2. Desconocimiento del principio de favorabilidad

32. La parte demandante señaló que el desconocimiento de los artículos 1 y 11 del Decreto 1850 de 2002 también vulnera el principio de favorabilidad, pues dicha norma

4.4.2. Desconocimiento del principio de favorabilidad

32. La parte demandante señaló que el desconocimiento de los artículos 1 y 11 del Decreto 1850 de 2002 también vulnera el principio de favorabilidad, pues dicha norma prevé que los docentes de establecimientos educativos estatales tienen una jornada laboral de 8 horas , de la cual deben dedicar 6 horas al desarrollo de actividades académicas y curriculares en forma presencial y las otras 2 podrán completarse por fuera de la institución educativa.

33. En contraste, la resolución acusada dispone que los docentes de los colegios de la Policía Nacional deben desempeñar las 8 horas de su jornada laboral presencialmente en el establecimiento educativo ; sin embargo, el actor no sustentó por qué esta última situación resultaba más rigurosa.

34. En todo caso, p ara la Sala, la inaplicación de las normas previstas para el régimen de docentes que integran el Sistema Educativo de la Nación no constituye un trato discriminatorio que viole del principio de igualdad material, ya que la Corte Constitucional «ha aceptado que en materia laboral puedan existir regímenes jurídicos diferentes que regulen diversos aspectos de la relación de trabajo entre los trabajadores y los empleadores, sean estos oficiales o privados, sin que por ello, pueda considerarse que por esa sola circunstancia se viole el principio de igualdad».15

35. Además, para que el principio de favorabilidad pueda aplicarse en materia laboral es necesario que exista i) duda entre dos o más normas vigentes que regulan

15 C-313 de 2003.Radicado: 11001-03-25-000-2019-00398-00 (2757-2019)

Demandante: ASERVIDEM

15 C-313 de 2003.Radicado: 11001-03-25-000-2019-00398-00 (2757-2019)

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un caso idéntico o ii) entre distintas interpretaciones de una de ellas. Al respecto se ha señado:

[...] El principio de favorabilidad estricta en materia laboral exige que cuando el operador jurídico se encuentre frente a dos o más normas jurídicas que, prima facie, podrían aplicarse frente de una misma situación fáctica, debe optarse por la norma que favorezca mayormente al trabajador. Por otra parte, debe acudirse al principio in dubio pro operario o de favorabilidad en sentido amplio cuando el operador jurídico se encuentre ante la alternativa de esco ger -no ya entre dos o más normas jurídicas de eventual aplicación a una misma situación jurídica - sino entre los efectos que de la interpretación una misma norma jurídica, podrían derivarse para el trabajador, debiendo igualmente optarse por el criterio hermenéutico que más favorezca a este último. En pa labras de la Corte: "Mientras el principio de favorabilidad en sentido estricto recae sobre la selección de una determinada disposición jurídica, el principio in dubio pro operario lo hace sobre el ejercicio interpretativo efectuado por el juzgador al identificar el contenido normativo de una disposición jurídica. [...].16

36. De acuerdo con lo anterior, en el presente asunto, no se vulnera el principio de favorabilidad pues (i) no existe duda entre dos normas aplicables al caso, ya que como

identificar el contenido normativo de una disposición jurídica. [...].16

36. De acuerdo con lo anterior, en el presente asunto, no se vulnera el principio de favorabilidad pues (i) no existe duda entre dos normas aplicables al caso, ya que como se ha señalado, las disposiciones previstas en los artículos 1 y 11 del Decreto 1850 de 2002 no son aplicables a los docentes de los establecimientos de Policía Nacional y

(ii) no existe duda frente posibles interpretaciones de la norma prevista en el acto acusado.

4.4.3. Ausencia de publicación del acto acusado

37. Finalmente, la parte demandante señaló que el acto acusado no fue publicado conforme lo ordena el artículo 65 del CPACA por lo que pierde eficacia y no resulta oponible, lo anterior, según lo expuesto en la sentencia de 19 de julio de 2017. 17

38. En primer lugar, es necesario precisar que el artículo 65 del CPACA fue modificado por el artículo 15 de la Ley 2080 de 2021 ; sin embargo, el Instructivo 016/ DIPON - OFPLA del 15 de mayo de 2018, fue proferido antes de la entrada en vigencia de esta disposición, 18 por lo que se analizará el cargo con fundamento en el citado artículo sin modificaciones.

39. El artículo 65 del CPACA dispone lo siguiente:

Artículo 65. Deber de publicación de los actos administrativos de carácter general. Los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso.

general. Los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso.

16 Al respecto ver Sentencia SU 140 de 2019 y Sentencia de 20 de noviembre de 2019, radicación: 47001 -23-33000-2015-00173-01 (1993-2017) Proferida por la Sección Segunda. Subsección A del Consejo de Estado. 17 Consejo de Estado. Sentencia de 19 de julio de 2017. Radicado 11001-03-25-000-2010-00278-00(2291-2010). 18 Entró en vigor el 25 de enero de 2021.Radicado: 11001-03-25-000-2019-00398-00 (2757-2019)

Demandante: ASERVIDEM

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40. De ahí que, la eficacia de las determinaciones adoptadas por la administración se relaciona con la órbita de la obligatoriedad frente a los ciudadanos y destinatarios que se surte de manera diferente en razón a su carácter general o particular; por ello, si el acto administrativo es de contenido general su vinculatoriedad acaecerá a partir de su publicación, mientras que, si la decisión es de tipo particular y concreto, su oponibilidad se dará desde su notificación, comunicación o ejecución.

41. La corporación ha explicado que la publicidad es un elemento de la eficacia y no de la validez de los actos administrativos. Ciertamente, se ha precisado que la publicidad tiene una connotación importante en el ejercicio de la función administrativa;

41. La corporación ha explicado que la publicidad es un elemento de la eficacia y no de la validez de los actos administrativos. Ciertamente, se ha precisado que la publicidad tiene una connotación importante en el ejercicio de la función administrativa; sin embargo, su inobservancia no genera nulidad en la medida que no presupone la existencia ni la validez de la decisión, por lo tanto, «su ausencia o las irregularidades que se lleguen a cometer en ese sentido no vician de nulidad el acto administrativo sino que conducen a su ineficacia o inoponibilidad».19

42. En consecuencia, la decisión de la administración existe y es válida desde el instante en el que se expide, pero no goza de fuerza vinculante hasta en tanto no se llevé a cabo su publicación, notificación o comunicación. En ese sentido, la carencia de publicación de los actos administrativos de carácter general no afecta su validez, sino su eficacia, tornándolos inoponibles frente a terceros, pero en ningún momento viciándolos de nulidad.

43. De acuerdo con las consideraciones expuestas, la parte demandante no logró desvirtuar la legalidad de la disposición acusada, por lo que se negarán las pretensiones de la demanda

4.5. De la condena en costas

44. En consideración a que se trata de un medio de control de nulidad, en el que se ventila un asunto de interés público, no se impondrá condena en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 188 del CPACA.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

FALLA

Primero. Negar las pretensiones de nulidad de la demanda formulada en contra de l numeral 2.1 del Instructivo 016/ DIPON-OFPLA del 15 de mayo de 2018, expedido por la Policía Nacional, de conformidad con l