Consejo de Estado - 11001032500020190048100 - Sentencia - Sentencia - 11001032500020190048100 - 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de marzo de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad Radicación: 11001-03-25-000-2019-00481-00 (3503-2019)

Demandantes: Blanca Doris Garzón Garzón y otros1

Demandados: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración

Judicial

Tema: Efectos erga omnes de las sentencias de nulidad y cosa juzgada.

Decisión: Estarse a lo resuelto en la sentencia proferida el 26 de febrero de 2026 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, radicado núm. 11001-03-25-000-2019-00116-00

(0540-2019).

I. ANTECEDENTES

1. Se promovió demanda contra distintos actos administrativos, en ejercicio de los medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, previstos en los artículos 137 y 138 del CPACA.

2. Mediante auto del 6 de junio de 2023, el conjuez sustanciador «escindió la demanda»; ordenó remitir copia de esta a los juzgados administrativos de Bogotá y Barranquilla (reparto) para que conocieran de las pretensiones contra los actos

demanda»; ordenó remitir copia de esta a los juzgados administrativos de Bogotá y Barranquilla (reparto) para que conocieran de las pretensiones contra los actos de contenido particular y admitió la demanda de nulidad respecto del reproche formulado contra el Memorando DEAJ15-232 del 13 de marzo de 2015 , expedido por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.

Concepto de violación

3. Se sostuvo que el Memorando DEAJ15-232 del 13 de marzo de 2015 incurrió en falsa motivación al impartir a los directores seccionales de administración judicial la directriz de no acceder a las solicitudes de reliquidación salarial y prestacional formuladas por los destinatarios de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, con fundamento en que: (i) no existía orden judicial expresa que autorizara el reconocimiento; (ii) la sentencia del Consejo de Estado del 29 de abril

1 Jeanneth Naranjo Martínez, María Leonor Villamizar Corzo, Rafael Antonio Vélez Fernández, Joe Jack Hartmann Perdomo.Radicación: 11001-03-25-000-2019-00481-00 (3503-2019)

Demandantes: Blanca Doris Garzón Garzón y otros

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 de 2014 no contenía un título constitutivo de gasto y (iii) no se contaba con la disponibilidad presupuestal para atender dichas reclamaciones.

4. Señaló que los dos primeros argumentos partían de un entendimiento equivocado del «carácter constitutivo» de la sentencia de nulidad del 29 de abril de

disponibilidad presupuestal para atender dichas reclamaciones.

4. Señaló que los dos primeros argumentos partían de un entendimiento equivocado del «carácter constitutivo» de la sentencia de nulidad del 29 de abril de 2014, pues la Administración estaba obligada a resolver las peticiones individuales conforme al régimen normativo resultante de dicha decisión. En particular, sostuvo que la providencia fijó el alcance del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 en el sentido de que la prima esp ecial constituye un concepto retributivo adicional, es decir, un incremento del ingreso de los servidores judiciales y no una porción de la asignación básica mensual.

5. También adujo que la ausencia de disponibilidad presupuestal no constituía justificación para desconocer los derechos laborales de los solicitantes , pues lo procedente era expedir los actos administrativos de reliquidación con fundamento en la citada providencia y adelantar las gestiones presupuestales necesarias ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Contestación de la demanda

6. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial se opuso a las pretensiones de la demanda argumentando que el acto demandado no desconoció «norma superior alguna», pues se limitó a impartir orientaciones a las Direcciones Seccionales de Administración Judicial en ejercicio de la facultad de dirección prevista en la Ley 270 de 1996.

7. Afirmó que en dicho documento se expuso el alcance y los efectos de la sentencia del Consejo de Estado del 29 de abril de 2014, así como las consideraciones presupuestales informadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, según las cuales dicho fallo no contiene una orden expresa de reliquidación salarial y prestacional.

sentencia del Consejo de Estado del 29 de abril de 2014, así como las consideraciones presupuestales informadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, según las cuales dicho fallo no contiene una orden expresa de reliquidación salarial y prestacional.

8. Indicó que si bien las sentencias de simple nulidad tienen efectos erga omnes y, por regla general, efectos ex tunc , no restablecen automáticamente situaciones jurídicas particulares, y que los actos que reconocieron los emolumentos originados en la relación laboral conservan su presunción de legalidad mientras no sean anulados a través de las sentencias proferidas den tro de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho.

9. Agregó que la sentencia de l 29 de abril de 2014 únicamente anuló apartes de los decretos salariales expedidos entre 1993 y 2007, sin pronunciarse sobre los decretos posteriores, los cuales continuaban amparados por la presunción de legalidad y resultaban de obligatorio cumplimiento para la Administración.

10. Finalmente, propuso como excepciones : (i) la ausencia de transgresión normativa, al estimar que no se configura contradicción entre el contenido del memorando y las disposiciones invocadas como vulneradas, y (ii) la presunción deRadicación: 11001-03-25-000-2019-00481-00 (3503-2019)

Demandantes: Blanca Doris Garzón Garzón y otros

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 legalidad del acto administrativo, por haber sido expedido por autoridad competente y con fundamento en las normas vigentes.

www.consejodeestado.gov.co 3 legalidad del acto administrativo, por haber sido expedido por autoridad competente y con fundamento en las normas vigentes.

Trámite en única instancia

11. Mediante providencia del 22 de enero de 2025 se advirtió la procedencia de dictar sentencia anticipada en los términos del artículo 182A del CPACA. En consecuencia, se prescindió de las audiencias inicial y de pruebas; se decidió sobre el decreto de pruebas y se fijó el litigio.

12. Posteriormente, en auto del 21 de marzo de 2025, proferido por el conjuez Alfonso Palacios Torres, ordenó remitir el expediente de la referencia al despacho del magistrado Luis Eduardo Mesa Nieves para que asumiera su trámite. Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 116 del CPACA, el cual señala que cuando se modifica la integración de la Sala los nuevos magistrados desplazan a los conjueces.

13. Remitido el expediente a ese despacho, el 25 de julio de 2025 el magistrado Mesa Nieves manifestó impedimento porque considera que se encontraba incurso en las causales de impedimento consagradas en los numerales 1, 6 y 14 del artículo 141 del CGP, por cuanto fungía como demandante en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se controvertía el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, controversia idéntica a la que se discute en el marco del presente asunto.

14. Mediante providencia del 4 de septiembre de 2025 , la Subsección declaró fundado el impedimento manifestado por el magistrado y, en consecuencia, lo

controversia idéntica a la que se discute en el marco del presente asunto.

14. Mediante providencia del 4 de septiembre de 2025 , la Subsección declaró fundado el impedimento manifestado por el magistrado y, en consecuencia, lo separó del conocimiento del asunto, asignando el proceso al magistrado ponente de la presente decisión.

15. Finalmente, en auto del 13 de febrero de 2026 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran alegatos de conclusión y concepto, respectivamente.

Alegatos de conclusión

16. La parte actora reiteró los argumentos expuestos en la demanda, en particular que el memorando acusado desconoció los efectos vinculantes de la sentencia del 29 de abril de 2014 proferida por el Consejo de Estado.

17. La entidad demandada y el Ministerio Público guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES

CompetenciaRadicación: 11001-03-25-000-2019-00481-00 (3503-2019)

Demandantes: Blanca Doris Garzón Garzón y otros

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18. De conformidad con lo previsto en el artículo 149 del CPACA, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer en única instancia de la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional, o por las personas o entidades de derecho privado que cumplan funciones administrativas en el mismo orden. A su vez, el artículo 13

única instancia de la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional, o por las personas o entidades de derecho privado que cumplan funciones administrativas en el mismo orden. A su vez, el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, reglamento interno del Consejo de Estado, consigna que la Sección Segunda está facultada para decidir los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos laborales.

Problema jurídico

19. La Sala deberá establecer si el Memorando DEAJ15 -232 del 13 de marzo de 2015 incurrió en falsa motivación al instruir a los directores seccionales de administración judicial para no acceder a las solicitudes de reliquidación y pago de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, con fundamento en: (i) la inexistencia de una orden judicial expresa; (ii) que la sentencia del 29 de abril de 2014 del Consejo de Estado no contenía un título constitutivo de gasto; y (iii) la ausencia de disponibilidad presupuestal.

20. No obstante, antes de abordar el problema jurídico formulado, se verificará si en este caso se configura la cosa juzgada, en atención a reciente providencia emitida por esta Sala de Decisión en la que se estudió la legalidad del memorando demandando en este proceso.

Análisis del problema jurídico

21. La Sala declarara la configuración del fenómeno jur ídico de la cosa juzgada, pues mediante sentencia proferida el 26 de febrero de 2026 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, dentro del proceso núm. 11001 -03juzgada, pues mediante sentencia proferida el 26 de febrero de 2026 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, dentro del proceso núm. 11001 -0325-000-2019-00116-00 (0540 -2019), se declaró la nulidad del Memorando DEAJ15-232 del 13 de marzo de 2015. En consecuencia, se estará a lo resuelto en esa providencia.

Sobre el fenómeno jurídico de cosa juzgada

22. La cosa juzgada es una institución jurídico procesal mediante la cual las decisiones judicial es adquieren carácter inmutable, vinculante y definitiv o. Este fenómeno impide que el juez conozca de una nueva controversia al advertir que la misma fue resuelta previamente por otra autoridad judicial competente, mediante decisión en firme.

23. Esta figura tiene por finalidad garantizar el principio de seguridad jurídica, en cuanto asegura la estabilidad de las decisiones judiciales, evita la reiteración indefinida de litigios sobre un mismo asunto y delimita la competencia del juez para emitir un nuevo pronunciamiento de mérito. En tal sentido, la cosa juzgada cumple una función negativa, consistente en prohibir a los funcionarios judiciales conocer,Radicación: 11001-03-25-000-2019-00481-00 (3503-2019)

Demandantes: Blanca Doris Garzón Garzón y otros

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 tramitar y decidir sobre lo ya resuelto, y una función positiva, orientada a dotar de estabilidad a las relaciones jurídicas.

www.consejodeestado.gov.co 5 tramitar y decidir sobre lo ya resuelto, y una función positiva, orientada a dotar de estabilidad a las relaciones jurídicas.

24. Para que una decisión judicial adquiera el carácter de cosa juzgada se requiere: (a). Identidad de partes, esto es, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculados y obligados por la decisión que constituye cosa juzgada. (b). Identidad de causa petendi, entendida como la coincidencia de los fundamentos fácticos y jurídicos de la demanda y de la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada; (c). Identidad de objeto, lo que implica que la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada.

25. El artículo 189 del CPACA dispone que: «La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada […]». Ello implica que, una vez declarada la nulidad de un acto administrativo, esta decisión tendrá efectos erga omnes, es decir, que será oponible a todos, por lo que no será posible efectuar un nuevo pronunciamiento respecto del acto que judicialmente fue retirado del ordenamiento jurídico.

26. En el presente caso se advierte que la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de la sentencia del 26 de febrero de 2026, emitida dentro del

nuevo pronunciamiento respecto del acto que judicialmente fue retirado del ordenamiento jurídico.

26. En el presente caso se advierte que la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de la sentencia del 26 de febrero de 2026, emitida dentro del proceso de simple nulidad núm. 11001-03-25-000-2019-00116-00 (0540 -2019), declaró la nulidad del memorando que es objeto de demanda en el proceso de la

referencia. Expresamente indicó:

Primero. DECLARAR la nulidad Memorando DEAJ15-232 del 13 de marzo de 2015 expedido por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.

27. Las principales consideraciones expuestas en la sentencia citada se

sintetizan así:

(i) El medio de control de simple nulidad tiene naturaleza objetiva y persigue la preservación del orden jurídico; por ello, la sentencia que declara la nulidad de un acto administrativo produce efectos erga omnes, conforme al artículo 189 del CPACA, lo que comporta la expulsión del acto anulado del ordenamiento jurídico y la imposibilidad de seguir aplicándolo o invocándolo como fundamento de actuación administrativa.

(ii) En la sentencia del 29 de abril de 2014, el Consejo de Estado no solo declaró la nulidad de apartes de los decretos salariales que desnaturalizaban la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 19922, sino que precisó su

2 Artículos: 9 del Decreto 51 de 1993; 9 y 10ºdel Decreto 54 de 1993; 6 del Decreto 57 de 1993; 9 del Decreto 104 de 1994; 6 del Decreto 106 de 1994; 9 y 10 del Decreto 107 de 1994; 10 y 11 del Decreto 26 de 1995; 7 del Decreto 43 de 1995; 9 del Decreto 47 de 1995; 9 del Decreto 34 de 1996;Radicación: 11001-03-25-000-2019-00481-00 (3503-2019)

Demandantes: Blanca Doris Garzón Garzón y otros

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 alcance normativo, en el sentido de que dicho emolumento no desaparecía del ordenamiento jurídico, sino que debía reconocerse como un concepto adicional del 30 % sobre la asignación salarial.

(iii) En ese contexto, las autoridades administrativas no pueden desconocer el carácter vinculante de la sentencia del 29 de abril de 2014 ni actuar como si la disposición anulada permaneciera vigente; por el contrario, tienen el deber de ajustar sus actuaciones al régimen jurídico resultante de la declaratoria de nulidad y resolver las situaciones particulares sometidas a su consideración conforme al entendimiento fijado por el juez contencioso.

(iv) Ahora bien, aunque la sentencia de simple nulidad, por regla general, no reconoce derechos subjetivos ni ordena el pago automático de sumas determinadas, ello no autoriza a la Administración a desconocer sus efectos ni a

(iv) Ahora bien, aunque la sentencia de simple nulidad, por regla general, no reconoce derechos subjetivos ni ordena el pago automático de sumas determinadas, ello no autoriza a la Administración a desconocer sus efectos ni a condicionar su observancia a la exi stencia de una orden judicial expresa, pues tal exigencia desconoce el carácter general y obligatorio del fallo.

(v) A partir de lo anterior, se consideró acreditada la falsa motivación del Memorando DEAJ15-232 del 13 de marzo de 2015, en la medida en que la directriz de negar las solicitudes de reliquidación se sustentó en razones que desconocieron el carácter vinculante y los efectos erga omnes de la sentencia del 29 de abril de 2014.

28. En el presente asunto, por tratarse de un proceso de simple nulidad, la identidad de partes se satisface únicamente al constatar que el Memorando DEAJ15-232 del 13 de marzo de 2015 es el mismo acto administrativo respecto del cual se adoptó decisión del 26 de febrero de 2026.

29. Asimismo, se advierte identidad de causa petendi, pues en ambos procesos el reproche se estructura sobre la falsa motivación atribuida al memorando, en cuanto impartió la directriz de no acceder a las solicitudes de reliquidación salarial y prestacional formuladas por los destinatarios de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, con fundamento en argumentos que desconocían el carácter vinculante y los efectos erga omnes de la sentencia del 29 de abril de

2014.

artículo 14 de la Ley 4 de 1992, con fundamento en argumentos que desconocían el carácter vinculante y los efectos erga omnes de la sentencia del 29 de abril de 2014.

10, 12 y 14 del Decreto 35 de 1996; 6 del Decreto 36 de 1996; 9 del Decreto 47 de 1997; 9, 11 y 13 del Decreto 56 de 1997; 6 del Decreto 76 de 1997; 6 del Decreto 64 de 1998; 9 del Decreto 65 de 1998; 9, 11 y 13 del Decreto 67 de 1998; 9, 11 y 13 del Decre to 37 de 1999; 9 del Decreto 43 de 1999; 6 del Decreto 44 de 1999; 9, 11 y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9 del Decreto 2739 de 2000; 7 del Decreto 2740 de 2000; 9 del Decreto 1474 de 2001; 7 del Decreto 1475 de 2001; 9, 11 y 13 del Decreto 1482 de 2001; 7 d el Decreto 2720 de 2001; 9 del Decreto 2724 de 2001; 9, 11 y 13 del Decreto 2730 de 2001; 6 del Decreto 673 de 2002; 9 del Decreto 682 de 2002; 8, 10 y 12 del Decreto 683 de 2002; 8, 10 y 12 del Decreto 3548 de 2003; 9 del Decreto 3568 de 2003; 6 del Decre to 3569

de 2003; 8, 10 y 12 del Decreto 4169 de 2004; 9 del Decreto 4171 de 2004; 6 del Decreto 4172 de 2004; 8, 10 y 12 del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6 del Decreto 936 de 2005; 9 del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8, 10 y 12 del Decreto 392 de 2006; 9 del Decreto 617 de 2007; 6 del Decreto 618 de 2007; 8, 10 y 12 del Decreto 621 de 2007; y los Arts. 8, 9, y 11 del Decreto 3048 de 2007.Radicación: 11001-03-25-000-2019-00481-00 (3503-2019)

Demandantes: Blanca Doris Garzón Garzón y otros

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30. Finalmente, concurre identidad de objeto, dado que en este caso al igual que en el decidido previamente se pretende la declaratoria de nulidad del mismo memorando.

31. En consecuencia, dado que mediante la sentencia del 26 de febrero de 2026 esta Sala de Decisión anuló el Memorando DEAJ15-232 del 13 de marzo de 2015, demandado en el presente proceso, debe declararse configurado el fenómeno de la cosa juzgada. En efecto, una vez declarada la nulidad de l acto administrativo acusado, no resulta jurídicamente posible efectuar un nuevo juicio de legalidad sobre el mismo.

Condena en costas

fenómeno de la cosa juzgada. En efecto, una vez declarada la nulidad de l acto administrativo acusado, no resulta jurídicamente posible efectuar un nuevo juicio de legalidad sobre el mismo.

Condena en costas

32. En consideración a que se trata de un medio de control de nulidad, en el que se ventila un asunto de interés público, no se impondrá condena en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 188 del CPACA3.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

III. FALLA

Primero. DECLARAR configurado el fenómeno de cosa juzgada de conformidad con lo expuesto en esta providencia.

Segundo. ESTARSE a lo resuelto en la sentencia proferida el 26 de febrero de 2026 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, radicado núm. 1100103-25-000-2019-00116-00 (0540-2019).

Tercero. Sin condena en costas.

Cuarto. En firme esta decisión, por Secretaría de la Sección Segunda, háganse las anotaciones correspondientes en el aplicativo SAMAI y archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente

3 «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».Radicación: 11001-03-25-000-2019-00481-00 (3503-2019)

Demandantes: Blanca Doris Garzón Garzón y otros

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.