Consejo de Estado - 11001032500020220030500 - Sentencia - Sentencia - 11001032500020220030500 - 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de marzo de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad Radicación: 11001-03-25-000-2022-00305-00 (2340-2022)

Demandantes: Yolanda Briceño Bueno y Álvaro Zipaquirá Triana

Demandados: Comisión Nacional del Servicio Civil e Instituto Nacional de

Metrología

Tema: Insuficiencia de los cargos propuestos para desvirtuar la presunción de legalidad de los actos demandados.

Decisión: Negar las pretensiones de la demanda.

1. La Sala decide la demanda de nulidad interpuesta contra:

• El Acuerdo 0333 del 28 de noviembre de 20201 y el Acuerdo 0060 del 11 de marzo de 2021 2, expedidos por la Comisión Nacional del Servicio Civil (en adelante ,

CNSC).

• La Resolución 516 del 18 de diciembre de 2020 3 y la Resolución 040 del 4 de febrero de 20214, emitidas por el Instituto Nacional de Metrología.

• Los Decretos 0625 y 063 6 del 21 de enero de 202 1 proferidos por el Gobierno nacional.

I. ANTECEDENTES

Demanda

• Los Decretos 0625 y 063 6 del 21 de enero de 202 1 proferidos por el Gobierno nacional.

I. ANTECEDENTES

Demanda

1 «Por el cual se convoca y se establecen las reglas del Proceso de Selección, en las modalidades de Ascenso y Abierto, para proveer los empleos en vacancia definitiva pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal del I nstituto Nacional de Me trología de Colombia –INM– identificado como Proceso de Selección No. 1511 de 2020 – Nación 3». 2 «Por el cual se modifica parcialmente el artículo 16º del Acuerdo No. 20201000003336 del 28 de noviembre del 2020, por el cual se convoca y se establecen las reglas del Proceso de Selección, en las modalidades de Ascenso y Abierto, para proveer los empleos en vacancia definitiva pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal del Instituto Nacional de Metrología de Colombia – INM – identificado como Proceso de Selección No. 1511 – Nación 3, modificado por el artículo segundo del Acuerdo No. 20211000000506 del 15 de febrero del 2021». 3 «Por la cual se adopta el manual específico de funciones y competencias laborales para la planta de personal del Instituto Nacional de Metrología». 4 «Por la cual adopta el manual de funciones, requisitos y competencias laborales para la planta de personal del Instituto Nacional de Metrología atendiendo los decretos de reestructuración y modificación de planta». 5 «Por el cual se modifica la estructura del Instituto Nacional de Metrología».

personal del Instituto Nacional de Metrología atendiendo los decretos de reestructuración y modificación de planta». 5 «Por el cual se modifica la estructura del Instituto Nacional de Metrología». 6 «Por el cual se modifica la planta de personal del Instituto Nacional de Metrología».Radicación: 11001-03-25-000-2022-00305-00 (2340-2022)

Demandantes: Yolanda Briceño Bueno y Álvaro Zipaquirá Triana

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2. La demanda de nulidad contra los actos administrativos controvertidos se interpuso con fundamento en los siguientes hechos y cargos:

3. Mediante el Decreto 4175 de 201 1 se escindi eron algunas funciones de la Superintendencia de Industria y Comercio para crear el Instituto Nacional de Metrología

(en adelante , INM), unidad administrativa especial de carácter técnico, científico y de investigación, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y presupuestal.

4. La CNSC emitió el Acuerdo 0333 de 28 de noviembre de 2020 con la finalidad de convocar a concurso de méritos en las modalidades de ascenso y abierto para proveer

las vacantes de carrera disponibles en el INM.

5. Mediante la Resolución 516 del 18 de diciembre de 2020 se adoptó el manual específico de funciones y de competencias laborales para la planta de personal del INM.

6. El 21 de enero de 2021 se expidieron los Decretos 062 y 063 de 2021, por medio de los cuales se modificó la planta de personal del INM y se crearon nuevos cargos en

6. El 21 de enero de 2021 se expidieron los Decretos 062 y 063 de 2021, por medio de los cuales se modificó la planta de personal del INM y se crearon nuevos cargos en esa entidad.

7. Posteriormente, se expidió la Resolución 040 de 2021, por medio de la cual se estableció un nuevo manual de funciones y competencias laborales para el INM.

Concepto de la violación

8. Para la parte demandante los actos administrativos controvertidos incurrieron en las causales de nulidad por falta de competencia, desconocimiento de las normas superiores en que debían fundarse, expedición irregular, falsa motivación y desviación de poder. Manifestó que los vicios se configuraron con base en los siguientes

argumentos:

9. Los accionantes consideran que vulneró los fines esenciales del Estado y la función pública, toda vez que los acuerdos emitidos no cumplen con los principios de

mérito y eficiencia, lo cual afecta el interés general y los objetivos esenciales de la carrera administrativa.

10. Se quebrantó el principio de legalidad, así como los principios de seguridad jurídica y confianza legítima porque a las personas interesadas en la convocatoria se les sometió a pruebas presuntamente discriminatorias, en las que se evaluaron aspectos no solo académicos y de experiencia, sino también físicos y de adaptación psicosocial.

11. Adujeron que el trato discriminatorio se presentó particularmente en relación con el examen médico pues el resultado de «apto» o «no apto» no tiene sustento legal. Para la parte demandante la convocatoria vulneró los principios de igualdad, mérito y acceso a la función pública al establecer el examen médico como requisito clasificatorio

el examen médico pues el resultado de «apto» o «no apto» no tiene sustento legal. Para la parte demandante la convocatoria vulneró los principios de igualdad, mérito y acceso a la función pública al establecer el examen médico como requisito clasificatorio condicionado al resultado “apto”, sin una justificación objetiva y razonable, lo que configura un trato discriminatorio.Radicación: 11001-03-25-000-2022-00305-00 (2340-2022)

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12. Así las cosas, se sostuvo que la exigencia del examen médico como requisito clasificatorio implica la introducción de criterios de diferenciación basados en condiciones físicas o de salud, que pertenecen al ámbito personal del individuo, lo cual puede derivar en un trato discriminatorio, en la medida en que tales condiciones no dependen de la voluntad del aspirante ni necesariamente guardan relación directa con la idoneidad para el ejercicio del empleo público.

13. En similar sentido , también se reprochó que los costos del examen lo s deban asumir los participantes, lo que, en su criterio, da lugar a una exclusión socioeconómica que impacta de manera desproporcionada en las personas con recursos económicos limitados.

14. Sostuvieron que el manual de funciones, las necesidades del servicio y los requerimientos de la entidad deben estar acordes con los requisitos y las actividades desempeñadas en cada cargo. En este caso particular, dicha correspondencia no se

limitados.

14. Sostuvieron que el manual de funciones, las necesidades del servicio y los requerimientos de la entidad deben estar acordes con los requisitos y las actividades desempeñadas en cada cargo. En este caso particular, dicha correspondencia no se cumple en los cargos de los subdirectores de Metrología Física y de Metrología Química y Biología, ya que no se les exige desarrollar actividades de investigación, pero dentro de sus funciones sí deben adelantar proyectos de esa naturaleza.

15. Además, señalaron que existen incongruencias entre las actuaciones de la administración y el concurso de méritos, dado que el INM emitió varios actos en los que reformó su planta de personal y adoptó un nuevo manual de funciones. Sin embargo, a pesar de estos cambios, la convocatoria no fue modificad a para ajustarse a las nuevas circunstancias fácticas y jurídicas de la entidad.

16. Finalmente, alegaron que en los concursos de méritos los ciudadanos confían en que las reglas de la convocatoria se cumplirán de manera efectiva, sin circunstancias que sugieran una intención oculta contraria a los fines esenciales del Estado. Por lo anterior, manifestaron que la imposición de requisitos arbitrarios y discriminatorios genera una brecha entre los aspirantes que acceden al empleo público por mérito y aquellos que pueden cumplir subjetivamente tales exigencias. Para los accionantes, este escenario podría conllevar al clientelismo en la selección de empleados públicos.

Contestaciones de la demanda

17. La CNSC se opuso a la prosperidad de las pretensiones formuladas por la parte demandante y, para tal efecto, alegó que la demanda no era clara, cierta ni concreta, lo que, a su juicio, impide realizar un juicio abstracto de legalidad.

demandante y, para tal efecto, alegó que la demanda no era clara, cierta ni concreta, lo que, a su juicio, impide realizar un juicio abstracto de legalidad.

18. Además, señaló que no ha incurrido en ningún favorecimiento o clientelismo respecto de los aspirantes, pues la convocatoria, sus modificatorios y su anexo técnico fueron expedidos de conformidad con lo previsto en el artículo 31 de la Ley 909 de 2004.

19. En este orden, sostuvo que aplicó correctamente el examen médico, cuyo propósito es valorar el estado de salud, detectar patologías y evaluar las condiciones físicas de cada participante para el desempeño del cargo al que aspira, así como laRadicación: 11001-03-25-000-2022-00305-00 (2340-2022)

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4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prueba de personalidad, cuyo objetivo es indagar sobre aspectos cognitivos, emocionales y conductuales de las personas, sin que con ello configure un trato discriminatorio.

20. Finalmente, sostuvo que la convocatoria se basó en el manual de funciones vigente para el momento en que se inició el proceso de selección y que las modificaciones realizadas con posterioridad por el INM no afectan la legalidad de dicho proceso.

21. El INM se opuso a la prosperidad de las pretensiones incoadas, grosso modo, porque considera que los actos administrativos enjuiciados se profirieron conforme a derecho y porque la parte demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad

21. El INM se opuso a la prosperidad de las pretensiones incoadas, grosso modo, porque considera que los actos administrativos enjuiciados se profirieron conforme a derecho y porque la parte demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad dado la generalidad e indeterminación de los cargos propuestos.

Trámite de sentencia anticipada

22. Mediante auto del 16 de noviembre de 2023 se dispuso el trámite de sentencia anticipada, en los términos del artículo 182A del CPACA, al advertirse la concurrencia de las causales previstas en los literales a), b) y c) del numeral 1 de dicha disposición. Para tal efecto, se resolvió sobre el decreto de pruebas y se fijó el litigio.

23. Posteriormente, mediante providencia del 22 de febrero de 2024, se corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión y al Ministerio Público para rendir concepto.

Alegatos de conclusión

24. La CNSC sostuvo que para iniciar el proceso de selección y expedir el acto de convocatoria tuvo en cuenta el manual específico de funciones y competencias laborales vigente para ese momento. Asimismo, señaló que no tiene competencia para la adopción, modificación, actualización o derogatoria de los manuales de funciones, pues dicha atribución corresponde a la entidad beneficiaria del concurso.

25. La parte accionante reiteró los argumentos expuestos en la demanda.

26. El INM solicitó negar las pretensiones de la demanda al considerar que los actos administrativos cuestionados —relativos a la adopción y modificación del manual específico de funciones, así como a la reestructuración de la entidad y al proceso de

26. El INM solicitó negar las pretensiones de la demanda al considerar que los actos administrativos cuestionados —relativos a la adopción y modificación del manual específico de funciones, así como a la reestructuración de la entidad y al proceso de selección de personal— fueron expedidos dentro del marco de las competencias legales y constitucionales de la entidad. Señaló que el manual de funciones constituye un instrumento esencial para la gestión del empleo público, en cuanto define las funciones, competencias y requisitos de los cargos, conforme a lo previsto en la Constitución, la Ley 909 de 2004 y el Decreto 1083 de 2015.

27. Igualmente, adujo que los demandantes no demostraron los supuestos vicios de nulidad alegados , pues los reproches esgrimidos son ambiguos y abstractos. En consecuencia, afirmó que dichos actos se encuentran amparados por la presunción de legalidad y que, al no haberse demostrado los cargos formulados en la demanda, deben desestimarse las pretensiones de la demanda.Radicación: 11001-03-25-000-2022-00305-00 (2340-2022)

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28. El Ministerio Público guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

29. De conformidad con lo previsto en el artículo 149 del CPACA, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer en única instancia de la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del

una motivación suficiente y de una relación razonable con las funciones del empleo.

Análisis de los problemas jurídicos

32. La Sala negará las pretensiones de la demanda porque los cargos formulados y el concepto de la violación expuesto s por la parte accionante no son suficiente s para desvirtuar la presunción de legalidad de los actos demandados . En efecto, en relación con el cargo contra el examen médico se advierte que el reproche fue expuesto de manera general sin relacionarlo con los empleos específicos ofertados en la convocatoria.

33. En este sentido, el artículo 2.2.6.3 del Decreto 1083, en especial su numeral 7, le otorgan a la CNSC la facultad para establecer las pruebas a aplicar , clase, carácter eliminatorio o clasificatorio, puntaje mínimo aprobatorio y el valor dentro del concurso; lo anterior de conformidad con los requisitos y el perfil de competencias de los empleos ofertados.

34. Si bien es cierto que la CNSC pueden establecer requisitos y pruebas dentro de los concursos de méritos, tales exigencias deben cumplir dos condiciones: (i) guardar una relación directa con las funciones del empleo, y (ii) estar debidamente motivadas, de manera que se justifique su necesidad dentro del proceso de selección.Radicación: 11001-03-25-000-2022-00305-00 (2340-2022)

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35. Es por ello por lo que la CNSC cuenta con discrecionalidad para definir, por medio

Competencia

29. De conformidad con lo previsto en el artículo 149 del CPACA, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer en única instancia de la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nac ional, o por las personas o entidades de derecho privado que cumplan funciones administrativas en el mismo nivel. A su vez, el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, reglamento interno del Consejo de Estado, consigna que la Sección Segunda está facultada para decidir los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos laborales.

Problemas jurídicos

30. De conformidad con los cargos formulados por la parte demandante, los argumentos de defensa expuestos por las entidades demandadas y el auto que fijó el litigio, el problema jurídico que debe resolver la Sala consiste en determinar si los actos administrativos enjuiciados fueron expedidos con infracción de las normas en que debían fundarse, con falta de competencia, con expedición irregular, con falsa motivación o con desviación de las atribuciones propias del funcionario que los profirió.

31. En este orden, se deberá resolver si la exigencia del examen médico, en los términos previstos en el Acuerdo No. 0333 de 2020 y sus actos modificatorios, como requisito clasificatorio dentro del proceso de selección es discriminatorio por lo que vulnera los principios de igualdad, mérito y acceso a la función pública, por carecer de una motivación suficiente y de una relación razonable con las funciones del empleo.

Análisis de los problemas jurídicos

32. La Sala negará las pretensiones de la demanda porque los cargos formulados y el

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35. Es por ello por lo que la CNSC cuenta con discrecionalidad para definir, por medio del acto de convocatoria, las clases de pruebas que ha de aplicar en un determinado proceso de selección , siempre y cuando estas permitan evaluar el mérito de los aspirantes con objetividad, transparencia e igualdad y en relación con las funciones de los empleos ofertados7.

36. En este asunto, la parte demandante no tuvo en cuenta que de conformidad con lo establecido en los artículos 3 y 16 del Acuerdo 333 de 2020 (convocatoria demandada) el examen médico solo fue establecido para algunos cargos y no para todos los empleos ofertados. Al respecto es importante tener en cuenta lo dispuesto en el acto demandado:

Artículo 16: (…) El examen médico y prueba de ejecución se aplicará únicamente a los aspirantes que superen las pruebas de competencias funcionales (las cuales tienen carácter eliminatorio) y que se hayan inscrito en alguno de los siguientes empleos:

OPEC DENOMINACION DEL EMPLEO CODIGO GRADO

15526 Profesional Especializado 2028 17 15065 Profesional Especializado 2028 16 14171 Profesional Especializado 2028 15 13532 Profesional Especializado 2028 14 138038 Profesional Especializado 2028 13 34008 Profesional Universitario 2044 10 132205 Profesional Universitario 2044 09 68887 Profesional Universitario 2044 03

138038 Profesional Especializado 2028 13 34008 Profesional Universitario 2044 10 132205 Profesional Universitario 2044 09 68887 Profesional Universitario 2044 03 1558 Profesional Universitario 2044 01

37. A su vez, en el anexo técnico , que forma parte integral de la convocatoria demandada, se explicó que el examen médico tenía como objetivo determinar las condiciones de salud necesarias para el desempeño de las labores en espacios bajo condiciones de humedad o temperatura baja.

38. En este orden, para la Sala poder determinar si tal exigencia es desproporcionada y puede llegar a ser discriminatoria se debió realizar un juicio de contrastación entre las funciones de cada uno de los cargos reseñados y la justificación del examen. Como quiera que la parte demandante no realizó tal juicio, la Sala se abstendrá de ahondar en razonamiento y negará este cargo.

39. Así las cosas, es pertinente recordar que, si bien «la Jurisdicción de lo Contencioso está facultada para interpretar la demanda, no es posible suplantar la obligación del demandante de alegar adecuadamente sus reclamos y de probar los supuestos de la demanda»8.

7 Al respecto, véanse, entro otras, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, s entencia del 5 de octubre de 2023, Rad. No. 11001 -03-25-000-2021-00350-00 (1811 -2021) y Corte Constitucional, Sentencia C-172 de 2021. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicado

Sentencia C-172 de 2021. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicado 1100103-25-000-2016-00146-00 (0658 -16). En similar sentido pueden consultarse las siguientes sentencias proferidas por esta corporación: i) del 24 de febrero de 2022, radicado: 76001-23-33-000-201300151-01 (4392 -2018); ii) del 3 de febrero de 2022, radicado: 25000 -23-42-000-2016-04361-01 (55172019); y iii) del 22 de marzo de 2013, radicado 63001-23-31-000-2010-00110-01 (19136).Radicación: 11001-03-25-000-2022-00305-00 (2340-2022)

Demandantes: Yolanda Briceño Bueno y Álvaro Zipaquirá Triana

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40. En similar sentido, a unque se enuncia ron diversas normas que se consideran vulneradas, lo cierto es que no se exp uso de forma concreta la manera en que el contenido de los actos acusados contraviene tales disposiciones, ni se desarrolló un juicio de confrontación normativa suficiente que permita evidenciar la supuesta infracción del ordenamiento jurídico.

41. La argumentación presentada para controvertir los actos demandados fue expuesta de maneral general, sin precisar si los reproches y cargos iban dirigidos a un acto en particular. En este orden, en cada cuestión planteada no se explicó si la ilegalidad

41. La argumentación presentada para controvertir los actos demandados fue expuesta de maneral general, sin precisar si los reproches y cargos iban dirigidos a un acto en particular. En este orden, en cada cuestión planteada no se explicó si la ilegalidad invocada recaía en todos o algunos de las decisiones administrativas demandadas.

42. Los reproches se limitaron a afirmaciones generales sobre la supuesta afectación de principios como el mérito, la eficiencia, la legalidad, la seguridad jurídica o la confianza legítima, sin desarrollar suficientemente un juicio de confrontación normativa entre el contenido de los acuerdos , resoluciones y decretos demandados y las disposiciones constitucionales o legales invocadas como infringidas.

43. Asimismo, las a severaciones relativas a la presunta existencia de pruebas discriminatorias dentro del proceso de selección, a la incongruencia entre el manual de funciones y las actividades asignadas a ciertos cargos fueron formuladas sin precisar las circunstancias concretas que permitan establecer la configuración de alguno de los vicios de nulidad alegados.

44. Así las cosas , las afirmaciones y reproches realizados en el concepto de la violación no permiten que se advierta la ilegalidad de los actos administrativos demandados. En consecuencia, se negarán las pretensiones de la demanda.

Condena en costas

45. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónic a y útil de la norma se colige que la aludida reforma no significó un apartamiento o

la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónic a y útil de la norma se colige que la aludida reforma no significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. La pretensión del legislador fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, únicamente en asuntos de interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

46. En este contexto, el artículo 188 del CPACA establece que, por regla general, no habrá condena en costas cuando el asunto objeto de litigio sea de interés público; y que, excepcionalmente, procederá la imposición de costas en este escenario cuando la demanda haya carecido manifiestamente de fundamento legal. La norma hace referencia a las pretensiones cuyo interés trasciende la esfera de lo particular al abordar asuntos de provecho general o común que pueden ser promovidos por cualquier persona y no persiguen el reconocimiento de derechos subjetivos en favor de un sujeto determinado.Radicación: 11001-03-25-000-2022-00305-00 (2340-2022)

Demandantes: Yolanda Briceño Bueno y Álvaro Zipaquirá Triana

8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

47. En el caso concreto, se tiene que la acción fue incoada en ejercicio del medio de control de nulidad, el cual trasciende de la esfera particular a la general al abordar asuntos de interés común que pueden ser promovidos por cualquier persona y no persigue el

47. En el caso concreto, se tiene que la acción fue incoada en ejercicio del medio de control de nulidad, el cual trasciende de la esfera particular a la general al abordar asuntos de interés común que pueden ser promovidos por cualquier persona y no persigue el reconocimiento de derecho subjetivo alguno. Adicionalmente, no se advierte que la demanda haya carecido manifiestamente de fundamento legal, toda vez que se plantearon sendos cuestionamientos jurídicos contra los actos administrativos demandados que debieron ser analizados tanto al decidir la medida cautelar como en la sentencia. En consecuencia, se prescindirá de la condena en costas en el presente proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

III. RESUELVE

PRIMERO. NEGAR las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO. NO CONDENAR en costas en el presente proceso.

TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y ARCHIVAR el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Consejero de Estado

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Consejero de Estado

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad,

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Consejero de Estado

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.