Consejo de Estado - 11001032500020240021500 - Auto interlocutorio - Auto que resuelve sobre acumulación de procesos - 11001032500

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de marzo de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-25-000-2024-00215-00 (2997-2024)

Demandante: Nelson Enrique Daza Ladino

Demandadas: Superintendencia de Servicios Públicos, Comisión Nacional del

Servicio Civil (CNSC) y Universidad Libre de Colombia

Tema: Acumula proceso y resuelve solicitud de suspensión provisional.

1. El despacho procede a decidir la acumulación a este trámite del proceso con radicado 11001-03-25-000-2024-00580-00 (6672-2024) en virtud de la remisión que realizó el consejero de Estado Luis Eduardo Mesa Nieves.

ANTECEDENTES

2. En ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo

(CPACA), el señor Nelson Enrique Daza Ladino solicitó la nulidad de l os siguientes actos emitidos por la CNSC en el marco del «Proceso de Selección No. 2504 de 2023 - SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS

DOMICILIARIOS»:

• Anexo técnico de 2023 « Por el cual se establecen las especificaciones

2504 de 2023 - SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS

DOMICILIARIOS»:

• Anexo técnico de 2023 « Por el cual se establecen las especificaciones técnicas de las diferentes etapas del “Proceso de selección superintendencias de la administración pública nacional” , en las modalidades de ascenso y abierto, para proveer los empleos en vacancia

definitiva pertenecientes al sistema específico de carrera administrativa de sus plantas de personal».

• Acuerdo 62 del 13 de julio de 2023 « Por el cual se convoca y se establecen las reglas del Proceso de Selección, en las modalidades de Ascenso y Abierto para proveer los empleos en vacancia definitiva de la planta de

personal perteneciente al Sistema Específico de Carrera Administrativa de las Superintendencias de la Administración Pública Nacional – Proceso deRadicación: 11001-03-25-000-2024-00215-00 (2997-2024)

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Selección No. 2504 de 2023 - SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS

PÚBLICOS DOMICILIARIOS».

• Acuerdo 70 del 11 de agosto de 2023 « Por el cual se corrige el error de digitación en el literal g) del numeral 3.2. del Anexo Técnico de los Acuerdos Nos. 58 al 64 de 2023 - Proceso de Selección

SUPERINTENDENCIAS».

• Acuerdo 66 del 11 de agosto de 2023 « Por el cual se modifica el artículo 8º del Acuerdo No. 62 del 13 de julio de 2023, a través del cual se convocó y

SUPERINTENDENCIAS».

• Acuerdo 66 del 11 de agosto de 2023 « Por el cual se modifica el artículo 8º del Acuerdo No. 62 del 13 de julio de 2023, a través del cual se convocó y se establecieron las reglas del proceso de selección, en las modalidades de Ascenso y Abierto para proveer los empleos en vacancia definitiva de la

planta de personal perteneciente al Sistema Específico de Carrera Administrativa de las Superintendencias de la Administración Pública Nacional – Proceso de Selección No. 2504 de 2023SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS».

• Resolución 10889 del 4 de septiembre de 2023 « Por la cual se declara desierto el concurso en la modalidad de ascenso para ciento sesenta (160) vacantes de ochenta y ocho (88) empleos de la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, ofertados a través del Proceso de Selección No. 2504 de 2023».

3. La demanda se presentó el 21 de mayo de 2024, se admitió y dio traslado de la medida cautelar el 30 de agosto del mismo año1, se notificó a las partes el 3 de septiembre del mismo año 2. En auto del 23 de enero de 2025 se negó la suspensión provisional solicitada 3, y el 25 de marzo de esa anualidad, se declaró no probada la excepción de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales propuesta por la CNSC4.

Proceso para acumular

4. La Asociación Sindical de Empleados de las Superintendencias del Estado

no probada la excepción de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales propuesta por la CNSC4.

Proceso para acumular

4. La Asociación Sindical de Empleados de las Superintendencias del Estado Colombiano - ASEESCO solicitó la nulidad de los Acuerdos 62 del 13 de julio y 66 del 11 de agosto de 2023 , expedid os por la CNSC . El proceso con radicado 11001-03-25-000-2024-00580-00 (6672-2024) correspondió al despacho del consejero de Estado Luis Eduardo Mesa Nieves que admitió la demanda el 18 de julio de 2025 y notificada a las partes el 31 del mismo mes y año5.

1 Índice 8 y 9 Samai. 2 Índice 15 ibid. 3 Índice 36 ibid. 4 Índice 42 ibid. 5 Índices 21 y 28 ibid. Expediente 6672-2024.Radicación: 11001-03-25-000-2024-00215-00 (2997-2024)

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CONSIDERACIONES

De la acumulación de procesos

5. Los artículos 148 a 150 del Código General del Proceso (CGP), aplicables por remisión expresa del artículo 306 del CPACA, regulan la procedencia y trámite de la acumulación de procesos.

6. Según estas disposiciones, la acumulación puede ordenarse de oficio o a petición de parte en aquellos procesos que deban tramitarse por el mismo

la acumulación de procesos.

6. Según estas disposiciones, la acumulación puede ordenarse de oficio o a petición de parte en aquellos procesos que deban tramitarse por el mismo procedimiento y se encuentren en la misma instancia, cuando se presente cualquiera de los siguientes supuestos: «a) Cuando las pretensiones formuladas habrían podido acumularse en la misma demanda. b) Cuando se trate de pretensiones conexas y las partes sean demandantes y demandados recíprocos. c) Cuando el demandado sea el mismo y las excepciones de mérito propuestas se fundamenten en los mismos hechos». En todo caso, la acumulación no procederá después de que se haya fijado la fecha y hora para la celebración de la audiencia inicial en los respectivos trámites.

7. La jurisprudencia de esta corporación 6 ha señalado que la finalidad de la acumulación de procesos es garantizar la coherencia de las decisiones judiciales y evitar que se adopten soluciones contradictorias; lo anterior se explica, además, por la necesidad de dar estricto cumplimiento a los principios de eficiencia y economía procesal.

8. En este asunto resulta procedente la acumulación al presente trámite del proceso 11001-03-25-000-2024-00580-00 (6672-2024) pues se discute la nulidad de dos (2) de los actos cuestionados dentro del proceso de selección demandado, es decir, las pretensiones pudieron haber sido presentadas conjuntamente en una única demanda.

9. Además, no están sujetas a un término de caducidad, son de única instancia, deben tramitarse por el mismo procedimiento (nulidad simple) y aún no se ha fijado fecha para la realización de audiencia inicial.

única demanda.

9. Además, no están sujetas a un término de caducidad, son de única instancia, deben tramitarse por el mismo procedimiento (nulidad simple) y aún no se ha fijado fecha para la realización de audiencia inicial.

10. De otro lado, la regla de competencia para la acumulación está contenida en el artículo 149 del CGP, según la cual, el trámite de los procesos acumulados corresponde al juez que adelante el proceso más antiguo, criterio que se determinará según la fecha de notificación del auto admisorio de la demanda o de la práctica de medidas cautelares. La notificación del auto admisorio más antigua corresponde al del radicado 11001-03-25-000-2024-00215-00 (2997-2024).

6 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Auto del 21 de julio de 2015. Exp. 11001-03-26-000-2014-00054-00 (21025). C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.Radicación: 11001-03-25-000-2024-00215-00 (2997-2024)

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11. Suspéndase el trámite del proceso 2997-2024 hasta que el expediente con radicado 6672-2024 se encuentre en el mismo momento procesal.

De la solicitud de suspensión provisional dentro del proceso que se acumula

12. Se precisa que en el proceso con radicado interno 2997-2024 este despacho negó la solicitud de medida cautelar de suspensión de los efectos de los actos

De la solicitud de suspensión provisional dentro del proceso que se acumula

12. Se precisa que en el proceso con radicado interno 2997-2024 este despacho negó la solicitud de medida cautelar de suspensión de los efectos de los actos demandados mediante auto del 23 de enero de 2025 ; sin embargo, en el expediente que aquí se acumula (6672-2024), se incluyeron argumentos de nulidad que aún no han sido estudiados, por lo que se procederá a su análisis.

• Afirmó que transgredió el principio de planeación conjunta y armónica porque la CNSC no tuvo en cuenta al momento de estructurar la convocatoria todas las funciones atribuidas a la Superintendencia, tampoco coordinó ni analizó con la entidad beneficiaria la existencia de todas las funciones y cargos, cuya experiencia no se podría certificar en la forma como quedó estructurada. Que hubo in coherencia entre las preguntas formuladas, los cargos, las competencias y desactualización del manual de funciones y competencias laborales dentro del contexto de la convocatoria.

• Que la CNSC carecía de competencia para expedir los acuerdos demandados porque, aunque la Constitución y la Ley 909 de 2004 le otorgaron funciones de administración y vigilancia de las carreras, actuó como una autoridad reguladora al crear reglas generales que limitan el acceso y ascenso de servidores públicos. Además, que estas decisiones configuraron una «verdadera regulación normativa », pues modificaron situaciones jurídicas y restringieron derechos, funciones reservadas exclusivamente al constituyente, legislador y ejecutivo.

• Manifestó que el Acuerdo 66 afectó «expectativas legítimas» de los aspirantes, porque modificó sin justificación aspectos iniciales del concurso

y restringieron derechos, funciones reservadas exclusivamente al constituyente, legislador y ejecutivo.

• Manifestó que el Acuerdo 66 afectó «expectativas legítimas» de los aspirantes, porque modificó sin justificación aspectos iniciales del concurso antes de las inscripciones, generando inseguridad jurídica. Señaló que la CNSC también modificó las condiciones de evaluación de las convocatorias 2502 y 2508 de 2023 con posterioridad a las inscripciones, sin ju stificación ni comunicación.

• Que la Guía de Orientación del Aspirante (GOA) estableció una «escala de control» aplicable para ajustar las calificaciones en la prueba comportamental, pero que la implementación de esta medida no fue comunicada de forma clara ni oportuna a los participantes. Considero que este no es un método adecuado para determinar el comportamiento habitual de una persona y que las calificaciones en esta prueba debieron ser iguales para todos los aspirantes al no existir preguntas incorrectas. Agregó que se presentó una d esproporción en la distribución de preguntas , pues, aunque la prueba funcional pesa 70% yRadicación: 11001-03-25-000-2024-00215-00 (2997-2024)

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la comportamental 10%, el examen tuvo más preguntas comportamentales, lo que desnaturaliza la evaluación.

• Que hubo indebida e insuficiente motivación al fundamentar las decisiones administrativas sin tener en cuenta circunstancias fácticas y jurídicas de los servidores públicos.

13. Dentro de la oportunidad procesal pertinente, las entidades demandadas

• Que hubo indebida e insuficiente motivación al fundamentar las decisiones administrativas sin tener en cuenta circunstancias fácticas y jurídicas de los servidores públicos.

13. Dentro de la oportunidad procesal pertinente, las entidades demandadas contestaron la medida.

14. Comisión Nacional del Servicio Civil 7. Se opuso al decreto de l a suspensión, al considerar que proceso de selección demandado ya culminó . En consecuencia, la solicitud de los demandantes debe ser negada pues afectaría el principio de confianza legítima y seguridad jurídica de todos los participantes que pasaron todas las etapas y fueron nombrados de acuerdo con el principio del mérito.

15. Agregó que los procesos de selección se realiza ron conforme a la información remitida por la entidad nominadora y al manual de funciones, por lo que es evidente que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliaros estuvo presente en todo el proceso de planeación, y adicionalmente, la CNSC tiene toda la competencia constitucional y legal para establecer los lineamientos y reglas del concurso.

16. Universidad Libre 8. Que no se encuentra una argumentación sólida y tampoco obra en el expediente prueba sumaria que permita inferir que los actos administrativos demandados estén ocasionando un perjuicio a la parte actora , tal como lo dispone el artículo 231 del CPACA.

17. Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios9. Que en el presente asunto no se configura el presupuesto de apariencia de buen derecho, pues la supuesta vulneración no surge de manera palmaria y automática de la simple comparación entre los acuerdos enjuiciados y las normas invocadas, sino que

asunto no se configura el presupuesto de apariencia de buen derecho, pues la supuesta vulneración no surge de manera palmaria y automática de la simple comparación entre los acuerdos enjuiciados y las normas invocadas, sino que exige un debate probatorio y jurídico que solo puede ser resuelto en la sentencia.

De la suspensión provisional

18. El artículo 229 del CPACA regula la procedencia de las medidas cautelares en los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción. Expresa que, a petición de parte debidamente sustentada, el juez o magistrado ponente podrá decretar, en providencia motivada, las que considere necesarias para proteger y

7 Índice 33 Samai. Proceso 6672-2024. 8 Índice 34 ibid. 9 Índice 35 ibid.Radicación: 11001-03-25-000-2024-00215-00 (2997-2024)

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garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. Precisa que la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.

19. A su vez, el artículo 230 prevé que las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas o de suspensión, si y solo si tienen relación directa y necesaria con las pretensiones y las excepciones (si se ha contestado la demanda), esto es, con el objeto del litigio y que tengan incidencia en la realización plena de la sentencia.

20. Por su parte, el artículo 231 dispone que para la procedencia de la medida

demanda), esto es, con el objeto del litigio y que tengan incidencia en la realización plena de la sentencia.

20. Por su parte, el artículo 231 dispone que para la procedencia de la medida cautelar es necesario estudiar los siguientes requisitos: i) que se invoque a petición de parte; ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas, o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud; y iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados.

21. Aunque la trasgresión del ordenamiento no fue cualificada por el legislador, esto es, no debe ser «evidente», «palmaria» o producto de la «simple comparación», lo cierto es que el artículo 229 impuso un límite sólido al examen preliminar que debe realizar el juez, según el cual, «La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento». En otros términos, el estudio de legalidad en el proceso contencioso administrativo, según la etapa en que se encuentre, goza de distintos niveles de profundidad.

22. Lo anterior no supone que el «análisis» propio del estudio de la medida cautelar sea superficial, pues el juez no está sometido a un método exclusivamente silogístico para evidenciar y argumentar el decreto de la suspensión provisional de un acto administrativo; pero tampoco implica que, apenas en la etapa preliminar del proceso, sin el desarrollo de las respectivas instancias probatorias, incluso sin fijar el litigio, el juez deba presentar los razonamientos inherentes a la debida sentencia.

apenas en la etapa preliminar del proceso, sin el desarrollo de las respectivas instancias probatorias, incluso sin fijar el litigio, el juez deba presentar los razonamientos inherentes a la debida sentencia.

23. Esto se sustenta, precisamente, en que los argumentos y el sentido del fallo se construyen durante el proceso.

24. Así, para la suspensión de los efectos de un acto administrativo demandado por el medio de control de nulidad no se requiere que la vulneración del ordenamiento sea evidente ante la simple y desprevenida lectura, pero tampoco es equivalente al estudio legal y argumentativo para sustentar una decisión de fondo que, por su naturaleza, debe comprender un juicio más completo e integral del ordenamiento jurídico a través de distintas técnicas de interpretación normativa.Radicación: 11001-03-25-000-2024-00215-00 (2997-2024)

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Resolución al caso concreto

25. Respecto de la supuesta falta de coordinación de la CNSC con la Superintendencia de Servicios Domiciliarios en el proceso de selección , el despacho observa que en la parte motiva de los Acuerdos 62 y 66 de 2023 se indicó que la entidad beneficiaria del certamen remitió la Oferta Pública de Empleo, por lo que, en principio, se observa que las entidades adelantaron conjuntamente la etapa de planeación.

26. En relación con la falta de actualización del manual de funciones y las consecuentes falencias en la realización de las pruebas, se encuentra que la parte

conjuntamente la etapa de planeación.

26. En relación con la falta de actualización del manual de funciones y las consecuentes falencias en la realización de las pruebas, se encuentra que la parte actora no apoyó su dicho con elementos probatorios que l o sustentaran. Se trata de afirmaciones genéricas que, sin respaldo, no generan la apariencia de ilegalidad que exige el artículo 231 del CPACA.

27. Sobre la falta de competencia de la CNSC para expedir los actos demandados, se advie rte q ue el artículo 130 de la Constitución estableció que esta entidad sería la responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos. Por su parte, el artículo 30 de la Ley 909 de 2004 la facultó para adelantar los procesos de selección.

28. De la lectura de los actos demandados se observa a primera vista que, estos se emitieron en el marco del proceso de selección 2504 de 2023 y se enmarcan en las funciones que la Constitución y la Ley le asignan . Además, la parte demandante no probó mediante confrontación normativa o medios de convicción , que los acuerdos introduzcan regulaciones reservadas al legislador o al ejecutivo, será un debate propio de la decisión de fondo.

29. En lo correspondiente a los supuestos cambios en las condiciones del concurso y la afectación de expectativas legítimas, tampoco se cuenta con soporte documental que permita verificar su ocurrencia, alcance o relación directa con los acuerdos acusados. Se trata de asuntos que requieren un análisis de las evidencias que se practiquen en la oportunidad procesal pertinente, sin que pueda afirmarse, en este momento preliminar, que exista una violación del ordenamiento jurídico.

acuerdos acusados. Se trata de asuntos que requieren un análisis de las evidencias que se practiquen en la oportunidad procesal pertinente, sin que pueda afirmarse, en este momento preliminar, que exista una violación del ordenamiento jurídico.

30. Respecto a lo señalado por la parte actora sobre la escala de control utilizada para ajustar las calificaciones de la prueba comportamental, se refieren a aspectos técnicos de la metodología de evaluación, cuya legalidad o conveniencia debe discutirse en el proceso principal, con mayor amplitud probatoria. La sola existencia de un mecanismo de ajuste no evidencia una contradicción clara y directa con normas superiores.

31. En relación con las preguntas en la prueba comportamental y el valor que se le otorgó a la misma, se encuentra que, la prueba sobre competenciasRadicación: 11001-03-25-000-2024-00215-00 (2997-2024)

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comportamentales mide rasgos, actitudes y habilidades que inciden en el desempeño laboral, en consonancia con los artículos 2.2.4.6 a 2.2.4.8 del Decreto 1083 de 2015, por lo que su ponderación y peso en el examen, requiere de un análisis probatorio en conjunto para determinar si cumple con los requisitos legales y jurisprudenciales exigidos, debate propio del fallo.

32. Finalmente, la parte actora indicó que existió una motivación insuficiente de las decisiones administrativas relacionadas con los acuerdos ; s in embargo, se

legales y jurisprudenciales exigidos, debate propio del fallo.

32. Finalmente, la parte actora indicó que existió una motivación insuficiente de las decisiones administrativas relacionadas con los acuerdos ; s in embargo, se trata de apreciaciones genéricas, que impiden determinar en qué consistió la deficiente motivación, además, no aportó elementos que permitan sugerir de manera inmediata el vicio alegado. Este cargo, por su naturaleza, requiere revisar integralmente el expediente administrativo, actividad propia del estudio de fondo.

33. En estos términos, se negará la solicitud de suspensión provisional respecto de los Acuerdos 62 del 13 de julio de 2023 y 66 del 11 de agosto de 2023.

En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE

Primero. DECRETAR LA ACUMULACIÓN del proceso identificado con el radicado 11001-03-25-000-2024-00580-00 (6672 -2024) al expediente 11001-0325-000-2024-00215-00 (2997-2024).

Segundo. SUSPENDER el trámite del proceso 2997-2024 hasta que el expediente con radicado 6672-2024 se encuentre en el mismo momento procesal.

Tercero. NEGAR la solicitud de suspensión provisional de los Acuerdos 62 del 13 de julio de 2023 y 66 del 11 de agosto de 2023, expedidos por l a CNSC, según las consideraciones expuestas.

Cuarto. Realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo Samai.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente