Consejo de Estado - 11001032500020250012100 - Auto interlocutorio - Auto que resuelve recurso de súplica - 1100103250002025001210

Radicación: 11001032500020250012100 (0826-2025)

Demandante: Jordan Aquiles Vargas Buitrago

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente: LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Bogotá D.C., veintiséis (26) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Medio de control: Nulidad Radicación: 11001032500020250012100 (0826-2025) Demandante: Jordan Aquiles Vargas Buitrago Demandados: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial

Tema: Auto que resuelve recurso de súplica - Medida cautelar

AUTO INTERLOCUTORIO

1. Se procede a resolver el recurso de súplica interpuesto por la parte demandada, contra el auto del 21 de julio de 2025, por medio del cual se decretó la medida cautelar solicitada por el accionante dentro del proceso de la referencia.

I. ANTECEDENTES

2. En ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 del CPACA,1 el señor Jordan Aquiles Vargas Buitrago presentó demanda en orden a que se anule el Acuerdo PCSJA24 -12239 del 9 de diciembre de 2024 , que «establece criterios para conceder la licencia no remunerada prevista en el parágrafo del artículo

se anule el Acuerdo PCSJA24 -12239 del 9 de diciembre de 2024 , que «establece criterios para conceder la licencia no remunerada prevista en el parágrafo del artículo 142 de la Ley 270 de 1996, modificado por la Ley 2430 de 2024» , expedido por el Consejo Superior de la Judicatura. Asimismo, se solicitó la suspensión provisional de la disposición enjuiciada.

3. El 21 de julio de 2025 , el magistrado conductor del proceso decretó la suspensión provisional solicitada, con fundamento en las siguientes razones:

1. El Consejo Superior de la Judicatura excedió su facultad reglamentaria y dispuso efectos no previstos en el artículo 142 de la Ley 270 de 1996. Los aspectos adicionados por el acto acusado son: a) determinar que quien culmine una licencia está obligado a retornar a su plaza en propiedad y permanecer en esta por un tiempo razonable; b) establecer criterios para definir dicho plazo de permanencia; c) fijar un régimen de transición frente a quienes ostentaban una licencia concedida al amparo de la norma vigente antes de la expedición de la Ley 2430 de 2024.

1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.Radicación: 11001032500020250012100 (0826-2025)

Demandante: Jordan Aquiles Vargas Buitrago

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

1. El Consejo Superior de la Judicatura carece de competencia para reglamentar las situaciones administrativas de los empleados y funcionarios judiciales.

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1. El Consejo Superior de la Judicatura carece de competencia para reglamentar las situaciones administrativas de los empleados y funcionarios judiciales.

1. El acuerdo demandado replicó apartes de la Sentencia C-134 de 2023, pero ello no implica « que la regulación de los procedimientos por parte del CSJ sea constitucional o legal. Por el contrario, la contradicción de este acto con el ordenamiento no se observa en el contenido sustancial de lo dispuesto, sino en la ausencia de facultad normativa de quien lo expide».

1. El acto enjuiciado previó que la licencia no remunerada «no será prorrogable en ningún caso». Aunque esta previsión se identifica con el artículo 142 de la Ley 270 de 1996 , «la única autoridad competente para expedirlo era, precisamente, el Congreso de la República».

4. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial interpuso recurso de reposición y en subsidio súplica contra la anterior providencia, con base en los

siguientes argumentos:

1. El actor alegó que el acto acusado vulneró la normativa superior, pero ello no resulta evidente ni surge de una simple confrontación textual de su contenido y las disposiciones invocadas como infringidas. Por lo tanto, el auto recurrido efectuó un análisis propio de la sentencia y prejuzgó sobre la materia debatida.

1. La providencia suplicada no estudió la existencia de un perjuicio grave, inminente o irreparable que ameritara la adopción de la medida cautelar . Es más, «el Acuerdo demandado no produce efectos automáticos ni concretos por sí mismo, sino que su aplicación depende de decisiones posteriores del nominador frente a

inminente o irreparable que ameritara la adopción de la medida cautelar . Es más, «el Acuerdo demandado no produce efectos automáticos ni concretos por sí mismo, sino que su aplicación depende de decisiones posteriores del nominador frente a solicitudes individuales de licencia».

1. No es correcto afirmar que el Consejo Superior de la Judicatura carece de competencia para reglamentar las licencias no remuneradas, pues tal facultad fue reconocida por la Constitución Política y Ley 270 de 1996. Por lo tanto, no existe una reserva de ley en esa materia.

1. La Sentencia C-134 de 20232 reconoció la posibilidad de que el nominador exija un retorno previo al empleo en propiedad para preservar la estabilidad en el servicio, por ende, el Acuerdo PCSJA24-12239 dio operatividad a ese criterio.

5. Por auto del 15 de septiembre de 2025, el magistrado conductor del proceso confirmó la providencia recurrida y concedió el recurso de súplica.

2 Proferida por la Corte Constitucional.Radicación: 11001032500020250012100 (0826-2025)

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II. CONSIDERACIONES

1. Procedencia y oportunidad del recurso de súplica

6. De conformidad con el numeral 2 del artículo 246 3 del CPACA, el recurso de súplica procede contra los autos enlistados en los numerales 1 a 8 del artículo 243 ibidem, entre los que se encuentra el decrete una medida cautelar, cuando sean

6. De conformidad con el numeral 2 del artículo 246 3 del CPACA, el recurso de súplica procede contra los autos enlistados en los numerales 1 a 8 del artículo 243 ibidem, entre los que se encuentra el decrete una medida cautelar, cuando sean dictados en el curso de la única instancia.

7. En consecuencia, el recurso de súplica que se formuló contra el auto del 21 de julio de 2025, por el cual se accedió a la cautela solicitada por el demandante, resulta procedente.

8. Adicionalmente, según el artículo 246 del CPACA, el recurso debe interponerse dentro de los 3 días siguientes a la notificación de la providencia objeto de reproche.

9. En este caso, el auto suplicado fue notificado el 22 de julio de 2025 y el 25 siguiente se presentó el recurso de súplica, esto es, dentro de la oportunidad legal prevista para el efecto.

2. Medidas cautelares en la Ley 1437 de 2011

10. De conformidad con lo establecido en el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, el juez o magistrado ponente podrá, en providencia motivada, decretar las medidas cautelares que estime indispensables para proteger y garantizar, transitoriamente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia.

11. Esta misma norma establece que tal facultad procede, a petición de parte debidamente sustentada, en todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso.

12. La decisión que el juez o magistrado adopte sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.

esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso.

12. La decisión que el juez o magistrado adopte sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.

3. Requisitos para la procedencia de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo

13. El artículo 231 del CPACA establece que la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo «procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la

3 Modificado por el artículo 66 de la Ley 2080 de 2021.Radicación: 11001032500020250012100 (0826-2025)

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solicitud».

14. La norma en cita también consagra los requisitos que deben concurrir para la procedencia de las medidas cautelares en los demás casos , es decir cuando la cautela solicitada es una distinta a la de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo.

4. Caso concreto

15. En atención a los razonamientos que fundaron la decisión de decretar la medida cautelar en el sub lite, en armonía con la oposición de la parte accionada y la normativa aplicable, la Sala encuentra mérito suficiente para confirmar el auto suplicado,

15. En atención a los razonamientos que fundaron la decisión de decretar la medida cautelar en el sub lite, en armonía con la oposición de la parte accionada y la normativa aplicable, la Sala encuentra mérito suficiente para confirmar el auto suplicado, conforme se explicará, a continuación.

16. En primer lugar, es oportuno advertir que, d e acuerdo con e l artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional de los actos administrativos procede si se observa que estos vulneran las normas superiores invocadas en la demanda o en la solicitud de medida cautelar, a partir de un ejercicio de confrontación o del estudio de las pruebas aport adas; por lo tanto, los análisis adicionales que propuso la entidad recurrente no son propios de esta específica cautela.

17. A su turno, el artículo 229 ibidem determinó que «la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento». De ahí que, contrario a lo sostenido por la parte accionada, se observa que el magistrado conductor del proceso estaba facultado para hacer un análisis preliminar del debate en aras de proveer sobre la suspensión del acto acusado; sin embargo, ello no desconoce que , en adelante , se surtirán las demás etapas procesales con respeto del derecho de audiencia y defensa de los intervinientes.

18. En lo que atañe al fondo de la controversia, el artículo 142 de la Ley 270 de 1996, modificado por la Ley 2430 de 2024, preceptúa:

Artículo 142. Licencia no remunerada. Los funcionarios y empleados tienen derecho a licencia no remunerada hasta por tres (3) meses por cada año calendario de servicio, en forma continua o discontinua según lo solicite el interesado. Esta licencia no es

Artículo 142. Licencia no remunerada. Los funcionarios y empleados tienen derecho a licencia no remunerada hasta por tres (3) meses por cada año calendario de servicio, en forma continua o discontinua según lo solicite el interesado. Esta licencia no es revocable ni prorrogable por quien la co ncede, pero es renunciable por el beneficiario. El superior la concederá teniendo en cuenta las necesidades del servicio. […]

Parágrafo. Los funcionarios y empleados en carrera judicial también tienen derecho a licencia, cuando hallándose en propiedad pasen a ejercer hasta por el término de tres (3) años, un cargo vacante transitoriamente o un cargo de libre nombramiento y remoción en la Rama Judicial.

19. La Corte Constitucional , mediante la Sentencia C -134 de 2023, analizó el proyecto de ley estatutaria que reguló la licencia no remunerada y concluyó:Radicación: 11001032500020250012100 (0826-2025)

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La Sala debe hacer una consideración especial sobre el parágrafo del artículo 74 […].

Así, la Sala encuentra que, aunque la disposición tiene la finalidad constitucional de garantizar la estabilidad en el servicio la habilitación de una prórroga de tres años, en los casos de quienes solicitan una licencia inicial por el mismo periodo para o cupar una vacante transitoria o un cargo de libre nombramiento y remoción, no es una medida adecuada para el cumplimiento de la finalidad. Dicha permisión admitiría que un servidor

casos de quienes solicitan una licencia inicial por el mismo periodo para o cupar una vacante transitoria o un cargo de libre nombramiento y remoción, no es una medida adecuada para el cumplimiento de la finalidad. Dicha permisión admitiría que un servidor se aparte del cargo de carrera para el cual fue nombrado por un periodo de 6 años, lapso que dejaría a la deriva la provisión permanente de una posición en la Rama Judicial con las consecuencias inconstitucionales que ello conlleva. Ahora bien, esto no excluye que la persona pueda retornar al empleo, estar un tiempo que el nomina dor considere razonable y que se le vuelva a permitir la licencia por ascenso ya que una lectura en contrario desconocería el principio de movilidad en la carrera administrativa y podría generar dificultades para proveer vacantes dentro de la Rama Judicial.

Por las razones expuestas, el artículo 74 del PLEAJ será declarado constitucional, salvo la expresión "prorrogable por un término igual", contenida en el parágrafo, que se declara inconstitucional.

20. Por su parte, el acuerdo acusado reglamentó la licencia no remunerada en los

siguientes términos:

Artículo 1. Licencias no remuneradas para ocupar cargos vacantes en la Rama Judicial. La licencia a la que se refiere el parágrafo del artículo 142 de la Ley 270 de 1996, modificado por el artículo 73 de la Ley 2430 de 2024, aplica exclusivamente para los servidores de carrera judicial y no será prorrogable en ningún caso.

Al concluir dicha licencia, el funcionario o empleado judicial que regrese al cargo que desempeña en propiedad, deberá permanecer en él por el plazo que el nominador

los servidores de carrera judicial y no será prorrogable en ningún caso.

Al concluir dicha licencia, el funcionario o empleado judicial que regrese al cargo que desempeña en propiedad, deberá permanecer en él por el plazo que el nominador considere razonable, antes de poder solicitar una nueva licencia para ocupar cargos vacantes o de libre nombramiento y remoción en la Rama Judicial.

Artículo 2. Criterios para la definición del plazo razonable: Los nominadores de los servidores judiciales, para efectos de fijar el tiempo de permanencia en el cargo como requisito para conceder una nueva licencia, deberán tener en cuenta que se trate de un plazo durante el cual el servidor ejerza efectivamente el cargo, contribuyendo al cumplimiento de los fines y metas del despacho respectivo.

Artículo 3. Licencias en curso. Las licencias concedidas bajo el régimen legal anterior finalizarán al concluir el plazo para el que fueron otorgadas, y no podrán ser ampliadas, renovadas, ni prorrogadas.

21. Ahora bien, en sentencia del 12 de septiembre de 2024 ,4 esta Subsección analizó una circular del Consejo Superior de la Judicatura que reglamentó las licencias no remuneradas.

4 Radicado 11001 -03-25-000-2013-01654-00 (4252 -2013) y 11001 -03-25-000-2013-01645-00(4223-2013) ACUMULADO.Radicación: 11001032500020250012100 (0826-2025)

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22. En esa oportunidad, el acto enjuiciado se estudió a la luz del artículo 142 de la Ley 270 de 1996 , antes de la modificación introducida por la Ley 2430 de 2024 ; sin embargo, es pertinente acudir a la mencionada providencia, ya que efectuó valiosos análisis respecto a la teleología de la licencia , así como e l alcance de la potestad reglamentaria del Consejo Superior de la Judicatura frente a las situaciones administrativas de los servidores judiciales. En lo pertinente, se expresó:

[…] el Consejo Superior de la Judicatura está facultado para dirigir, ordenar u organizar el sistema de carrera judicial, así como para elaborar los reglamentos que regirán los concursos de mérito para el acceso a los cargos de la Rama Judicial; sin que de estas facultades se derive la potestad de reglamentación de los asuntos relacionados con las situaciones administrativas contenidas en dicha ley para los empleados y funcionarios judiciales. Lo anterior, por cuanto esa atribución es de competencia exclusi va del legislador que, para lo que es objeto de demanda, precisó todo lo atinente a la licencia no remunerada en el parágrafo del artículo 142 mencionado.

En consecuencia, esa potestad reglamentaria no habilita la modificación de la disposición que consagra la licencia no remunerada para los trabajadores judiciales pues, se reitera, tal función está constitucionalmente atribuida al Congreso de la República. […] Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye: […]

disposición que consagra la licencia no remunerada para los trabajadores judiciales pues, se reitera, tal función está constitucionalmente atribuida al Congreso de la República. […] Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye: […] c. Las normas que regulan la administración de justicia, como lo es la Ley 270 de 1996, deben tener la naturaleza de estatutaria, existiendo, conforme al artículo 152 numeral 2 de la Constitución Política, una reserva de ley; de lo que deviene que el Consejo Superior de la Judicatura no tenía competencia para reglamentar mediante una circular un asunto reservado en el sentido anotado al legislador.

d. No todas las leyes son susceptibles de reglamentación, en la medida de que, si los ordenamientos expedidos por el Congreso suministran los elementos necesarios para su ejecución, no hay lugar a ejercer la función reglamentaria, de lo que se infiere que «la facultad desaparece en razón de que no existe el supuesto básico de su ejercicio5». Por consiguiente, el acto administrativo cuestionado incurre en causal de nulidad por falta de competencia de la autoridad que lo expidió.

e. La circular demandada incurre en causal de anulación por interpretación errónea del parágrafo del artículo 142 de la Ley 270 de 1996, dado que el sentido teleológico de la disposición está orientado a otorgar a los servidores de la rama judicial en carr era el derecho a ocupar otro cargo en provisionalidad, dentro de la institución, atendiendo sus conocimientos y competencias laborales, al igual, que se constituye en una herramienta que le permite a la administración de justicia identificar esas habilidad es, sapiencias y valores en su planta de personal, en orden a lograr una mayor eficiencia en la prestación

conocimientos y competencias laborales, al igual, que se constituye en una herramienta que le permite a la administración de justicia identificar esas habilidad es, sapiencias y valores en su planta de personal, en orden a lograr una mayor eficiencia en la prestación del servicio y materializar el principio de una pronta justicia.

23. De acuerdo con el anterior lineamiento interpretativo, el Consejo Superior de la Judicatura tiene una función de alta relevancia para el cumplimiento de los fines estatales, pues debe dictar los reglamentos tendientes a disponer los recursos humanos y físicos necesarios para que el servicio de la administración de justicia se preste bajo altos estándares de eficiencia, moralidad, corrección e idoneidad en aras

5 Corte Constitucional C-1005 de 2008.Radicación: 11001032500020250012100 (0826-2025)

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de cumplir la misión institucional que se ha asignado a la Rama Judicial, esto es, «hacer efectivos los derechos, obligaciones, garantías y libertades consagrados en ellas, con el fin de realizar la convivencia social y lograr y mantener la concordia nacional»6.

24. Además, dicho órgano debe ejercer su potestad reglamentaria con respeto de la ley que rija la materia objeto de desarrollo.

25. Ahora bien, un estudio preliminar del presente caso permite concluir que existe una diferencia entre el artículo 142 de la Ley 270 de 1996, modificado por la Ley 2430 de 2024 , y el acuerdo acusado que pretendió reglamentarlo, puesto que agregó

25. Ahora bien, un estudio preliminar del presente caso permite concluir que existe una diferencia entre el artículo 142 de la Ley 270 de 1996, modificado por la Ley 2430 de 2024 , y el acuerdo acusado que pretendió reglamentarlo, puesto que agregó aspectos que no fueron previstos por el legislador y, en esa medida , el Consejo Superior de la Judicatura excedió sus competencias.

26. En tal sentido, el acto demandado adicionó los siguientes elementos normativos: a) determinó que el servidor judicial que regrese al cargo , luego de culminar una licencia para desempeñar un empleo vacante transitoriamente o de libre

nombramiento y remoción, deber permanecer en el cargo de carrera por el plazo que el nominador considere razonable, antes de poder solicitar una nueva licencia ; b) estableció los criterios para la definición del plazo razonable; y c) reguló el alcance de las licencias concedidas antes de la expedición de la Ley 2430 de 2024.

27. En este orden de ideas, el Consejo Superior de la Judicatura excedió su facultad reglamentaria, ya que estableció elementos de la licencia no remunerada, pese a que el legislador reguló integralmente la materia y no adicionó condicionamientos como los implementados en el acuerdo acusado.

28. Además, no resulta acertado sostener que dicho acto operativizó el criterio fijado en la Sentencia C -134 de 2023, ya que dicha providencia se limitó a declarar inexequible la expresión «prorrogable por un término igual» que contenía el proyecto de ley estatutaria, pero no introdujo condicionamientos adicionales.

29. Por el contrario, en la parte motiva dejó sentado que le correspondía al

inexequible la expresión «prorrogable por un término igual» que contenía el proyecto de ley estatutaria, pero no introdujo condicionamientos adicionales.

29. Por el contrario, en la parte motiva dejó sentado que le correspondía al nominador conceder la licencia, teniendo en cuenta el principio de movilidad en la

carrera administrativa . De ahí que el Consejo Superior de la Judicatura no podía arrogarse una potestad que es propia de la administración del recurso humano en cabeza de la autoridad nominadora y mucho menos estaba autorizado para reglamentar la materia excediendo el contenido y alcance fijado por el legislador.

30. Por lo anterior, se estima pertinente mantener la decisión de acceder a la medida de suspensión provisional en este asunto.

6 Artículo 1 de la Ley 270 de 1996. Frente a las competencias del Consejo Superior de la Judicatura puede consultarse la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 31 de marzo de 2016, radicado: 110010325000201500010600 (0238-2015).Radicación: 11001032500020250012100 (0826-2025)

Demandante: Jordan Aquiles Vargas Buitrago

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

31. En mérito de lo expuesto, la Sala

RESUELVE:

Primero. Confirmar el auto del auto del 21 de julio de 2025, proferido dentro del proceso de la referencia.

Segundo. Por intermedio de la Secretaría de la Sección Segunda de esta Corporación, en firme la presente providencia, devolver el expediente al despacho de origen para

proceso de la referencia.

Segundo. Por intermedio de la Secretaría de la Sección Segunda de esta Corporación, en firme la presente providencia, devolver el expediente al despacho de origen para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

LUIS EDUARDO MESA NIEVES JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.