Consejo de Estado - 11001032500020250047000 - Auto interlocutorio - Auto que resuelve medida cautelar - 11001032500020250047000 -

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

Bogotá D.C., veinticinco (25) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad Radicado: 11001-03-25-000-2025-00470-00 (2829-2025)

Demandante: Daniel Andrés Barahona Díaz

Demandada: NaciónMinisterio del Trabajo

Temas: Motivación de la solicitud de suspensión provisional. Ámbito de aplicación de los comités de convivencia laboral.

Decisión: Negar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto demandado.

El despacho resuelve la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional formulada contra la Resolución 3461 de 2025.

I. ANTECEDENTES

Hechos

1. Se interpuso demanda de nulidad contra el acto administrativo mediante el cual el Ministerio del Trabajo reguló aspectos relacionados con la conformación, funciones y el procedimiento del Comité de Convivencia Laboral que deben tener las entidades públicas y las empresas privadas para gestionar y prevenir las situaciones de acoso laboral.

La solicitud de la medida cautelar

2. La parte demandante solicitó la suspensión provisional de los efectos de la resolución demandada porque considera que el Ministerio del Trabajo excedió su potestad reglamentaria al incluir a los «contratantes y contratistas» dentro de su

2. La parte demandante solicitó la suspensión provisional de los efectos de la resolución demandada porque considera que el Ministerio del Trabajo excedió su potestad reglamentaria al incluir a los «contratantes y contratistas» dentro de su ámbito de aplicación, lo cual, en su criterio, desconoce lo dispuesto en la Ley 1010 de 2006 y en el Código Sustantivo del Trabajo.

3. Por otra parte , sostuvo que la aplicación inmediata de la resolución controvertida genera un perjuicio económico grave e inminente a las empresas o entidades públicas con múltiples centros de trabajo en tanto deben constituir un comité por cada sede, so pena de las sanciones jurídicas y económicas por parte del Ministerio del Trabajo.

4. Finalmente, señaló que la resolución demandada se limitó a invocar la Ley 1010 de 2006 y el Decreto 1072 de 2015 sin explicar los motivos que justifican las nuevas cargas como las de crear un comité por cada sede, realizar reportes mensuales a la ARL de los casos tramitados o el deber de resolver las denuncias en un término no mayor a 65 días.

Trámite de la medida cautelarRadicado: 11001-03-25-000-2025-00470-00 (2829-2025)

Demandante: Daniel Andrés Barahona Díaz

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5. Mediante auto del 14 de octubre de 20251, se corrió traslado de la solicitud de la medida precautoria por el término de 5 días, tiempo en el que la entidad

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5. Mediante auto del 14 de octubre de 20251, se corrió traslado de la solicitud de la medida precautoria por el término de 5 días, tiempo en el que la entidad demandada presentó memorial en el que se opuso al decreto de la cautela.

6. En su pronunciamiento, el Ministerio del Trabajo solicitó negar la medida cautelar porque considera que no se configuran los presupuestos previstos en el artículo 231 del CPACA. En relación con el cargo de la desnaturalización de la figura del acoso laboral que establece la Ley 1010 de 2006, la entidad sostuvo que la Resolución 3461 de 2025 no desarrolla la dimensión sancionatoria sino su componente preventivo con el fin de promover la convivencia laboral y la gestión del riesgo psicosocial, por lo que no se extralimitó en la reglamentación de aquel asunto.

7. Afirmó que los comités de convivencia laboral no declaran la existencia de acoso laboral ni imponen sanciones, ya que sus actuaciones se limitan a funciones preventivas, orientadoras y conciliatorias, si n que ello implique equiparar jurídicamente a los contratistas u otros terceros con los trabajadores que tienen una relación laboral subordinada.

8. Sostuvo, además, que la normativa cuestionada no da lugar a un perjuicio grave e inminente para las empresas con múltiples centros de trabajo porque la conformación de un c omité de convivencia laboral por cada sede constituye un desarrollo legítimo de las obligaciones derivadas del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo. Señaló que las cargas administrativas alegadas

conformación de un c omité de convivencia laboral por cada sede constituye un desarrollo legítimo de las obligaciones derivadas del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo. Señaló que las cargas administrativas alegadas no resultan desproporcionadas, sino que corresponden al marco normativo vigente en materia de prevención y gestión del riesgo psicosocial.

9. Finalmente, f rente al cargo de falsa motivación , la entidad afirmó que la resolución cuestionada contiene los fundamentos normativos relacionados con la prevención del acoso laboral, la protección de la salud mental y la adecuación del funcionamiento del Comité de Convivencia Laboral a los estándares internacionales, en particular a los derivados del Convenio 190 de la OIT. En consecuencia, sostuvo que el acto administrativo cuestionado está suficientemente motivado.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

10. De conformidad con lo establecido en el literal h) del artículo 125 del CPACA, corresponde al despacho decidir la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de la resolución demandada.

Caso concreto

11. Se negará la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto demandado porque los argumentos expuestos no contienen una carga argumentativa suficiente que permita entrever que la resolución controvertida podría desconocer las normas superiores en las que se fundamentó.

1 Índice 7 de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado.Radicado: 11001-03-25-000-2025-00470-00 (2829-2025)

Demandante: Daniel Andrés Barahona Díaz

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12. Para resolver la cuestión planteada (i) se hará un breve recuento del régimen jurídico de las medidas cautelares en el CPACA y, (ii) luego, se realizará el análisis de la solicitud de suspensión provisional.

Régimen de las medidas cautelares en el CPACA: la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos

13. Las medidas cautelares son instrumentos jurídico – procesales previstos para proteger y garantizar, de forma temporal, el objeto del proceso y la efectividad de la eventual sentencia favorable a las pretensiones de la demanda, sin que la decisión que se ad opte, tal y como lo dispone expresamente la ley, implique un prejuzgamiento del asunto a decidir de fondo.

14. Su régimen, tratándose de los procesos que se tramitan en la jurisdicción de lo contencioso – administrativo, está reglado en los artículos 229 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 – CPACA2. Como se explicó en la providencia del 12 de febrero de 20263, de las disposiciones normativas invocadas se puede concluir:

I. Las medidas cautelares proceden en todos los procesos declarativos, con independencia del medio de control que se invoque;

II. Estas suponen la presentación de una solicitud de parte debidamente sustentada;

I. Las medidas cautelares proceden en todos los procesos declarativos, con independencia del medio de control que se invoque;

II. Estas suponen la presentación de una solicitud de parte debidamente sustentada;

III. Las medidas se clasifican en preventivas, conservativas, anticipativas y de suspensión;

IV. La medida que se solicita deberá tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda;

V. Podrá adoptarse cualquier clase de cautela que garantice el objeto del proceso, incluso de carácter o naturaleza innominada. El legislador ofrece un listado meramente enunciativo al tenor del artículo 230 del CPACA; y

VI. El solicitante deberá prestar caución ante la posible causación de perjuicios con ocasión de la cautela, salvo en los casos previstos en la ley, entre ellos, cuando se pretenda la suspensión provisional de los actos administrativos4.

15. En esa misma providencia se precisó que los presupuestos para aplicar la figura no son uniformes, sino que dependen de la clase de cautela solicitada. Al respecto, el artículo 231 del CPACA diferencia entre las reglas aplicables para la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos cuando se ejerce el medio de control de nulidad y el de nulidad y restablecimiento del derecho.

16. De igual forma, en pronunciamientos anteriores esta despacho ha precisado que la procedencia de las medidas cautelares está supeditada al cumplimiento de tres diferentes categorías de requisitos. En primer lugar, se encuentran los requisitos generales de carácter formal, consistentes en que la solicitud se formule dentro de un proceso declarativo de competencia de la jurisdicción de lo contencioso

tres diferentes categorías de requisitos. En primer lugar, se encuentran los requisitos generales de carácter formal, consistentes en que la solicitud se formule dentro de un proceso declarativo de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y que esté debidamente sustentada, ya sea en la demanda o en escrito independiente. En segundo t érmino, se exigen presupuestos generales de naturaleza material, esto es, que la medida resulte necesaria para salvaguardar

2 Es preciso aclarar que, en materia electoral, el artículo 277 del CPACA, prevé algunas reglas adicionales. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 12 de febrero de 2026, Rad. No. 11001-03-25-000-2026-00004-00 (0004-2026). 4 Ibidem.Radicado: 11001-03-25-000-2025-00470-00 (2829-2025)

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4 provisionalmente el objeto del litigio, los derechos comprometidos y la eficacia de la eventual sentencia, además de guardar una relación directa e indispensable con las pretensiones planteadas. Finalmente, concurren requisitos específicos, cuya verificación depende del tipo de cautela solicitada, conforme a lo previsto en el artículo 231 del CPACA.

17. Con fundamento en el artículo 238 de la Constitución Política, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 229 y 231 del CPACA, la procedencia

artículo 231 del CPACA.

17. Con fundamento en el artículo 238 de la Constitución Política, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 229 y 231 del CPACA, la procedencia de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo está condicionada a que medie solicitud de parte debidamente sustentada.

18. En este escenario, el examen que debe realizar el juez es de carácter preliminar y se orienta a establecer, con base en una apreciación inicial de los argumentos presentados por el solicitante , si existe una eventual vulneración del ordenamiento jurídico. Este análisis no se agota en una confrontación meramente literal o automática entre el acto acusado y las disposiciones superiores invocadas, ni exige la verificación de una contradicción evidente o manifiesta en los términos estrictos que contemplaba el Decreto 01 de 1984.

19. En el CPACA la resolución de una petición de suspensión provisional exige que el juez adelante un examen inicial del acto administrativo cuestionado, con el propósito de establecer si la decisión adoptada por la autoridad se ajusta a los fines, competencias y criterios fijados por la disposición superior que se aduce como vulnerada.

20. Por lo tanto , como lo ha explicado la Sala Plena de esta Corporación 5, el solicitante tiene el deber de sustentar en qué consistió la violación de las normas superiores, para que a partir de esos argumentos se realice la valoración en sede cautelar.

Caso concreto

21. En el presente asunto, la solicitud de medida cautelar se formuló en el mismo escrito de la demanda, en un acápite independiente que, a juicio del despacho,

cautelar.

Caso concreto

21. En el presente asunto, la solicitud de medida cautelar se formuló en el mismo escrito de la demanda, en un acápite independiente que, a juicio del despacho, carece de motivación suficiente. En consecuencia, los argumentos expuestos no permiten advertir, prima facie , que el acto acusado desconozca las normas superiores invocadas como infringidas; por tanto, tales reparos resultan insuficientes para establecer la posible afectación del orden jurídico que justifique la suspensión provisional del acto acusado.

22. Se alega que la resolución demandada incurrió en extralimitación de la facultad reglamentaria al ampliar el ámbito de aplicación de la figura del acoso laboral a sujetos que no ostentan la calidad de trabajadores subordinados. Sin embargo, no se expusieron las razones por las cuales tal extensión vulneraría la Ley 1010 de 2006 o el Código Sustantivo del Trabajo, pues el demandante se limitó a afirmar que existe una contradicción, sin desarrollar e n el acápite de medida cautelar el alcance del supuesto desconocimiento normativo.

23. En atención al carácter rogado de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, no corresponde al juez identificar oficiosamente los argumentos que

5 Consejo de Estado. Sala Plena. Providencia de 17 de marzo de 2015. Rad. 11001-03-15-000-20140379900 (IJ).Radicado: 11001-03-25-000-2025-00470-00 (2829-2025)

Demandante: Daniel Andrés Barahona Díaz

trabajo impone cargas administrativas y económicas desproporcionadas para las empresas con múltiples sedes.

26. No obstante, el despacho advierte que dicho planteamiento se fundamenta en la invocación de principios constitucionales, en particular los artículos 1 y 2 de la Constitución Política, así como en el artículo 3 del CPACA . Este argumento fue expuesto sin que se evidencien elementos fácticos concretos que permitan advertir la configuración de un perjuicio grave e inminente en los términos exigidos por el artículo 231 ibidem.

27. En efecto, si bien los principios invocados orientan la actuación administrativa y la interpretación del ordenamiento jurídico, su sola mención no resulta suficiente en sede cautelar para demostrar la existencia de una afectación cierta, actual y grave que haga indispensable la suspensión provisional del acto administrativo demandado.

28. A ello se suma que el demandante no aport ó elementos objetivos que permitan identificar el alcance real de las cargas administrativas y económicas alegadas, tales como datos, cifras, escenarios concretos o afectaciones verificables, limitándose a formular apreciaciones generales sobre la presunta desproporción de la medida.

29. Finalmente, el demandante sostiene que la Resolución 3461 de 2025 no fue suficientemente motivada, pues se limitó a invocar la Ley 1010 de 2006 y el Decreto 1072 de 2015. No obstante, como lo puso de presente la entidad demandada, la resolución controvertida sí contiene una parte considerativa en la que se exponen fundamentos normativos relacionados con la prevención del acoso laboral, la protección de la salud mental y la gestión del riesgo psicosocial en el entorno del trabajo.

resolución controvertida sí contiene una parte considerativa en la que se exponen fundamentos normativos relacionados con la prevención del acoso laboral, la protección de la salud mental y la gestión del riesgo psicosocial en el entorno del trabajo.

30. Contrario a lo señalado por el demandante, en la parte motiva de la resolución demandada se explicó expresamente que, pese a que los comités de convivencia laboral estaban regulados previamente por las Resoluciones 652 y 1356 de 2012 , era necesario ajustar el marco normativo a los nuevos estándares señalados en el Convenio 190 de la OIT, integrad o al derecho interno por la Ley 2528 de 2025 y aRadicado: 11001-03-25-000-2025-00470-00 (2829-2025)

Demandante: Daniel Andrés Barahona Díaz

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6 lo establecido en la Ley 2466 de 2025, por medio de la cual se aprobó una reforma laboral.

31. En consecuencia, se negará la suspensión provisional de la Resolución 3461 de 2025, toda vez que los argumentos expuestos por el demandante en la solicitud de medida cautelar no permiten advertir en esta etapa que dicho acto fue expedido con extralimitación de la potestad reglamentaria , ni que su aplicación genere un perjuicio grave o que carezca de motivación.

32. Finalmente, es pertinente recordar que, conforme al artículo 229 del CPACA, la decisión adoptada en esta etapa preliminar no implica prejuzgamiento sobre el fondo del asunto.

0379900 (IJ).Radicado: 11001-03-25-000-2025-00470-00 (2829-2025)

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5 sustenten la suspensión provisional de los actos acusados. En consecuencia, la afirmación genérica según la cual la resolución demandada, al incluir a los contratistas desconoció la Ley 1010 de 2006 y el Código Sustantivo del Trabajo, no resulta suficiente para decretar la suspensión provisional.

24. En contraste, la entidad demandada señaló que no se extralimitó en el ejercicio de su potestad reglamentaria por cuanto los comités creados tienen un carácter preventivo, carecen de facultades sancionatorias y no pueden declarar la existencia de una relación laboral subyacente . En este sentido, de manera preliminar, el despacho considera que no existe evidencia de que con la expedición del acto demandado el Ministerio del Trabajo h ubiese desconocido la Ley 1010 de 2006 o el Código Sustantivo del Trabajo.

25. Respecto al cargo relativo a la existencia de un perjuicio grave e inminente derivado de la aplicación de la Resolución 3461 de 2025, el demandante sostiene que la obligación de conformar comités de convivencia laboral por cada centro de trabajo impone cargas administrativas y económicas desproporcionadas para las empresas con múltiples sedes.

26. No obstante, el despacho advierte que dicho planteamiento se fundamenta

perjuicio grave o que carezca de motivación.

32. Finalmente, es pertinente recordar que, conforme al artículo 229 del CPACA, la decisión adoptada en esta etapa preliminar no implica prejuzgamiento sobre el fondo del asunto.

En consecuencia, el Despacho

III. RESUELVE

PRIMERO. NEGAR la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la Resolución 3461 de 2025.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.