Consejo de Estado - 11001032500020260018700 - Auto interlocutorio - Auto que rechaza demanda - 11001032500020260018700 - 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

Bogotá D.C., veintiséis (26) de mayo de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad Radicado: 11001-03-25-000-2026-00187-00 (0770-2026) Demandantes: Rubén Darío Pinilla González y Shekina Daniela Pinilla Cardona Demandadas: Banco de la República y Nación – Ministerio del Trabajo ,

Ministerio de Hacienda y Crédito Público , Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas

Temas: Rechazo de la demanda . Asuntos no susceptibles de control judicial. Actos administrativos cautelarizados.

Decisión: Rechaza la demanda porque el acto administrativo demandado no es pasible del medio de control de nulidad al haberse expedido en cumplimiento de una medida cautelar.

El despacho decide sobre la admisión de la demanda de nulidad contra el Decreto 159 del 19 de febrero de 2026, expedido por el presidente de la República y los ministros del Trabajo y de Hacienda y Crédito Público, mediante el cual se fijó transitoriamente el salario mínimo legal mensual para el año 2026.

I. ANTECEDENTES

Demanda

1. Los demandantes solicitaron la declaratoria de nulidad del Decreto 159 del 19 de febrero de 2026 al considerar que dicho acto administrativo desconoció normas constitucionales, legales y jurisprudenciales aplicables a la determinación del salario

1. Los demandantes solicitaron la declaratoria de nulidad del Decreto 159 del 19 de febrero de 2026 al considerar que dicho acto administrativo desconoció normas constitucionales, legales y jurisprudenciales aplicables a la determinación del salario mínimo.

2. Sostuvieron que el Gobierno Nacional, en conjunto con el Banco de la República, no garantizó el poder adquisitivo del salario y, por el contrario, acudió a una interpretación inadecuada del comportamiento histórico del Índice de Precios al Consumidor (IPC) —señalado entre el 31,98 % en enero de 1991 y el 5,3 % en 2025— y de las metas de inflación para justificar un incremento del salario mínimo del 2 3% para el año 2026.

3. Asimismo, afirmaron que el acto acusado adolece de falta de competencia y desviación de poder en razón a que la fijación del salario mínimo corresponde, en principio, a la Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales, la cual —según alegaron — ha incumplido reiteradamente su función, propiciando la intervención del Gobierno Nacional. En ese contexto, señalaron que el Ejecutivo excedió su competencia, al aplicar de manera indebida los criterios legales previstos para la determinación del salario mínimo, lo que viciaría de nulidad el decreto demandado.Radicado: 11001-03-25-000-2026-00187-00 (0770-2026)

Demandante: Rubén Darío Pinilla González y otro

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Demandante: Rubén Darío Pinilla González y otro

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2 Trámite procesal

4. El proceso fue asignado por reparto al magistrado Juan Enrique Bedoya Escobar, quien, mediante auto del 27 de marzo de 2026, dispuso remitir el expediente al suscrito despacho para que determine el trámite que debe impartirse a la demanda.

Lo anterior, en consideración a que el decreto acusado fue expedido en cumplimiento de una medida cautelar decretada por esta autoridad, de modo que cualquier controversia que recaiga sobre dicho acto administrativo guarda relación de dependencia con el proceso judicial en el que se impartió la cautela.

Solicitudes de coadyuvancia

5. Con posterioridad a la precitada decisión, se allegaron escritos de coadyuvancia a favor de la parte demandante suscrit os por Héctor Julio Camargo Bernal, Priscila Amanda Bejarano Herrera, Álvaro Mendoza Contreras, Hernando Ulpiano Cortés Torres, Arcelio Mosquera Mosquera, Juan David Pinilla Cardona, Ana

María Cardona González y María Inés Valbuena Vanegas.

II. CONSIDERACIONES

Los actos administrativos pasibles de ser enjuiciados

6. El control judicial a cargo de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se ejerce en gran medida a través de los medios de control previstos en los artículos 135 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 – CPACA, cuya configuración está dada para someter la actividad administrativa al ordenamiento jurídico y asegurar la garantía de los derechos reconocidos en la Constitución Política y en la ley.

y siguientes de la Ley 1437 de 2011 – CPACA, cuya configuración está dada para someter la actividad administrativa al ordenamiento jurídico y asegurar la garantía de los derechos reconocidos en la Constitución Política y en la ley.

7. Dentro de esos medios de control se encuentra el de nulidad (artículo 137 del CPACA), cuyo carácter objetivo implica que cualquier persona que considere invalida una decisión de las autoridades pueda acudir al juez a efectos de que este, luego de constar su fidelidad con la juridicidad, decida si dicha decisión debe permanecer o no en el ordenamiento.

8. Dentro de las decisiones pasibles de control judicial que pueden ser cuestionadas a través del aludido medio de control, se encuentran los actos administrativos, cuyo protagonismo en el devenir de la función administrativa es innegable por ser el mecanismo de mayor uso por la s autoridades para ejercer las funciones a su cargo.

9. En igual sentido, esta corporación ha precisado que los actos administrativos pasibles de control jurisdiccional son aquellos catalogados como definitivos, esto es, «los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación»1.

10. Bajo este marco conceptual, es válido sostener que la jurisdicción de lo contencioso administrativo se ocupa del estudio de los actos definitivos, expresos o fictos, que culminen un proceso administrativo, en la medida en que se presumen

1 Artículo 43 del CPACA.Radicado: 11001-03-25-000-2026-00187-00 (0770-2026)

Demandante: Rubén Darío Pinilla González y otro

1 Artículo 43 del CPACA.Radicado: 11001-03-25-000-2026-00187-00 (0770-2026)

Demandante: Rubén Darío Pinilla González y otro

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3 legales, gozan de los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad e impactan en las relaciones de las personas naturales y jurídicas, sus derechos y obligaciones.

11. De este modo, quedan excluidos del control judicial los denominados actos de trámite, accesorios o preparatorios, es decir, aquellos que se expiden como parte del procedimiento administrativo con el fin de darle curso , es decir, aquellos netamente instrumentales que no comportan la adopción de una decisión.

12. Asimismo, la jurisprudencia de esta corporación ha establecido que no son objeto de control judicial los actos administrativos de mera ejecución, que son los que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa 2. No obstante, excepcionalmente dichas decisiones pueden ser susceptibles de control jurisdiccional cuando exceden la orden impartida en la sentencia o la cumplen parcialmente, pues en esos casos sí es posible que se produzca una nueva situación jurídica concreta susceptible de control por parte del Juez Contencioso3.

13. Sin perjuicio de lo anterior, el presente asunto involucra una categoría particular de acto administrativo que no encuadra plenamente en las nociones de acto definitivo, preparatorio o de ejecución y que, pese a su singular naturaleza, tampoco resulta susceptible de control judicial a través de la acción contenciosa administrativa con

de acto administrativo que no encuadra plenamente en las nociones de acto definitivo, preparatorio o de ejecución y que, pese a su singular naturaleza, tampoco resulta susceptible de control judicial a través de la acción contenciosa administrativa con pretensión de nulidad, como se explicará más adelante.

El acto administrativo acusado

14. La parte demandante pretende la declaratoria de nulidad del Decreto 0159 de 19 de febrero de 2026, expedido por el presidente de la República y los ministros del Trabajo y de Hacienda y Crédito Público, mediante el cual se fijó transitoriamente el salario mínimo mensual legal vigente para el año 2026 en la suma de $1.750.905.

15. En la parte considerativa del acto se indicó que su expedición obedeció al cumplimiento de lo ordenado en el numeral tercero de la parte resolutiva del auto proferido el 12 de febrero de 2026 por el Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad con radicado 11001-03-25-000-2026-00004-00 (0004-2026), mediante el cual se decretó la suspensión provisional de los efectos del Decreto 1469 de 30 de diciembre de 2025, acto que había fijado inicialmente el salario mínimo mensual legal vigente para la anualidad 2026.

16. Asimismo, en el decreto se sostuvo que la determinación adoptada tenía como finalidad armonizar los factores económicos previstos en el artículo 8 de la Ley 278 de 1996 con los principios constitucionales relativos a la remuneración mínima, vital y móvil, la progresividad de los derechos laborales y los estándares internacionales de protección al trabajo desarrollados por la OIT.

1996 con los principios constitucionales relativos a la remuneración mínima, vital y móvil, la progresividad de los derechos laborales y los estándares internacionales de protección al trabajo desarrollados por la OIT.

17. Igualmente, expuso que el incremento salarial del 23% obedecía a una ponderación técnica de variables como la inflación, la productividad, el crecimiento económico, la contribución de los salarios al ingreso nacional y las estimaciones sobre el costo de un a canasta de vida digna, incorporando para ello una motivación

2 Ibidem. 3 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 21 de septiembre de 2017, rad. 23001-23-33-0002015-00241-01.Radicado: 11001-03-25-000-2026-00187-00 (0770-2026)

Demandante: Rubén Darío Pinilla González y otro

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4 reforzada orientada a justificar, de manera transitoria, el mantenimiento del incremento inicialmente fijado mediante el Decreto 1469 de 2025.

Medidas cautelares dictadas en el auto del 12 de febrero de 2026 dentro del medio de control de nulidad 11001‑03‑25‑000‑2026‑00004‑00 (0004‑2026)

18. Efectivamente, a través de auto del 12 de febrero de 2026 proferido por esta

corporación dentro del proceso de nulidad con radicado 11001 -03-25-000-202600004-00 (0004-2026) se decretó la suspensión provisional de los efectos del Decreto 1469 de 2025 y, con fundamento en el numeral 4 del artículo 230 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), se ordenó cautelarmente al Gobierno Nacional expedir y publicar, dentro de los ocho (8) días calendario siguientes a la notificación de dicha providencia, un decreto mediante el cual se fijara transitoriamente el porcentaje de incremento del salario mínimo legal mensual vigente para el año 2026 y su valor correspondiente, con efectos hasta la expedición de la sentencia definitiva dentro del referido proceso.

19. La providencia precautelativa dispuso, además, que para la determinación de dicha cifra el Gobierno Nacional debía atender y aplicar la totalidad de los criterios económicos y constitucionales previstos en el inciso segundo del parágrafo del artículo 8 de la Ley 278 de 1996, así como el desarrollo jurisprudencial efectuado sobre la materia, conforme a las consideraciones expuestas en la parte motiva de esa decisión.

20. Asimismo, se impartieron órdenes respecto de la motivación del acto administrativo, entre ellas: (i) precisar el tipo de valoración —cuantitativa o cualitativa— aplicada a cada criterio y las razones que la sustentan; (ii) explicar la forma en que se cuantifican los factores constitucion ales y su relación con los parámetros previstos en el artículo 8 de la Ley 278 de 1996; (iii) exponer el método de ponderación empleado respecto de cada variable; (iv) desarrollar el razonamiento

forma en que se cuantifican los factores constitucion ales y su relación con los parámetros previstos en el artículo 8 de la Ley 278 de 1996; (iii) exponer el método de ponderación empleado respecto de cada variable; (iv) desarrollar el razonamiento cuantitativo u operación ari tmética utilizada para arribar a la cifra final; y (v) justificar el contexto económico y el análisis de impacto de la medida, con sustento en fuentes y certificaciones oficiales emitidas por las autoridades competentes.

21. Finalmente, se dispuso diferir los efectos de la suspensión provisional hasta la publicación del decreto transitorio ordenado en dicha providencia.

Análisis del despacho

22. Para el despacho , es diáfano que el Decreto 0159 de 2026 no surgió del ejercicio espontáneo de la atribución gubernamental de fijación del salario mínimo en cabeza del Gobierno Nacional, sino de una habilitación jurisdiccional cautelar, estrictamente transitoria y subordinada al proceso judicial dentro del cual fue ordenado.

23. Desde esta perspectiva, el referido decreto no constituye un acto administrativo definitivo susceptible de activar un juicio de legalidad independiente ya que no cuenta con la aptitud sustantiva para definir de manera permanente una situación jurídica. Sin embargo, tampoco puede abordarse desde la noción de acto administrativo de ejecución pues no constituye una actuación meramente mecánica u operativa en acatamiento de una decisión judicial ya que incorpora motivación propia, razonamientos jurídicos y econ ómicos, ponderaciones técnicas y determinacionesRadicado: 11001-03-25-000-2026-00187-00 (0770-2026)

Demandante: Rubén Darío Pinilla González y otro

26. Tal conclusión se encuentra estrechamente vinculada con el carácter instrumental de las medidas cautelares, conforme a l cual estas decisiones judiciales y las actuaciones expedidas para su cumplimiento carecen de sustantividad autónoma frente al proceso principal pues existen únicamente como herramientas procesales orientadas a asegurar la efectividad de la futura sentenci a de mérito. En otras palabras, la decisión administrativa existe para asegurar la eficacia provisional de la decisión judicial, tiene vigencia subordinada al proceso del cual surgió y su legitimidad deriva directamente de la orden que la impuso.

27. Por consiguiente, admitir un nuevo medio de control respecto de una decisión administrativa de este tipo implicaría fragmentar la unidad funcional del trámite cautelar y habilitar una sucesión indefinida de litigios paralelos sobre incidencias provisionales sometidas a la competencia del juez de la causa.

28. Obsérvese que si cada decisión administrativa adoptada dentro del marco cautelar generara un nuevo proceso, nuevas cautelas, nuevas suspensiones provisionales o nuevos controles paralelos , se rompería la unidad funcional del proceso judicial y de las medidas cautelares allí adoptadas, aunado a que se vaciaría de contenido la competencia del juez natural de la cautela y la coherencia del litigio principal.

29. Precisamente por ello el CPACA estructuró un régimen procesal específico y autosuficiente para el control de las medidas cautelares y de las actuaciones derivadas de su cumplimiento. En tal sentido, los artículos 235 a 239 de la Ley 1437 de 2011 atribuyen al juez que decretó la cautela la competencia funcional para verificar su cumplimiento, resolver solicitudes de modificación, levantamiento o revocatoria,

derivadas de su cumplimiento. En tal sentido, los artículos 235 a 239 de la Ley 1437 de 2011 atribuyen al juez que decretó la cautela la competencia funcional para verificar su cumplimiento, resolver solicitudes de modificación, levantamiento o revocatoria, decidir los recursos procedentes y ejercer control sobre eventuales actuaciones que reproduzcan o desconozcan las decisiones cautelares adoptadas.

30. En ese orden de ideas, el Decreto 159 de 19 de febrero de 2026 constituye una actuación administrativa emitida en cumplimiento de las medidas precautelativas adoptadas por esta corporación mediante auto de l 12 de febrero de 2026 dentro del proceso 11001-03-25-000-2026-00004-00 (0004-2026). En consecuencia, la presenteRadicado: 11001-03-25-000-2026-00187-00 (0770-2026)

Demandante: Rubén Darío Pinilla González y otro

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6 demanda no se dirige realmente contra un acto administrativo definitivo susceptible de control autónomo, sino frente a una actuación funcionalmente integrada al trámite cautelar principal y, por ende, carente de autonomía jurídica para ser sometida a un juicio independiente de legalidad. Tal circunstancia resulta suficiente para concluir que el presente asunto no es susceptible de control judicial.

31. Por lo tanto, al encontrarse demostrado que el acto administrativo demandado no es susceptible de control judicial mediante el medio de control de nulidad, este despacho rechazará de plano la demanda conforme a la causal prevista en el numeral

razonamientos jurídicos y econ ómicos, ponderaciones técnicas y determinacionesRadicado: 11001-03-25-000-2026-00187-00 (0770-2026)

Demandante: Rubén Darío Pinilla González y otro

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5 regulatorias concretas relativas a la fijación transitoria del salario mínimo para la vigencia 2026.

24. Se trata, entonces, de una figura que puede ser distinguida como un acto administrativo de ejecución o cumplimiento de una medida cautelar , esto es, un acto cuya existencia, eficacia y alcance se encuentra funcionalmente subordinado al régimen cautelar que le dio origen y sujeto a las determinaciones que posteriormente adopte el juez natural de la medida precautelativa. En estos casos, el contenido del acto está completamente condicionado por el marco cautelar que le dio origen.

25. En ese orden , teniendo en cuenta que su contenido posee naturaleza provisional, instrumental y jurisdiccionalmente condicionada, no tiene una sustantividad normativa independiente del proceso judicial en qu e le dio origen.

Precisamente por ello, el control sobre su alcance, legalidad o eventual desconocimiento de la providencia cautelar no puede escindirse en un nuevo litigio autónomo, sino que permanece concentrado dentro del mismo trámite cautelar en el cual la jurisdicción ordenó su expedición.

26. Tal conclusión se encuentra estrechamente vinculada con el carácter instrumental de las medidas cautelares, conforme a l cual estas decisiones judiciales y las actuaciones expedidas para su cumplimiento carecen de sustantividad autónoma

31. Por lo tanto, al encontrarse demostrado que el acto administrativo demandado no es susceptible de control judicial mediante el medio de control de nulidad, este despacho rechazará de plano la demanda conforme a la causal prevista en el numeral 3 del artículo 169 del CPACA4; razón por la cual tampoco habrá lugar a pronunciarse sobre las solicitudes de coadyuvancia obrantes en el expediente.

Por las razones expuestas, el despacho

III. RESUELVE

PRIMERO. AVOCAR conocimiento del proceso de la referencia.

SEGUNDO. RECHAZAR la demanda interpuesta por Rubén Darío Pinilla González y Shekina Daniela Pinilla Cardona contra el Decreto 159 del 19 de febrero de 2026.

TERCERO. ABSTENERSE de pronunciarse frente a las solicitudes de coadyuvancia presentadas por Héctor Julio Camargo Bernal, Priscila Amanda Bejarano Herrera, Álvaro Mendoza Contreras, Hernando Ulpiano Cortés Torres, Arcelio Mosquera Mosquera, Juan David Pinilla Cardona, Ana María Cardona González y María Inés Valbuena Vanegas.

CUARTO. Ejecutoriada esta providencia, ARCHÍVESE el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

4 «Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial.»