Consejo de Estado - 11001032800020260000100 - Auto interlocutorio - Auto que resuelve conflicto de competencia jurisdiccional - 1

Demandante: Alexandra Rubio Mesa

Demandado: Consejo Nacional Electoral Radicado: 11001-03-28-000-2026-00001-00

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Bogotá, D.C., once (11) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: CONFLICTO DE COMPETENCIA Radicación: 11001-03-28-000-2026-00001-00

Demandante: ALEXANDRA RUBIO MESA

Demandado: CONSEJO NACIONAL ELECTORAL

Tema: Conflicto de competencia entre el Juzgado 68 Administrativo de Bogotá y el Juzgado 12 Administrativo Oral de Tunja

AUTO QUE RESUELVE CONFLICTO DE COMPETENCIA

El despacho d irime el conflicto negativo de competencia suscitado entre los Juzgados Sesenta y Ocho Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Primera y Doce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja para conocer de la demanda presentada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta, a través de apoderado judicial, por la señora Alexandra Rubio Mesa en contra del Consejo Nacional Electoral.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda

La ciudadana Alexandra Rubio Mesa, mediante apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo

I. ANTECEDENTES

1. La demanda

La ciudadana Alexandra Rubio Mesa, mediante apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA , demandó1 las Resoluciones 5377 de 5 de diciembre de 2022 y 3383 de 8 de mayo de 2023 , proferidas por el Consejo Nacional Electoral . Por medio de estas se sancionó a la demandante con multa, por el cargo de manejo parcial de los recursos a través de cuenta única bancaria de conformidad con lo establecido en el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011. Además, se resolvió el recurso de reposición, todo dentro del marco de l as elecciones para el Concejo Municipal de Tunja – Boyacá.

El libelo introductorio fue presentado, en principio, por varios sancionados , pero posteriormente la autoridad judicial respectiva , al no encontrar viable la acumulación de pretensiones, ordenó que los medios de control fueran escindidos

1 Demanda incoada el 26 de octubre de 2023.Demandante: Alexandra Rubio Mesa

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en diferentes demanda s, cada una por sancionado independientemente considerado.

El asunto recae en que la señora Rubio Mesa fue candidata al concejo municipal de Tunja, por la lista cerrada de voto no preferente del partido Colombia Justa y Libres y que, dentro de ese contexto, le fue impuesta multa por $14.963.603, dentro

El asunto recae en que la señora Rubio Mesa fue candidata al concejo municipal de Tunja, por la lista cerrada de voto no preferente del partido Colombia Justa y Libres y que, dentro de ese contexto, le fue impuesta multa por $14.963.603, dentro del llamado manejo parcial de los recursos, a través de la cuenta única. La sanción tuvo fundamento en que el CNE consideró violatorio del artículo 25 de la Ley 1475 de 2011. Esta decisión contenida en la Resolución 5377 de 5 de diciembre de 2022 fue recurrida en reposición y confirmada por la organización electoral, mediante la Resolución 3383 de 8 de mayo de 2023.

El planteamiento central de la nulidad recae en que , para la actora, la conducta castigada es atípica, por cuanto el artículo 25 citado regula las obligaciones que deben cumplir los partidos o movimientos políticos , mientras que el deber de los candidatos de listas cerradas sin voto preferente consiste solo en presentar los informes contables al partido y a Cuentas Claras2. En contraste, el legislador no contempló sanción para los candidatos de listas cerradas, razón por la cual, a juicio de la actora, el responsable en caso de alguna irregularidad en este asunto es del partido.

Con fundamento en lo anterior, la demandante consideró que el acto sancionatorio es nulo por la aplicación indebida de la norma citada.

2. Las actuaciones de las autoridades judiciales involucradas

2.1. La demanda de actores múltiples fue presentada ante el Consejo de Estado , quien por auto de 30 de octubre de 2023 , remitió el asunto al Centro de Servicios

2. Las actuaciones de las autoridades judiciales involucradas

2.1. La demanda de actores múltiples fue presentada ante el Consejo de Estado , quien por auto de 30 de octubre de 2023 , remitió el asunto al Centro de Servicios Judiciales de Bogotá, porque el artículo 155, numeral 3 del CPACA, modificado por el artículo 30 de la Ley 2080 de 2021, dispuso que el conocimiento de la demanda por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuya cuantía no exceda de 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes, corresponde, en primera instancia, a los juzgados administrativos.

Recordó que el valor de la pretensión económica ascendía a $134.672. 427 y que por razón del territorio lo remitiría a los juzgados administrativos de Bogotá, de conformidad con el artículo 156.2 ib., ya que es el lugar donde se expidió el acto.

2.2. Llegado el expediente a los juzgados administrativos de la capital le correspondió al Juzgado Sesenta y Ocho Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Primera , bajo la radicación 11001-33-41-068-2024-00552-00, quien por auto de 15 de agosto de 2025 declaró la incompetencia por el factor

2 Herramienta electrónica creada por el CNE con el propósito de facilitar a las organizaciones políticas y candidatos, la elaboración del informe oficial de ingresos y gastos de campañas electorales y su respectiva rendición electrónica ante esa entidad.Demandante: Alexandra Rubio Mesa

Demandado: Consejo Nacional Electoral Radicado: 11001-03-28-000-2026-00001-00

rendición electrónica ante esa entidad.Demandante: Alexandra Rubio Mesa

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territorial y ordenó remitirlo al reparto de los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Tunja.

2.3. A su turno, el expediente, le correspondió el radicado 15001-33-33-012-0015800, que fue repartido al Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Tunja, quien por auto de 12 de noviembre de 2025 decidió no avocar el conocimiento del asunto y propuso el conflicto negativo de competencia con el Juzgado 68 Administrativo del Circuito de Bogotá.

II. CONSIDERACIONES

2.1. Competencia

El despacho es competente para resolver el conflicto negativo de competencias entre las autoridades judiciales antes referidas, conforme lo dispone el artículo 1583 del CPACA, comoquiera que se ha suscitado entre dos juzgados administrativos de distritos judiciales diferentes. 2.2. Problema jurídico Consiste en determinar a quién de las autoridades judiciales en comento , corresponde conocer del asunto judicializado, en atención al factor territorial de competencia en el caso de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la demandante para que sean anulados los actos que le imponen multa o sanción pecuniaria por incumplimiento al artículo 25 de la Ley 1437 de 2011, proferidos por el Consejo Nacional Electoral.

incoada por la demandante para que sean anulados los actos que le imponen multa o sanción pecuniaria por incumplimiento al artículo 25 de la Ley 1437 de 2011, proferidos por el Consejo Nacional Electoral. 2.3. Caso concreto De la lectura de la demanda , se advierte que el acto acusado es de carácter sancionatorio pecuniario y sobre la asunción de la competencia existe norma específica como lo es, la consagrada en el artículo 156 numeral 8 del CPACA, que en su literalidad dispone:

3 Modificado por el art. 33 de la Ley 2080 de 2021. Los conflictos de competencia entre los tribunales administrativos y entre estos y los jueces administrativos, de diferentes distritos judiciales, serán decididos, de oficio o a petición de parte , por el magistrado ponente del Consejo de Estado conforme al siguiente procedimiento: Cuando un tribunal o un juez administrativo declaren su incompetencia para conocer de un proceso, por considerar que corresponde a otro tribunal o a un juez administrativo de otro distrito judicial, ordenará remitirlo a este. Si el tribunal o juez que recibe el expediente también se declara incompetente, remitirá el proceso al Consejo de Estado para que decida el conflicto. Recibido el expediente y efectuado el reparto entre las secciones, según la especialidad, el ponente dispondrá que se dé traslado a las partes por el término común de tres (3) días para que presenten sus alegatos; vencido el traslado, el conflicto de resolverá en un plazo de diez (10) días , mediante auto que ordenará remitir el expediente al competente. Si el conflicto se presenta entre jueces administrativos de un mismo distrito judicial , este será decidido por el

el traslado, el conflicto de resolverá en un plazo de diez (10) días , mediante auto que ordenará remitir el expediente al competente. Si el conflicto se presenta entre jueces administrativos de un mismo distrito judicial , este será decidido por el magistrado ponente del tribunal administrativo respectivo, de conformidad con el procedimiento establecido en este artículo. La falta de competencia no afectará la validez de la actuación cumplida hasta la decisión del conflicto.Demandante: Alexandra Rubio Mesa

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Artículo 156. Modificado por el art. 31 de la Ley 2080 de 2021. Para la determinación de la competencia por razón del territorio, se observarán las siguientes reglas:

8. En los casos de imposición de sanciones, la competencia se determinará por el lugar donde se realizó el acto o el hecho que dio origen a la sanción.

Conforme se evidencia de la exégesis de la norma en comento, el factor territorial que determina la competencia en los casos de que la decisión provenga del poder sancionatorio es el lugar donde ocurrieron los hechos o se realizó el acto que dio origen a la sanción. Esa la razón para que tratándose de sanciones , como lo son las multas o los castigos administrativos pecuniarios , el juzgamiento al estar consagrado de manera específica y focalizada , deba ceder el paso a la competencia que se establece en el numeral 2, del artículo 156 en cita, que consagra que en los

castigos administrativos pecuniarios , el juzgamiento al estar consagrado de manera específica y focalizada , deba ceder el paso a la competencia que se establece en el numeral 2, del artículo 156 en cita, que consagra que en los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho , el factor territorial se rige por el lugar donde se expidió el acto , o por el del domicilio del demandante solo si la entidad demandada tiene sede en dicho sitio, comoquiera que esta última es una norma que prevé un supuesto genérico. La hermenéutica jurídica indicada responda al principio4 de derecho de aplicación de las normas y que contribuyen a resolver las antinomias entre estas, cuando parecieran coexistir y ser predicables para un mismo supuesto de hecho y que encontró su concreción en la Ley 57 de 18875 Valga recordar que, en este caso, la motivación de los actos acusados da cuenta de que la sanción de multa impuesta por el Consejo Nacional Electoral a la señora Alexandra Rubio Mesa se sustentó en el incumplimiento del artículo 256 de la Ley

4 Lex especialis derogat legi generalli. 5 El artículo 5 dispone: la disposición relativa a un asunto especial ofrece preferencia a la disposición de carácter general. 6 Artículo 25. Administración de los recursos y presentación de informes. Los recursos de las campañas electorales cuyo monto máximo de gastos sea superior a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales originados en fuentes de financiación privada serán administrados por los gerentes de campaña designados por los candidatos a los cargos uninominales y a las corporaciones públicas cuando se trate de listas con voto preferente. En los casos de listas cerradas el gerente será designado de común acuerdo por los candidatos o,

por los candidatos a los cargos uninominales y a las corporaciones públicas cuando se trate de listas con voto preferente. En los casos de listas cerradas el gerente será designado de común acuerdo por los candidatos o, en su defecto, por el partido, movimiento o comité promotor del grupo significativo de ciudadanos. Los recursos en dinero se recibirán y administrarán a través de una cuenta única que el gerente de campaña abrirá en una entidad financiera legalmente autorizada, quien podrá igualmente, bajo su responsabilidad, abrir las subcuentas que considere necesaria s para la descentralización de la campaña. Estas cuentas estarán exentas del impuesto a las transacciones bancarias. La Superintendencia Financiera establecerá un régimen especial de control y vigilancia que garantice la transparencia en el manejo de dichas cuentas. El partido o movimiento político con personería jurídica podrá adoptar reglas especiales para la financiación y administración de las campañas, la designación de los gerentes de campaña, y demás aspectos que consideren necesarios para garantizar la transpa rencia, la moralidad y la igualdad. Dicha reglamentación deberá ser registrada ante el Consejo Nacional Electoral para efectos de la vigilancia y control que le corresponde. El Consejo Nacional Electoral reglamentará el procedimiento para la presentación de informes de ingresos y gastos de las campañas, en el que establecerá las obligaciones y responsabilidades individuales de los partidos, movimientos, candidatos o gerentes, el cual permitirá reconocer la financiación estatal total o parcialmente de acuerdo con los informes presentados. El procedimiento establecido deberá permitir determinar la responsabilidad que corresponde a cada uno de los obligados a presentar los informe s, en caso de incumplimiento de sus obligaciones individuales.Demandante: Alexandra Rubio Mesa

Demandado: Consejo Nacional Electoral

despacho competente para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en estudio es el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja. Finalmente, la situación en análisis no es nueva para la Sala E lectoral, como se evidencia del pronunciamiento de 24 de junio de 2022 7, en el que se conoció de un conflicto de competencia s jurisdiccionales por un tema de sanción pecuniaria impuesta por la organización electoral a un representante a la cámara . En esa oportunidad se consideró: … [d]e la norma se desprende que la circunstancia que originó la imposición de la sanción de multa es la omisión en la apertura de la cuenta bancaria para el manejo de los recursos de la campaña política, … Al respecto, se tiene que si bien el postulado [en referencia al artículo 25 de la Ley 1475 de 2011] no establece que la omisión de la apertura de la cuenta única bancaria se verifique en un determinado territorio, no se puede obviar el hecho de que en este caso el actor fungió como gerente de campaña de … , quien fue candidato a la Cámara de Representantes por la circunscripción electoral de Sucre, luego es claro que los recursos que debían ser depositados en la cuenta tenían como fin cubrir los gastos necesarios para el despliegue de la campaña política del citado aspirante en ese departamento.

Los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos presentarán ante el Consejo Nacional Electoral los informes consolidados de ingresos y gastos de las campañas electorales en las que hubiere participado dentro de los dos meses siguientes a la fecha de la votación. Los gerentes de campaña y candidatos deberán presentar ante el respectivo partido, movimiento político o grupo significativo de ciudadanos los

participado dentro de los dos meses siguientes a la fecha de la votación. Los gerentes de campaña y candidatos deberán presentar ante el respectivo partido, movimiento político o grupo significativo de ciudadanos los informes individuales de ingresos y gastos de sus campañas dentro del mes siguiente a la fecha de la votación. Parágrafo 1o. Los informes que corresponde presentar a los partidos y movimientos políticos ante el Consejo Nacional Electoral se elaborarán con base en los informes parciales que les presenten los gerentes y/o candidatos, de conformidad con la reglamentación a que se refiere el artículo anterior. Dichos informes incluirán el manejo dado a los anticipos y los demás gastos realizados con cargo a los recursos propios. Parágrafo 2o. Los partidos políticos, movimientos o grupos significativos de ciudadanos, designarán un grupo de auditores, garantizando el cubrimiento de las diferentes jurisdicciones, que se encargarán de certificar, durante la campaña, que las normas dispuestas en el presente artículo se cumplan. 7 Expediente 11001-03-28-000-2022-00140-00. Demandado: CNE. M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. Puede consultarse también auto de 5 de diciembre de 2004. Radicado 11001-03-28-000-2024-00215-00. Demandado: CNE. M.P. Gloria María Gómez Montoya.Demandante: Alexandra Rubio Mesa

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(…) En ese orden de ideas, comoquiera que los recursos que se debían consignar en la

determinar la responsabilidad que corresponde a cada uno de los obligados a presentar los informe s, en caso de incumplimiento de sus obligaciones individuales.Demandante: Alexandra Rubio Mesa

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1475 de 2011, por cuanto en su condición de candidata al concejo municipal de Tunja (Boyacá), manejó parcialmente los recursos, a través de la cuenta única. Así las cosas, los hechos que dieron lugar a la sanción ocurrieron cuando la demandante aspiraba al concejo municipal de Tunja, por lo cual el manejo de los recursos, si bien , el postulado normativo no establece que se verifique en un determinado territorio, resulta evidente que la candidatura es para la circunscripción de ese municipio, luego es claro que los recursos que debían ser depositados en la cuenta única tenían como fin cubrir los gastos necesarios para el despliegue de la campaña política de la citada aspirante al cabildo en esa ciudad. Dentro de ese contexto, como los recursos que se deben consignar en la cuenta única bancaria tuvieron como destino la realización de la campaña electoral de la señora Rubio Mesa , para el concejo del municipio de Tunja, se concluye que el despacho competente para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en estudio es el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja. Finalmente, la situación en análisis no es nueva para la Sala E lectoral, como se

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(…) En ese orden de ideas, comoquiera que los recursos que se debían consignar en la cuenta única bancaria tenían como destinación la realización de la campaña electoral de (…) en el departamento de Sucre, se concluye que del despacho competente para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida es el Juzgado … Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo. Vistas las consideraciones expuestas en precedencia , relacionad as con la aplicación de la ley conforme a su contenido y naturaleza, de frente al factor territorial de competencia, se ordenará remitir el asunto al juzgado 12 Administrativo Oral del Circuito Judicial del Tunja , con el fin de que avoque el conocimiento y provea, previo análisis, el trámite que corresponda. Por lo expuesto, el despacho RESUELVE: PRIMERO. DIRÍMESE el conflicto negativo de competencia suscitado entre los Juzgados Sesenta y Ocho Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Primera y Doce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, en el sentido de ASIGNAR LA COMPETENCIA para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta, a través de apoderado judicial, por la señora Alexandra Rubio Mesa en contra del Consejo Nacional Electoral , al Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Tunja , de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO. Por secretaría, remítase inmediatamente el expediente al Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Tunja , con el fin de que avoque el conocimiento del asunto y provea sobre el trámite que corresponda.

SEGUNDO. Por secretaría, remítase inmediatamente el expediente al Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Tunja , con el fin de que avoque el conocimiento del asunto y provea sobre el trámite que corresponda. TERCERO. Comuníquese por el medio más expedito de esta decisión al Juzgado Sesenta y Ocho Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Primera.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Magistrado

«Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx»