Consejo de Estado - 13001233300020150026701 - Sentencia - Sentencia - 13001233300020150026701 - 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011

Radicación: 13001-23-33-000-2015-00267-01 (3746-2022)

Demandante: Jorge Carlos Ordoñez Larios Demandado: Departamento de Bolívar Tema: Reliquidación de pensión de jubilación Decisión: Confirma. No procedía la reliquidación para incluir las primas previstas en el Decreto 1045 de 1978 . Sí correspondía ordenar el reajuste de las mesadas desde 2010. A su vez, la declaratoria de prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 11 de noviembre de 2011 se confirma, porque la suspensión prevista en el artículo 58.13 de la Ley 550 de 1999 cesó con la terminación del acuerdo de reestructuración en julio de 2012 y, desde entonces, el término se contabilizó de manera ordinaria.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por las partes en contra de la sentencia proferida el 30 de julio de 2021 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

Demanda

1. Jorge Carlos Ordoñez Larios promovió demanda en ejercicio del medio de control de

se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

Demanda

1. Jorge Carlos Ordoñez Larios promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Departamento de Bolívar, para que se declarara la nulidad del Oficio 00553 -1 CI 01065 del 18 de junio de 2014, mediante el cual se negó la reliquidación e indexación de la primera mesada pensional. Fundamentó su pretensión en la Resolución 1139 de 2010, el artículo 6 de la Ley 6 de 1992

(reglamentada por el Decreto 2108 de 1992) y el acuerdo de reestructuración de pasivos.

2. A título de restablecimiento del derecho, solicitó ordenar la reliquidación de la pensión que recibe como sustituto, con inclusión de los factores salariales del último año de servicios del causante (en especial, prima de servicios y prima de vacaciones), así como el pago de intereses moratorios e indexación de las sumas adeudadas. También pidió el2

Radicación: 13001-23-33-000-2015-00267-01 (3746-2022) Demandante: Jorge Carlos Ordoñez Larios reconocimiento de mesadas sin aplicar la prescripción trienal, por estimar suspendido ese término en los términos del artículo 58 del acuerdo de reestructuración de pasivos del departamento demandado.

3. Como sustento fáctico, expuso que a Carlos Larios Vides se le reconoció pensión de jubilación mediante la Resolución 80-073 del 27 de mayo de 1980, y que se desempeñó como diputado del Departamento de Bolívar entre octubre de 1978 y noviembre de 1989,

jubilación mediante la Resolución 80-073 del 27 de mayo de 1980, y que se desempeñó como diputado del Departamento de Bolívar entre octubre de 1978 y noviembre de 1989, lapso tenido en cuenta para la liquidación.

4. Señaló que existió un lapso de nueve meses entre la separación del cargo y la inclusión en nómina de pensionados, sin que se hubiera actualizado el salario base para el reconocimiento inicial, lo que afectó la primera mesada. Añadió que, en todo caso, la entidad omitió factores salariales al liquidar la prestación, particularmente la prima de servicios y la prima de vacaciones, conforme al Decreto 1045 de 1978.

5. Indicó que mediante la Resolución 376 del 13 de marzo de 2001 se le sustituyó la pensión por su calidad de hijo estudiante del pensionado fallecido; sin embargo, afirmó que en 2007 fue excluido de la nómina sin acto administrativo que lo motivara, situació n que dio lugar a solicitudes administrativas y a un nuevo reconocimiento mediante la Resolución 0571 de noviembre de 2012. Precisó que, pese a su reincorporación, no se pagaron mesadas de 2008 por aplicación de la prescripción trienal.

6. Finalmente, sostuvo que la Resolución 1139 de 2010 reconoció reajustes con fundamento en las Leyes 4 de 1976, 6 de 1992 y 100 de 1993, y el Decreto 2108 de 1992, pero que el valor reconocido por diferencias hasta diciembre de 2010 fue inferior al debido. A gregó que mediante la Resolución 0574 de 2015 se ordenó el pago de $253.777.582 por mesadas causadas y no pagadas entre enero de 2009 y febrero de

debido. A gregó que mediante la Resolución 0574 de 2015 se ordenó el pago de $253.777.582 por mesadas causadas y no pagadas entre enero de 2009 y febrero de 2013, incluidas mesadas adicionales, sin que se indexaran esas sumas ni se reconocieran intereses moratorios conforme al artículo 141 de la Ley 100 de 1993.

Contestación de la demanda

7. La Entidad demandada contestó la demanda y se opuso a las pretensiones. Sostuvo que la Resolución 80-073 del 27 de mayo de 1980 reconoció la pensión de jubilación con inclusión de todos los factores salariales devengados por el causante durante el último año de servicios (hasta el 30 de noviembre de 1979), y que la primera mesada, causada desde el 1 de diciembre de 1979, se pagó en un tiempo cercano a su causación, motivo por el cual no habría lugar a indexarla.

8. Con apoyo en la sentencia SU -1073 de 12 de diciembre de 2002 de la Corte Constitucional, indicó que la indexación busca evitar la pérdida del poder adquisitivo de las sumas a través del tiempo y que ese supuesto no se configuró en el caso. Añadió que no procedía el pago de diferencias derivadas del reajuste reconocido en la Resolución 1139 de 2010, porque ese concepto ya se encontraría comprendido en el pago efectuado por diferencias salariales, por valor de $52.708.307.3

Radicación: 13001-23-33-000-2015-00267-01 (3746-2022)

Demandante: Jorge Carlos Ordoñez Larios

9. Frente a la exclusión de nómina, sostuvo que no había lugar al reconocimiento de

Radicación: 13001-23-33-000-2015-00267-01 (3746-2022)

Demandante: Jorge Carlos Ordoñez Larios

9. Frente a la exclusión de nómina, sostuvo que no había lugar al reconocimiento de intereses moratorios, porque la sustitución se reconoció por la condición de hijo estudiante y cesó al cumplir 25 años. Agregó que, una vez se acreditó la enfermedad del demandante (circunstancia que afirmó desconocer ), se ordenó su inclusión en nómina mediante la Resolución 571 de 2012, por lo que no podía predicarse mora de la entidad.

10. Propuso las excepciones de inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, falta de causa para demandar y caducidad del medio de control.

II. SENTENCIA APELADA

11. Mediante sentencia del 30 de julio de 2021, el Tribunal Administrativo de Bolívar accedió parcialmente a las pretensiones. Declaró la nulidad parcial del Oficio 00533-1 CI 01065 del 18 de junio de 2014 y ordenó al Departamento de Bolívar reajustar las mesadas pagadas al demandante desde 2010, bajo el entendido de que, para ese año, la mesada debía ser de $5.145.936, y pagar las diferencias correspondientes, con indexación. Negó las pretensiones encaminadas a reliquidar la sustitución por inclusión de factores salariales (en particular, prima de servicios y prima de vacaciones ), negó la indexación de la primera mesada pensional y el reconocimiento de intereses moratorios; además, declaró prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 11 de noviembre de 2011.

12. Para sustentar su decisión, el tribunal estudió el régimen aplicable a la pensión de

declaró prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 11 de noviembre de 2011.

12. Para sustentar su decisión, el tribunal estudió el régimen aplicable a la pensión de jubilación de los diputados 1, el porcentaje de la prestación y los factores computables para la base de liquidación, y reiteró que la indexación de la primera mesada procede cuando media un lapso relevante entre el retiro y el reconocimiento, como mecanismo para preservar el poder adquisitivo, con apoyo en jurisprudencia constitucional2.

13. En el examen del caso, tuvo por acreditado que mediante la Resolución 80 -073 del 27 de mayo de 1980 se reconoció pensión de jubilación al causante y que, en esa liquidación, se incluyeron como factores dietas (sueldo), gastos de representación y prima de n avidad. Asimismo, que mediante la Resolución 376 del 13 de marzo de 2001 se reconoció la sustitución pensional, y que decisiones posteriores fueron modificando los beneficiarios hasta concentrar el derecho en el demandante.

14. El tribunal advirtió que por Resolución 1139 del 4 de diciembre de 2010 se reconoció y ordenó pagar un reajuste pensional por valor de $52.708.307, y que mediante la Resolución 571 del 28 de noviembre de 2012 se dispuso la inclusión en nómina y el reajuste de la mesada conforme a la Ley 100 de 1993. También valoró los oficios vinculados a la negativa de reliquidación, así como el dictamen de pérdida de capacidad laboral del demandante (65,78%) y las certificaciones sobre los emolumentos devengados por el causante como diputado.

vinculados a la negativa de reliquidación, así como el dictamen de pérdida de capacidad laboral del demandante (65,78%) y las certificaciones sobre los emolumentos devengados por el causante como diputado.

1 Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo de 17 de noviembre de 2016, Exp 080012331000200800069-01 con ponencia de la Consejera Sandra Lisset Ibarra Vélez. 2 Sentencia de la Corte Constitucional SU-1073/12 del 12 de diciembre de 2012. Referencia: expedientes T-2.707.711 y AC. Magistrado Ponente: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.4

Radicación: 13001-23-33-000-2015-00267-01 (3746-2022)

Demandante: Jorge Carlos Ordoñez Larios

15. Con base en ese acervo, concluyó que la administración incluyó en la liquidación del causante los factores salariales del último año conforme al régimen aplicable y que no existía prueba de la causación de prima de vacaciones y prima de servicios, motivo p or el cual desestimó la reliquidación por factores. Del mismo modo, negó la indexación de la primera mesada al estimar que retiro y reconocimiento ocurrieron en el mismo año.

16. En relación con el reajuste del Decreto 2108 de 1992, consideró demostrado que el pago ordenado en la Resolución 1139 de 2010 correspondía al reajuste pretendido. Sin embargo, encontró que, en el período en que el demandante acreditó su invalidez para conservar la sustitución, la entidad fijó equivocadamente la mesad a de 2010 en $4.276.347, cuando debía ser de $5.145.936, lo que dio paso a la declaración de la

conservar la sustitución, la entidad fijó equivocadamente la mesad a de 2010 en $4.276.347, cuando debía ser de $5.145.936, lo que dio paso a la declaración de la nulidad parcial del oficio demandado y la orden de reajuste y pago de diferencias desde 2010.

17. Sobre prescripción, reconoció que el artículo 58 de la Ley 550 de 1999 suspende el término durante la negociación y ejecución del acuerdo de reestructuración, pero tuvo por acreditado que el Departamento de Bolívar culminó ese proceso el 19 de julio de 201 2, por lo que concluyó que la reestructuración no incidía en mesadas posteriores. A partir de la solicitud administrativa (11 de noviembre de 2014), declaró prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 11 de noviembre de 2011.

18. Negó los intereses moratorios al considerar que no se probó mora imputable a la entidad, exhortó a la administración a revisar el estado de pérdida de capacidad laboral del demandante conforme al artículo 44 de la Ley 100 de 1993 y se abstuvo de condenar en costas, por prosperidad parcial de las pretensiones.

III. RECURSOS DE APELACIÓN

19. Ambas partes apelaron la sentencia. El Departamento de Bolívar controvirtió la orden de reajustar las mesadas desde 2010 con base en $5.145.936. Sostuvo que la cifra consignada en la Resolución 1139 del 4 de diciembre de 2010 obedeció a un error aritmético y que, por tanto, el valor que debía servir de referencia para el ajuste era

$4.688.137,23.

consignada en la Resolución 1139 del 4 de diciembre de 2010 obedeció a un error aritmético y que, por tanto, el valor que debía servir de referencia para el ajuste era $4.688.137,23.

20. La parte demandante, por su parte, insistió en los planteamientos de la demanda. En especial, reiteró que la prescripción se encontraba suspendida por efecto del acuerdo de reestructuración de pasivos, reclamó la indexación de la primera mesada, el reconocimiento de intereses moratorios y la reliquidación con inclusión de prima de vacaciones y prima de servicios (Decreto 1045 de 1978), además de sostener la procedencia del reajuste de las mesadas pagadas desde 2010.5

Radicación: 13001-23-33-000-2015-00267-01 (3746-2022)

Demandante: Jorge Carlos Ordoñez Larios

IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA

21. Mediante auto proferido el 7 de diciembre de 2022, notificado el 20 de enero de 2023 se admitieron los recursos de apelación3.

V. CONSIDERACIONES

Competencia

22. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. En consecuencia, corresponde a esta Corporación abordar el análisis de la controversia planteada.

Problema jurídico

reajuste reconocido en 2010 se liquidó con base en una mesada cercana a $5.145.933. La reliquidación por primas del Decreto 1045 de 1978, la indexación de la primera mesada y los intereses moratorios tampoco prosperan, por no concurrir los presupuestos jurídicos del caso. Por último, la prescripción de mesadas se confirma porque la suspensión prevista en el artículo 58.13 de la Ley 550 de 1999 cesó con la termina ción del acuerdo de reestructuración en julio de 2012 y, desde entonces, el término corrió de manera ordinaria, con el efecto de interrupción derivado de la reclamación del 11 de noviembre de 2014.

3 Índice 9 de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado.6

Radicación: 13001-23-33-000-2015-00267-01 (3746-2022)

Demandante: Jorge Carlos Ordoñez Larios

25. En cuanto a la apelación del Departamento de Bolívar, se advierte que el tribunal ordenó el reajuste desde 2010 con base en la Resolución 1139 del 4 de diciembre de

2010. En ese acto se dispuso incluir en nómina el reajuste pensional y se fijó, para el demandante, la mesada correspondiente al año 2010 en $5.145.936, dato que el a quo tomó como referencia para establecer la cuantía correcta y el pago de diferencias.

26. La entidad sostuvo que esa cifra obedeció a un error aritmético y que el valor correcto era $4.688.137,23. Sin embargo, esa afirmación no cuenta con respaldo probatorio en el expediente que permita verificar el yerro alegado y reconstruir la cuantía que pr opone la

sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. En consecuencia, corresponde a esta Corporación abordar el análisis de la controversia planteada.

Problema jurídico

23. Corresponde a la Sala establecer si el Tribunal Administrativo de Bolívar incurrió en los yerros alegados por las partes al declarar la nulidad parcial del Oficio 00533 -1 CI 01065 del 18 de junio de 2014 y ordenar el reajuste de las mesadas pagadas desde 2010, bajo el entendido de que, para ese año, la mesada debía ascender a $5.145.936, con el consecuente pago de diferencias. También, deberá determinarse si hubo error del a quo por negar la reliquidación de la sustitución pensional con inclusión de la prima de servicios y la prima de vacaciones (Decreto 1045 de 1978); la indexación de la primera mesada; el reconocimiento de intereses moratorios y la inaplicación de la prescripci ón trienal de mesadas, a partir de la suspensión alegada con ocasión del acuerdo de reestructuración de pasivos (artículo 58.13 de la Ley 550 de 1999).

Análisis del problema jurídico

24. La Sala confirmará la sentencia apelada. La objeción del Departamento, fundada en un supuesto “error aritmético”, no desvirtúa la cuantía tomada por el a quo para el año 2010, pues el propio Oficio 00533 -1 CI 01065 del 18 de junio de 2014 indicó que el reajuste reconocido en 2010 se liquidó con base en una mesada cercana a $5.145.933.

La reliquidación por primas del Decreto 1045 de 1978, la indexación de la primera mesada

era $4.688.137,23. Sin embargo, esa afirmación no cuenta con respaldo probatorio en el expediente que permita verificar el yerro alegado y reconstruir la cuantía que pr opone la apelante. En cambio, el acto administrativo invocado por la propia entidad (Resolución 1139 de 2010) registra la suma de $5.145.936 para el año 2010.

27. Además, ese planteamiento desborda el objeto de la controversia, pues el control se dirige al Oficio 00533 -1 CI 01065 del 18 de junio de 2014, mediante el cual se negó la reliquidación solicitada. Por ello, no es posible convertir esta instancia en un esce nario para cuestionar un acto anterior (la Resolución 1139 de 2010 ) cuya legalidad no fue demandada y que conserva presunción de legalidad. En consecuencia, se mantendrá la orden de reajuste adoptada en primera instancia, en los términos fijados por el tribunal.

28. Frente a la apelación de la parte demandante, en lo relativo a la reliquidación con inclusión de prima de servicios y prima de vacaciones (Decreto 1045 de 1978), la Sala ha precisado 4 que ese régimen prestacional se predica de empleados públicos y trabajadores oficiales en los términos allí previstos, y no se extiende, a quienes ejercen la condición de diputados, por tratarse de miembros de corporaciones públicas con un régimen propio. En consecuencia, no procede incorporar factores cuya causación o titularidad no se acreditó conforme al régimen aplicable, razón por la cual se confirmará la negativa del a quo en este punto.

29. En cuanto a la indexación de la primera mesada, se confirmará la negativa. La

titularidad no se acreditó conforme al régimen aplicable, razón por la cual se confirmará la negativa del a quo en este punto.

29. En cuanto a la indexación de la primera mesada, se confirmará la negativa. La pensión fue reconocida por Resolución 80 -073 del 27 de mayo de 1980, con efectos desde el 1 de diciembre de 1979. Ese intervalo corresponde a un lapso corto, que no evidencia el desfase temporal que justifica la indexación de la primera mesada como mecanismo para preservar su poder adquisitivo.

30. En cuanto a la prescripción de mesadas, el tribunal recordó que la prescripción recae sobre mesadas ya causadas y no sobre el derecho pensional, y que el término aplicable es trienal. También precisó el alcance del artículo 58.13 de la Ley 550 de 1999, en el sentido de que durante la negociación y ejecución del acuerdo de reestructuración se suspende el término de prescripción, suspensión que cesa una vez termina el acuerdo.

31. Ese razonamiento se encuentra ajustado por dos razones: primero, el artículo 58.13 de la Ley 550 de 1999 dispone que, durante la negociación y ejecución del acuerdo de

4 Al respecto constituyen un referente importante las decisiones del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 7 de octubre de 2021, Rad. No. 20001-23-33-000-2013-00091-01(1245-15). C.P. Gabriel Valbuena Hernández y la Sentencia de 5 de

mayo de 2022, Rad. No. 19001-23-33-000-2014-00323-01 (3115-2016) C.P. Gabriel Valbuena Hernández.7

Radicación: 13001-23-33-000-2015-00267-01 (3746-2022) Demandante: Jorge Carlos Ordoñez Larios reestructuración, se suspende el término de prescripción de los créditos a cargo de la entidad territorial. En el caso, el Departamento de Bolívar culminó el acuerdo el 18 de julio de 2012, por lo que, desde el 19 de julio de ese año, cesó la suspensión y el término prescriptivo volvió a correr de manera ordinaria. Segundo, conforme a la regla de prescripción trienal de mesadas y al efecto de interrupción de la reclamación administrativa, el tribunal tomó como hito la solicitud presentada el 11 de noviembre de 2014 y concluyó que se encontraban prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 11 de noviembre de 2011. Ese cómputo integra el dato de terminación del acuerdo y aplica el término ordinario a partir de esa fecha, razón por la cual no se advierte yerro en la declaratoria de prescripción.

32. En cuanto al reconocimiento de intereses moratorios, se confirmará la decisión de primera instancia. En este caso no se advierte la configuración de la mora como fuente de obligación de lo s intereses, el debate no versa sobre el incumplimiento de una obligación pensional clara, expresa y actualmente exigible, sino sobre la procedencia de reliquidaciones, reajustes e indexaciones cuya cuantía y alcance han sido objeto de discusión administrativa y judicial. Además, el expediente muestra que las variaciones en

obligación pensional clara, expresa y actualmente exigible, sino sobre la procedencia de reliquidaciones, reajustes e indexaciones cuya cuantía y alcance han sido objeto de discusión administrativa y judicial. Además, el expediente muestra que las variaciones en la sustitución obedecieron a la verificación de las condiciones que habilitaban su pago (hijo estudiante y, con posterioridad, invalidez) y a actos administrativos que definieron el reconocimiento y los períodos a cubrir. En ese contexto, no se advierte un retardo imputable a la entidad en el pago de una suma cierta y exigible que justifique la imposición de intereses moratorios, razón por la cual se mantendrá lo resuelto por el tribunal en este punto.

Condena en costas

33. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia.

34. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, l o dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, l o dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso.

35. La eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.8

Radicación: 13001-23-33-000-2015-00267-01 (3746-2022)

Demandante: Jorge Carlos Ordoñez Larios

36. En esta instancia no se impondrán costas por considerar que no hubo parte vencida.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 30 de julio de 2021 por el Tribunal Administrativo de Bolívar.

SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia.

CUARTO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Consejero de Estado

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.