Consejo de Estado - 13001233300020210030501 - Sentencia - Sentencia - 13001233300020210030501 - 2026

Radicado: 13001-23-33-000-2021-00305-01 (6128-2024)

Demandante: Jeny Cecilia Martínez Tundeno

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Bogotá D.C., veintiséis (26) de marzo de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 13001-23-33-000-2021-00305-01 (6128-2024)

Demandante: Jeny Cecilia Martínez Tundeno Demandado: Municipio de Barranco de Loba - Bolívar Tema: Sanción moratoria por pago tardío de cesantías.

Decisión: Modifica extremo inicial de la sanción moratoria y confirma en todo lo demás la sentencia de primera instancia.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

1. La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 22 de marzo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de l Bolívar que accedió a las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

Pretensiones de la demanda.

2. La señora Jeny Cecilia Martínez Tundeno por intermedio de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 1, solicitó

I. ANTECEDENTES

Pretensiones de la demanda.

2. La señora Jeny Cecilia Martínez Tundeno por intermedio de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 1, solicitó que se declare la nulidad del acto ficto producto de la no respuesta a la petición del 15 de abril de 2019 que negó el pago de las prestaciones sociales reconocidas en la Resolución núm. 00 48 del 11 de abril de 2018 y la s anción moratoria dispuesta en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006.

1 Expediente digital visible a índice 2 en SAMAI. “03Demanda.pdf”.Radicado: 13001-23-33-000-2021-00305-01 (6128-2024)

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3. Y a título de restablecimiento del derecho, peticionó: i) las prestaciones sociales aludidas2, ii) la sanción por mora en el pago de las cesantías definitivas, iii) la condena en costas y iv) el cumplimiento de la sentencia de conformidad con lo establecido en el artículo 192 del CPACA.

Hechos.

4. La señora Jeny Cecilia Martínez Tundeno prestó servicios como profesional universitario en el municipio de Barranco de Loba desde el 7 de enero de 2016 hasta el 10 de abril de 2018. Con ocasión a su renuncia, la entidad territorial profirió la Resolución núm. 0048 del 11 de abril de 2018, mediante la cual reconoció sus

el 10 de abril de 2018. Con ocasión a su renuncia, la entidad territorial profirió la Resolución núm. 0048 del 11 de abril de 2018, mediante la cual reconoció sus prestaciones sociales, entre ellas, las cesantías definitivas, sin embargo, a la fecha no han sido canceladas.

5. El 15 de abril de 2019 peticionó las sumas adeudadas y la sanción moratoria establecida en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, sin obtener respuesta, lo que dio lugar al acto administrativo ficto enjuiciado.

Fundamentos de derecho y concepto de violación.

6. Señaló como vulneradas las siguientes disposiciones: artículos 2, 13, 25 y 53 de la Constitución Política; 1 y 2 de la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006; 138 del CPACA y 1969 y 1961 del Código Civil.

7. Al desarrollar el concepto de la violación, realizó un recuento de la normativa y jurisprudencia aplicable, y concluyó que la entidad demandada no canceló las prestaciones sociales reconoc idas en la Resolución núm. 0048 del 11 de abril de 2018 dentro de los 70 días previstos para el pago, por lo que le asiste derecho a la sanción moratoria dispuesta en las normas invocadas.

Contestación de la demanda.

8. El municipio de Barranco de Loba 3, al contestar la demanda adujo que, la parte demandante no interpuso los recursos de reposición y apelación contra el acto ficto demandado, pese a que este último es un requisito indispensable para acceder

8. El municipio de Barranco de Loba 3, al contestar la demanda adujo que, la parte demandante no interpuso los recursos de reposición y apelación contra el acto ficto demandado, pese a que este último es un requisito indispensable para acceder

2 Pretensión que fue excluida del litigio en el auto admisorio de la demanda visible en el expediente digital – “05AdmiteDemanda.pdf”. 3 Expediente digital – “09ContestacionDemanda&Excepciones.pdf”.Radicado: 13001-23-33-000-2021-00305-01 (6128-2024)

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a la jurisdicción. Propuso las excepciones de prescripción extintiva del derecho, no agotamiento de vía gubernativa4 e innominada.

Sentencia de primera instancia.

9. El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante sentencia del 22 de marzo de 20245, declaró «la nulidad del acto ficto» demandado, condenó al municipio de Barranco de Loba a pagar la sanción moratoria por cancelación tardía de las cesantías «desde el 31 de julio de 2019 hasta tanto se demuestre el pago de las cesantías reconocidas en la Resolución núm. 0048 del 11 de abril de 2018» y declaró no probada la excepción de prescripción.

10. Para ello, encontró acreditado que el 15 de abril de 2019 la demandante solicitó el pago de las prestaciones sociales reconocidas a través de la Resolución

declaró no probada la excepción de prescripción.

10. Para ello, encontró acreditado que el 15 de abril de 2019 la demandante solicitó el pago de las prestaciones sociales reconocidas a través de la Resolución «No. 008 del 11 de abril de 201 8» y la sanción mo ratoria por el no pago de sus cesantías definitivas, sin recibir respuesta.

11. Ahora, «en dichos términos, se encuentra generado el reconocimiento de la sanción moratoria si se tiene en cuenta que, el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías fue expedido al día siguiente (11 de abril de 2018), de haberse aceptado la renuncia de la demandante (10 de abril de 2018). Así las cosas, la Resolución No. 008 del 11 de abril de 2018 quedó ejecutoriada el 18 de abril de 2018, por lo que, los 45 días hábiles siguientes 14 vencieron el 26 de junio de 2018, a partir de dicha fecha se generó el derecho para reclamar la sanción moratoria.»

12. Y determinó que la penalidad se causó así:

4 En auto de 22 de junio de 2023, que dispuso dar trámite de sentencia anticipada, se declaró «NO PROBADA la excepción de NO AGOTAMIENTO DE LA VÍA GUBERNATIVA. 5 Expediente digital – “20SentenciaPrimeraInstancia.pdff”.Radicado: 13001-23-33-000-2021-00305-01 (6128-2024)

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13. De lo anterior, concluyó que la entidad incurrió en mora desde el 31 de julio de 2019 , de manera indefinida , hasta que se demuestre el pago efe ctivo de la prestación.

14. Además, no operó la prescripción trienal, pues la penalidad de originó a partir del «31 de julio de 2019 » y fue reclamada de manera oportuna el 15 de abril de

2019.

15. Finalmente, ordenó el ajuste de la condena en los términos indicados en el artículo 187 del CPACA y condenó en costas.

Recurso de apelación.

16. El apoderado de la parte demandante, inconforme con la decisión, presentó el recurso de apelación y solicitó se modifique el extremo inicial de la penalidad por mora en el pago de las cesantías , pues esta se causó «desde el 27 de junio de

2018».

17. Por cuanto, el a quo, erradamente, contabilizó el término para el pago a partir de la solicitud de sanción mor a radicada el 15 de abril de 2019, pese a que los 45 días tenidos por la norma debieron contarse a partir de la ejecutoria de la Resolución núm. 0048 del 11 de abril de 2018 , con fundamento en lo dispuesto en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006.

Trámite correspondiente a la segunda instancia.Radicado: 13001-23-33-000-2021-00305-01 (6128-2024)

244 de 1995 y 1071 de 2006.

Trámite correspondiente a la segunda instancia.Radicado: 13001-23-33-000-2021-00305-01 (6128-2024)

Demandante: Jeny Cecilia Martínez Tundeno

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18. Mediante auto del 9 de diciembre de 2024 6 se admitió el recur so de apelación. Dentro de la oportunidad legal, la s partes y el agente del Ministerio Público guardaron silencio.

19. Control de legalidad. La Sala observa que el proceso se ha tramitado en legal forma, sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado, por lo que se resolverá la apelación, previas las siguientes:

II. CONSIDERACIONES

Competencia

20. Esta Corporación es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo7.

21. De igual forma, conforme a lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en este caso solo una de las partes presentó recurso de apelación, el análisis se limita a los argumentos del respectivo recurso.

Problema jurídico.

22. Le corresponde a la Subsección determinar si hay lugar a modificar el extremo inicial de la sanción moratoria, por cuanto el tribunal contabilizó el término para el pago de las cesantías a partir de la solicitud de la penalidad.

22. Le corresponde a la Subsección determinar si hay lugar a modificar el extremo inicial de la sanción moratoria, por cuanto el tribunal contabilizó el término para el pago de las cesantías a partir de la solicitud de la penalidad.

23. Previo a lo anterior, l a Sala abordará los siguientes temas: I) Solicitud de cesantías definitivas, parciales y sanción moratoria y II) Caso concreto.

Solicitud de cesantías definitivas, parciales y sanción moratoria.

6 Índice 4 en SAMAI. 7 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]».Radicado: 13001-23-33-000-2021-00305-01 (6128-2024)

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24. La Ley 244 de 1995 modificada y adicionada por la Ley 1071 de 2006, establece en su artículo 1 8 un término de 15 días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales para expedir el acto administrativo de reconocimiento de la prestación. Posterior a ello, la entidad pagadora tiene un plazo máximo de 45 días hábiles, contados a partir de que quede en firme el acto, para su cancelación9.

25. El parágrafo10 del artículo 2 de la norma en comento también dispone una sanción cuando se incumplen los términos para resolver la solicitud de cesantías,

partir de que quede en firme el acto, para su cancelación9.

25. El parágrafo10 del artículo 2 de la norma en comento también dispone una sanción cuando se incumplen los términos para resolver la solicitud de cesantías, así como su pago, equivalente a un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectiva la cancelación de las mismas.

26. Esta Sección, en sentencia de unificación CE-SUJ2-01218 del 18 de julio de 2018, sentó jurisprudencia frente a la fecha de causación de la sanción moratoria ,

reglas explicadas en el siguiente cuadro:

HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE

EJECUTORIA

TÉRMINO

PAGO

CESANTÍA

CORRE

MORATORIA

8 «Artículo 1o. <Artículo subrogado por el artículo 4o. de la Ley 1071 de 2006. El nuevo texto es el siguiente:> Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley. Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.» (Negrilla fuera de texto)

los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.» (Negrilla fuera de texto) 9 «Artículo 2º. - La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles , a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.» (Negrilla fuera de texto) 10 «Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pa go de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo . Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a e ste». (subraya fuera del texto)Radicado: 13001-23-33-000-2021-00305-01 (6128-2024)

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PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición

PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición

ACTO ESCRITO

EXTEMPORANEO

(después de 15 días) Aplica pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto

ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia

personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto

ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve

ACTO ESCRITO,

RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso

Caso concreto

27. Expone la parte demandante, que, contrario a lo dispuesto por el tribunal, el término para el pago de las cesantías no debe ser contabilizado a partir de laRadicado: 13001-23-33-000-2021-00305-01 (6128-2024)

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solicitud de sanción mora, sino de la ejecutoria de la Resolución núm. 0048 del 11 de abril de 2018 y, en consecuencia, la penalidad se causó a partir del 27 de junio de 2018.

28. Encuentra la Sala acreditado que con ocasión a la renuncia de la señora Jeny

de abril de 2018 y, en consecuencia, la penalidad se causó a partir del 27 de junio de 2018.

28. Encuentra la Sala acreditado que con ocasión a la renuncia de la señora Jeny Cecilia Martínez Tundeno , el municipio de Barranco de Loba, por medio de la Resolución núm. 0048 del 11 de abril de 201811, reconoció y ordenó el pago de sus prestaciones sociales, entre ellas, las cesantías . Acto administrativo sin notificar, por cuanto en auto de mejor proveer del 23 de octubre de 202512 se requirió al ente territorial para que allega ra con destino al proceso la respectiva constancia de notificación, frente al cual la entidad guardó silencio13.

29. Así las cosas, de conformidad con las reglas fijadas en la sentencia de unificación CE-SUJ2-01218. En este caso, se está en presencia de un acto escrito en tiempo sin notificar o notificado por fuera de término , por lo que los 67 días posteriores a la expedición de la Resolución núm. 0048 del 11 de abril de 2018 finalizaron el 23 de julio de 2018, por tanto, la sanción moratoria inició a partir del 24 de julio de 2018.

30. En ese orden, a diferencia de lo dicho por el tribunal, precisa la Sala que el término trienal de prescripción de la penalidad14 corre a partir de su exigibilidad, el 24 de julio de 2018, y no como lo consideró el a quo, desde el 31 de julio de 2019, no obstante, no operó el fenómeno prescriptivo, pues la sanción fue reclamada oportunamente el 15 de abril de 201915 y la demanda se radicó el 26 de mayo de

202116.

no obstante, no operó el fenómeno prescriptivo, pues la sanción fue reclamada oportunamente el 15 de abril de 201915 y la demanda se radicó el 26 de mayo de 202116.

31. Así las cosas, tal como adujo la recurrente, la penalidad inició en fecha diferente a la tenida por el tribunal, por lo que la Sala modificará el numeral segundo de la sentencia del 22 de marzo de 2024 , proferida por el Tribunal Administrativo del Bolívar que accedió a las pretensiones de la demanda, en el sentido de que la sanción moratoria se causó a partir de 24 de julio de 2018. Y se confirmará en todo lo demás la providencia apelada.

11 Expediente digital – “03Demanda.pdf”. Págs. 18 a 20. 12 Índice 10 en SAMAI. 13 Por Secretaría se requirió al municipio de Barranco de Loba mediante oficios del 27 de noviembre de 2025, 18 de diciembre de 2025, 22 de enero de 2026 y 9 de febrero de 2026, visibles en índices 14, 15, 16 y 17 SAMAI. 14 De acuerdo con las reglas establecidas en sentencia de unificación SUJ-034-CE-S2-2023 del 2 de noviembre de 2023. 15 Ibidem. Págs. 22 a 26. 16 De acuerdo con el acta de reparto visible a expediente digital – “02ActaReparto.pdf”.Radicado: 13001-23-33-000-2021-00305-01 (6128-2024)

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Condena en costas.

32. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia.

33. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos. Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso.

34. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en

proceso.

34. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.

35. En consecuencia, no se condenará en costa s en esta instancia, por cuanto los reparos del recurso prosperaron parcialmente.

38. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA PRIMERO. Modificar el numeral segundo de la sentencia del 22 de marzo de 2024, proferida por el Tribu nal Administrativo del Bolívar que accedió a las pretensiones de la demanda, así: «SEGUNDO: Como consecuencia de la declaración anterior, y a título de restablecimiento del derecho, se ORDENA al Municipio de Barranco de Loba, queRadicado: 13001-23-33-000-2021-00305-01 (6128-2024)

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reconozca y pague a la se ñora JENY MARTINEZ TUNDENO, la indemnización moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas, en razón a un día de salario por cada día de retardo, desde el 24 de julio de 2018 hasta tanto se demuestre el

moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas, en razón a un día de salario por cada día de retardo, desde el 24 de julio de 2018 hasta tanto se demuestre el pago de las cesantías reconocidas en la resolución No. 0048 del 11 de abril de 2018, conforme a lo establecido en el parágrafo del artículo 5° de la Ley 1071 de 2006, teniendo en cuenta el último salario devengado por la actora. Lo anterior de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.» SEGUNDO. Confirmar en todo lo demás la providencia apelada. TERCERO. Sin condena en costas en esta instancia. CUARTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

La anterior decisión fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

LUIS EDUARDO MESA NIEVES consejero de Estado Firmado electrónicamente

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ consejero de Estado Firmado electrónicamente

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO consejero de Estado Firmado Electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autent icidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA .