Consejo de Estado - 17001233300020240018701 - Auto interlocutorio - Auto que resuelve apelación de auto - 17001233300020240018701

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO

Bogotá D.C., veintiséis (26) de marzo de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: NULIDAD Radicación: 17001-23-33-000-2024-00187-01 (30887)

Demandante: RISARALDA ENERGÍA S.A.S. E.S.P.

Demandado: MUNICIPIO DE ANSERMA

Tema: Medida cautelar

AUTO – Resuelve apelación de auto que niega medida cautelar

Se decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra el auto del 17 de junio de 202 51 proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de las normas demandadas.

ANTECEDENTES

Risaralda Energía S.A.S. E.S.P., por intermedio de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 13 7 de la Ley 1437 de 2011, solicitó la nulidad de: i) los artículos 166, 168, 170 y 172 del Acuerdo 007 del 15 de julio de 2017 expedido por el Concejo Municipal de Anserma , mediante los cuales se regula el impuesto de alumbrado público en dicho municipio ; y ii) de manera subsidiaria, pidió que se declare el decaimiento del artículo 172 del citado Acuerdo 007 de 2017, por

expedido por el Concejo Municipal de Anserma , mediante los cuales se regula el impuesto de alumbrado público en dicho municipio ; y ii) de manera subsidiaria, pidió que se declare el decaimiento del artículo 172 del citado Acuerdo 007 de 2017, por considerar que no se ajusta a lo dispuesto en el literal d) del artículo 5 del Decreto 943 de 2018.

Como fundamento de la demanda , explicó que la autoridad demandada vulneró los artículos 313-4 y 338 de la Constitución Política ; el artículo 10 del Decreto 2424 de 2006; la Resolución CREG 123 de 2011; 349, 351 y 353 de la Ley 1819 de 2016.

Argumentó que: i) las tarifas del impuesto de alumbrado público deben ser razonables y proporcionales frente a los costos reales de prestación del servicio; ii) el estudio técnico de referencia para la determinación de los costos del servicio de alumbrado público del municipio de Anserma, elaborado en 2017, perdió vigencia, toda vez que, conforme al artículo 5 del Decreto 943 de 2018, debió ser modificado o actualizado a más tardar en abril de 2021, sin que a la fecha ello haya ocurrido; iii) en virtud de la carga dinámica de la prueba prevista en e l artículo 167 de la Ley 1564 de 2012, corresponde al municipio de Anserma demostrar que las tarifas no resultan desproporcionadas y que fueron fijadas con fundamento en un estudio técnico de referencia válido; iv) el estudio técnico de 2017 desconoció lo dispuesto en la Resolución CREG 123 de 2011, en la medida en que no es posible predicar la proporcionalidad de las tarifas sin considerar, como magnitud objetiva, el costo técnico

referencia válido; iv) el estudio técnico de 2017 desconoció lo dispuesto en la Resolución CREG 123 de 2011, en la medida en que no es posible predicar la proporcionalidad de las tarifas sin considerar, como magnitud objetiva, el costo técnico real de prestación del servicio; y v) el artículo 166 del Acuerdo 007 de 2017 establece un hecho generador del impuesto al alumbrado público distinto del autorizado en la

1 Índice 28 del expediente digital del Tribunal Administrativo de Caldas.Radicado: 17001-23-33-000-2024-00187-01 (30887)

Demandante: RISARALDA ENERGIA S.A.S. E.S.P.

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Ley 1819 de 2016, al señalar como hecho generador la prestación del servicio de alumbrado público y no el beneficio por la prestación de ese servicio.

Con la demanda, la actora solicitó la suspensión provisional del artículo 172 del Acuerdo 007 de 2017 -tarifas del impuesto de alumbrado público en el municipio -, con sustento en los mismos cargos y argumentos expuestos en la demanda.

Mediante auto del 20 de noviembre de 2024 2, el Tribunal negó la medida de suspensión provisional del artículo 172 del Acuerdo 007 de junio de 2017 , en el entendido que, si bien el Decreto 943 de 2018 reglamentó con posterioridad los criterios técnicos para la determinación del impuesto e introdujo la exigencia del estudio técnico de referencia, ello ocurrió después de la expedición del acuerdo, por lo

entendido que, si bien el Decreto 943 de 2018 reglamentó con posterioridad los criterios técnicos para la determinación del impuesto e introdujo la exigencia del estudio técnico de referencia, ello ocurrió después de la expedición del acuerdo, por lo que la norma reglamentaria posterior no evidencia, prima facie, un vicio en su formación. En ese contexto, la solicitud de suspensión provisional no sat isfizo los presupuestos de necesidad, idoneidad, urgencia y apariencia de buen derecho previstos en los artículos 229 y 230 de la ley 1437 de 2011 , pues no se acredit ó de manera inicial la vulneración alegada ni la existencia de un derecho cierto que amerite la adopción de la medida cautelar.

El 9 de abril de 2025, la demandante solicitó3 nuevamente como medida cautelar la suspensión provisional de los artículos 166, 168, 170 y 172 del Acuerdo 007 de 2017. Como fundamento adicional a lo expuesto en la demanda y en la primera solicitud cautelar, sostuvo que: i) conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado4, a partir de la Ley 1819 de 2016 surge el deber de elaborar un estudio técnico de referencia para la determinación de los costos de prestación del servicio de alumbrado público, en la medida en que las tarifas del tributo deben guardar correspondencia con el costo técnico del servicio; y ii) el Acuerdo 007 de 2017 desconoce el principio de consecutividad al definir los sujetos pasivos con base en el consumo de energía eléctrica y en el desarrollo de actividades económicas específicas dentro de la jurisdicción municipal, criterios que -a su juicio - no guardan relación directa con la prestación efectiva del servicio de alumbrado público.

eléctrica y en el desarrollo de actividades económicas específicas dentro de la jurisdicción municipal, criterios que -a su juicio - no guardan relación directa con la prestación efectiva del servicio de alumbrado público.

En la misma fecha5, el Tribunal corrió traslado a la parte demandada de la solicitud de medida cautelar, sin que esta se hubiera pronunciado al respecto.

AUTO OBJETO DE APELACIÓN

En auto proferido el 17 de junio de 202 56, el a quo negó la medida cautelar de suspensión provisional solicitada, al considerar que: i) no se advierte, prima facie, que los artículos demandados desconozcan las disposiciones invocadas como vulneradas, pues su contenido se limitó a regular el impuesto de alumbrado público sin que de su sola confrontación normativa pueda concluirse que fueron expedidos en contravención de los artículos 2.2.3.6.1.3 y 2.2.3.6.1.7 del Decreto 1073 de 2015, ni que las tarifas allí previstas no correspondan al costo del servicio definido por la entidad territorial ; y ii) para la fecha de expedición del acuerdo no existía la obligación de elaborar un estudio técnico de referencia, exigencia que fue incorporada posteriormente por el Decreto 943 de 2018 al reglamentar el artículo 351 de la Ley 1819 de 2016, por lo que no resulta evidente un vicio en su formación derivado de dicha omisión..

2 Índice 16 del expediente digital del Tribunal Administrativo de Caldas. 3 Índice 23 del expediente digital del Tribunal Administrativo de Caldas. 4 Sentencia del 20 de junio de 2024, expediente 27941, C.P.: Stella Jeannette Carvajal.

3 Índice 23 del expediente digital del Tribunal Administrativo de Caldas. 4 Sentencia del 20 de junio de 2024, expediente 27941, C.P.: Stella Jeannette Carvajal. 5 Índice 25 del expediente digital del Tribunal Administrativo de Caldas. 6 Índice 28 del expediente digital del Tribunal Administrativo de Caldas.Radicado: 17001-23-33-000-2024-00187-01 (30887)

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RECURSO DE APELACIÓN

La parte demandante solicitó7 revocar la decisión que negó la medida cautelar, reiteró los argumentos de la solicitud inicial y, adicionalmente, sostuvo que en el estudio de las solicitudes de decreto de medida cautelar no es necesario que la violación de las normas superiores sea ostensible o flagrante, es decir, no se trata de una simple comparación normativa; en realidad, es permitido que el funcionario judicial analice el contenido y alcance de las normas jurídicas en confrontación, para determinar si existe o no la violación endilgada.

Mediante auto de l 26 de noviembre de 20258, el Tribunal concedió , en el efecto devolutivo, el recurso de apelación ante el Consejo de Estado.

CONSIDERACIONES

De conformidad con los artículos 125, 150 y 243-5 de la Ley 1437 de 2011, la Sala es competente para decidir el recurso de apelación formulado contra la providencia que negó la medida cautelar de suspensión provisional. Además, en cuanto a la

competente para decidir el recurso de apelación formulado contra la providencia que negó la medida cautelar de suspensión provisional. Además, en cuanto a la oportunidad se observa que la providencia apelada fue notificada el 18 de junio de 20259, y la parte demandante interpuso el recurso el 20 del mismo mes y año10, el cual además está debidamente sustentado.

En los términos del recurso de apelación, corresponde establecer si es procedente decretar la suspensión provisional de los artículos 166, 168, 170 y 172 del Acuerdo 007 de 2017, mediante l os cuales se dispusieron los elementos del impuesto al alumbrado público en el municipio de Anserma.

Para resolver, es pertinente señalar que el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 prevé que, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá siempre que se evidencie la violación de las disposiciones invocadas como vulneradas, ya sea a partir del análisis del acto acusado en confrontación con las normas superiores señaladas como vulneradas o del estudio de las pruebas aportadas con la solicitud de la medida cautelar.

En el caso concreto, la demandante solicitó la suspensión provisional de los actos demandados al considerar que : i) el estudio técnico de referencia de 2017 perdió vigencia al no haber sido actualizado conforme al artículo 5 del Decreto 943 de 2018 y al no considerar; ii) el artículo 166 del Acuerdo 007 de 2017 fijó un hecho generador distinto al previsto en la Ley 1819 d e 2016; y iii) el acuerdo vulnera el principio de consecutividad al definir los sujetos pasivos con base en el consumo de energía y el

distinto al previsto en la Ley 1819 d e 2016; y iii) el acuerdo vulnera el principio de consecutividad al definir los sujetos pasivos con base en el consumo de energía y el desarrollo de actividades económicas, criterios no relacionados con la prestación efectiva del servicio de alumbrado público.

A partir de la sustentación efectuada por la apelante, la Sala advierte que fue acertada la decisión del tribunal, pues no están cumplidos los requisitos para la procedencia de la suspensión provisional. En efecto, del análisis preliminar propio de esta etapa

7 Índice 32 del expediente digital del Tribunal Administrativo de Caldas. 8 Índice 36 del expediente digital del Tribunal Administrativo de Caldas. 9 Índice 31 del expediente digital del Tribunal Administrativo de Caldas. 10 Índice 32 del expediente digital del Tribunal Administrativo de Caldas.Radicado: 17001-23-33-000-2024-00187-01 (30887)

Demandante: RISARALDA ENERGIA S.A.S. E.S.P.

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procesal y de la confrontación entre las disposiciones acusadas y las normas superiores invocadas como vulneradas, no se evidencia, prima facie , la ilegalidad alegada por la demandante. En particular, no se advierte que los artículos 166 -hecho generador-, 168 -sujeto pasivo-, 170 -valor del impuestoy 172 -tarifadel Acuerdo 007 de 2017 desconozcan de manera directa lo dispuesto en los artículos 249 -elementos de

generador-, 168 -sujeto pasivo-, 170 -valor del impuestoy 172 -tarifadel Acuerdo 007 de 2017 desconozcan de manera directa lo dispuesto en los artículos 249 -elementos de la obligación tributaria -, 351 -límite del impuesto - y 353 -régimen de transición - de la Ley 1819 de 2016.

Al respecto, la Sala pr ecisa que lo expuesto por la parte demandante en su interpretación sobre el alcance de las normas demandadas, corresponde a un debate de carácter hermenéutico, dentro del cual se requiere de un análisis de orden fáctico, probatorio y legal sobre las circunstancias que antecedieron la expedición del acuerdo demandado, examen que excede el análisis comparativo que efectúa el juez para determinar si procede el decreto de medidas cautelares, y es propio del estudio de fondo que se efectúa al momento de proferir sentencia.

Por su parte, en lo relacionado los argumentos relacionados con que el acto demandado se sustentó en un estudio técnico de referencia de determinación de costos de la prestación del servicio de alumbrado público que no estaba vigente para el momento de la expedición del acuerdo municipal, va más allá de la confrontación normativa que corresponde efectuar en esta etapa.

Adicionalmente, tampoco se aportaron pruebas con la solicitud que demuestren la procedencia de la suspensión solicitada.

Así las cosas, no se advierte el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 para el decreto de la suspensión provisional solicitada, pues los argumentos que sustentan la medida cautelar van más allá de la confrontación normativa que se efectúa en la presente instancia.

231 de la Ley 1437 de 2011 para el decreto de la suspensión provisional solicitada, pues los argumentos que sustentan la medida cautelar van más allá de la confrontación normativa que se efectúa en la presente instancia.

En ese sentido, la Sala observa la necesidad de adelantar un pormenorizado análisis jurídico y probatorio para dilucidar el tema y resolver los cargos formulados en la demanda. Lo anterior es suficiente para desestimar el recurso de apelación.

Por último, si bien la decisión de la suspensión provisional no implica prejuzgamiento, lo cierto es que tampoco es el escenario para anticipar el control definitivo de legalidad de los actos demandados.

En consecuencia, la Sala advierte que no se cumplen los requisitos para la procedencia de la suspensión provisional, razón por la cual se confirmará la decisión de primera instancia.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,

RESUELVE

1. Confirmar el auto del 17 de junio de 2025 proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas.

2. Devolver el expediente al Tribunal de origen.Radicado: 17001-23-33-000-2024-00187-01 (30887)

Demandante: RISARALDA ENERGIA S.A.S. E.S.P.

5 Calle 12 No. 7-65 Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente)

www.consejodeestado.gov.co

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente)

LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO

Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Salva voto parcial (Firmado electrónicamente)

WILSON RAMOS GIRÓN

(Firmado electrónicamente)

CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ

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