Consejo de Estado - 17001233300020250006301 - Auto interlocutorio - Auto que resuelve apelación de auto - 17001233300020250006301

Radicado: 17001-23-33-000-2025-00063-01 (30883)

Demandante: Susuerte S.A.

Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN

Bogotá, D C., veintiséis (26) de marzo de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad simple Expediente: 17001-23-33-000-2025-00063-01 (30883)

Demandante: Susuerte S.A.

Demandada: Municipio de Pensilvania, Cladas

Asunto: Decide recurso de apelación contra auto que negó suspensión provisional

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 21 de julio de 2025, revocado parcialmente en providencia del 21 de noviembre de 2025, proferidos por el Tribunal Administrativo d e Caldas, en el que se resolvió la solicitud de suspensión provisional.

ANTECEDENTES

1. Susuerte S.A. presentó demanda de nulidad simple con el objeto de que se declare la nulidad parcial de los artículos 4 y 16 del Acuerdo Municipal 005 del 21 de mayo de 20211.

En concreto, solicitó la nulidad de los apartes subrayados:

ARTÍCULO 4. Modifíquese el artículo 54 del Acuerdo No. 023 del 30 de noviembre de 2020, el cual quedará así:

En concreto, solicitó la nulidad de los apartes subrayados:

ARTÍCULO 4. Modifíquese el artículo 54 del Acuerdo No. 023 del 30 de noviembre de 2020, el cual quedará así: ARTÍCULO 54. TARIFAS AGROPECUARIAS, COMERCIALES, INDUSTRIALES Y DE SERVICIOS, APLICABLES AL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO. Se adoptan las siguientes tarifas para el impuesto de Industria y Comercio, Códigos CIIU.

CIIU Descripción de Actividad Tarifa x 1000

ACTIVIDADES ARTÍSTICAS, DE ENTRETENIMIENTO Y

RECREACIÓN

9200 Actividades Conexas de juegos de azar y apuestas

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(…)

ARTÍCULO 16. Modifíquese el artículo 193 del Acuerdo No. 023 del 30 de noviembre de 2020, el cual quedará así: ARTÍCULO 193: ELEMENTOS DEL IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO. (…) Tarifas: Se aplica la siguiente tabla

SECTOR

CONSUMO

ESTRATO CATEGORÍA IMPUESTO

DE

SERVICIO

SMDLV

IMPUESTO

DE

SERVICIO

SMLMV

TARIFA

PROYECTADA

USUARIOS ESPECIALES Actividades de apuestas permanentes 0,5 $438.902

Como fundamento, el actor explicó que la autoridad demandada vulneró los artículos 15012, 287-3, 300-4, 313-4, 336 y 338 de la Constitución Política; y el artículo 49 de la Ley

1 “Por medio del cual se modifica el Acuerdo Municipal No. 023 del 30 de noviembre de 2020, “por medio del cual se adopta el estatuto tributario, la normativa sustantiva tributaria, el procedimiento tributario y el régimen sancionatorio tributario para el mun icipio de Pensilvania”Radicado: 17001-23-33-000-2025-00063-01 (30883)

Demandante: Susuerte S.A.

Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

2 643 de 2001, modificado por el artículo 61 de la Ley 1955 de 2019, al establecer una tarifa diferencial en los impuestos industria y comercio, y de alumbrado público sobre los juegos de suerte y azar.

Como fundamento, explicó que el Concejo Municipal de Pensilvania carecía de competencia para incluir, dentro del impuesto de industria y comercio, la actividad identificada con el CIIU 9200 – “actividades conexas de juegos de azar y apuestas”, así como para imponer, en el impuesto de alumbrado público, una categoría específica de “actividades de apuestas permanentes ” con tarifa diferenciada. A juicio del demandante, estas disposiciones desconocen la prohibición legal de gravar los actos propios de la operación comercial de los juegos d e suerte y azar y desvían rentas que, por mandato

“actividades de apuestas permanentes ” con tarifa diferenciada. A juicio del demandante, estas disposiciones desconocen la prohibición legal de gravar los actos propios de la operación comercial de los juegos d e suerte y azar y desvían rentas que, por mandato constitucional y legal, deben destinarse exclusivamente al sector salud, lo que configura una violación directa del principio de legalidad tributaria

De igual manera, la parte actora solicitó la suspensión provisional de los efectos de los apartes de las normas demandadas. Como fundamento, explicó que el actuar de l ente territorial es contrario a las normas superiores invocadas como violadas, dado que las mismas prohíben a los municipio s gravar con impuestos directos o indirectos, tasas, contribuciones fiscales o parafiscales, o imponer tarifas diferenciales a los juegos de suerte y azar.

2. El 7 de mayo de 202 5, el tribunal corrió traslado de la medida cautelar a la parte demandada.

3. El 16 de mayo de 2025, la entidad territorial se pronunció sobre la solicitud de suspensión provisional. Señaló que no se demostr ó el cumplimiento de los requisitos establecidos en los artículos 229 y 231 del CPACA. De igual manera, expuso que la expresión “actividades conexas de juegos de azar y apuestas” no implica una imposición de tributos sobre el núcleo de la actividad monoplizada, sino que alude a un ámbito accesorio, que puede incluir actividades comerciales o de prestación de servicios alrededor de dichas operaciones, que no están cubiertas por el r égimen especial de la Ley 643 de 2001, y que el Acuerdo no establece un gravamen directo sobre el juego de

accesorio, que puede incluir actividades comerciales o de prestación de servicios alrededor de dichas operaciones, que no están cubiertas por el r égimen especial de la Ley 643 de 2001, y que el Acuerdo no establece un gravamen directo sobre el juego de apuestas permanente.

4. El 21 de julio de 2025, el a quo denegó la medida cautelar. Luego de realizar un análisis de las normas invocadas como vulneradas y del aparte del Acuerdo acusado, sostuvo que no se acreditaron todos los presupuestos exigidos por el artículo 231 del CPACA para el decreto de la medida, en particular aquellos relacionados con la necesidad, efectividad y proporcionalidad de la cautela, ni la demostración de que resultara más gravoso para el interés público negar la medida que concederla.

5. El 22 de julio de 2025, la parte actora interpuso recurso de apelación contra la anterior providencia. Reiteró que las expresiones acusadas vulneran de manera directa el artículo 49 de la Ley 643 de 2001, modificado por el artículo 61 de la Ley 1955 de 2019, al gravar —directa o indirectamente— actividades propias de los juegos de suerte y azar, pese a la prohibición legal expresa.

Asimismo, señaló que el tribunal aplicó erróneamente los requisitos del artículo 231 del CPACA, ya que, en este tipo de procesos, la procedencia de la suspensión provisional se fundamenta exclusivamente en la confrontación normativa entre el acto demandado y las normas superiores invocadas, sin que sea exigible acreditar los presupuestos propios de medidas cautelares distintas o de procesos con pretensiones resarcitorias.

se fundamenta exclusivamente en la confrontación normativa entre el acto demandado y las normas superiores invocadas, sin que sea exigible acreditar los presupuestos propios de medidas cautelares distintas o de procesos con pretensiones resarcitorias.

6. Mediante auto del 21 de noviembre de 2025, el tribunal revocó parcialmente la decisión recurrida. En concreto, concluyó que la inclusión del CIIU 9200 “ actividades conexas de juegos de azar y apuestas ” dentro del impuesto de industria y comercio sí vulnera ba laRadicado: 17001-23-33-000-2025-00063-01 (30883)

Demandante: Susuerte S.A.

Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

3 prohibición contenida en el artículo 49 de la Ley 643 de 2001, por cuanto grava actos propios de la operación comercial de los juegos de suerte y azar, expresamente excluidos de tributación municipal. En consecuencia, decretó la suspensión provisional de e se apartado del artículo 4 del Acuerdo 005 de 2021 y confirmó la negativa de la medida respecto del artículo 16, al considerar que el impuesto de alumbrado público no grava la actividad de juegos de azar en sí misma, sino la condición de usuario potencial del servicio de alumbrado, por lo que no se configuraba la infracción manifiesta alegada.

Finalmente, como confirmó la decisión respecto del artículo 16ib, concedió el recurso de apelación ante esta Corporación.

CONSIDERACIONES

servicio de alumbrado, por lo que no se configuraba la infracción manifiesta alegada.

Finalmente, como confirmó la decisión respecto del artículo 16ib, concedió el recurso de apelación ante esta Corporación.

CONSIDERACIONES

1. De conformidad con los artículos 125, 150 y 243-5 del CPACA, la Sala es competente para decidir el recurso de apelación formulado contra el auto qu e decidió la solicitud de medida cautelar elevada por el demandante.

2. En los términos del recurso de apelación, corresponde a la sala establecer si acertó el tribunal en negar la suspensión provisional del aparte demandado del artículo 16 del Acuerdo 005 de 2021 , o si, por el contrario, le asiste razón al demandante en cuanto a que está demostrada la infracción al artículo 49 de la Ley 643 de 2001, modificado por el artículo 61 de la Ley 1955 de 2019.

Se debe precisar que la Sala no se pronunciará sobre la suspensión provisional del artículo 4 del Acuerdo 005 de 2021 , respecto del cual, a instancias del recurso de reposición, el a quo revocó la decisión inicial y dispuso su suspensión, en razón a que contra dicha decisión no se interpuso recurso.

3. Para resolver, es pertinente señalar que el artículo 231 del CPACA prevé que, en el proceso de nulidad, es procedente la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto demandado, cuando la ilegalidad surja: (i) de la confrontación con las norma s superiores invocadas o (ii) del estudio de las pruebas aportadas con la solicitud.

acto demandado, cuando la ilegalidad surja: (i) de la confrontación con las norma s superiores invocadas o (ii) del estudio de las pruebas aportadas con la solicitud.

4. En el caso concreto, a juicio de la sociedad demandante, la expresión “Actividades de apuestas permanentes”, contenida en el artículo 16 del Acuerdo 005 de 2021, viola lo establecido en el artículo 49 de la Ley 643 de 2001, modificado por el artículo 61 de la Ley 1955 de 2019, l os cuales prohíben a los municipios gravar los juegos de suerte y azar con impuestos, tasas o contribuciones fiscales o parafiscales distintos a los expresamente establecidos en la Ley 643 de 2001.

A partir de la sustentación efectuada por el apelante, la Sala reitera lo expresado en asunto similar al estudiado2, en cuanto a que no se encuentran cumplidos los requisitos para la procedencia de la suspensión provisional. En efecto, del análisis preliminar que se efectúa en esta etapa y de la confrontación efectuada entre el acuerdo demandado y las normas superiores invocadas en la solicitud de la medida cautelar, no se advierte, preliminarmente, la ilegalidad señalada por la sociedad demandante.

Lo anterior, en razón a que el argumento planteado por la parte actora, esto es, que la norma acusada estableció la obligación de pagar el impuesto de alumbrado público a una actividad económica que se encuentra excluida, como lo es la actividad de los juegos de suerte y azar, no se advierte de la sola confrontación de las normas.

2 Entre otros: Autos del 12 de marzo de 2026 (exp. 30498, CP. Luis Antonio Rodríguez Montaño; del 18 de septiembre de 2025

suerte y azar, no se advierte de la sola confrontación de las normas.

2 Entre otros: Autos del 12 de marzo de 2026 (exp. 30498, CP. Luis Antonio Rodríguez Montaño; del 18 de septiembre de 2025 (exp. 30179, CP. Wilson Ramos Girón) y del 21 de agosto de 2025 (exp. 30436, CP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello)Radicado: 17001-23-33-000-2025-00063-01 (30883)

Demandante: Susuerte S.A.

Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

4 Al contrario, para resolver los cargos de la demanda, la Sala advierte la necesidad de adelantar un pormenorizado análisis jurídico, para dilucidar el tema, específicamente, si la expresión contenida en el cuadro de Usuarios Especiales del artículo 16 del Acuerdo Municipal 005 del 21 de mayo de 2021 del municipio de Pensilvania, impone un tributo a la actividad de juegos de suerte y azar o si el tributo recae sobre un hecho generador determinado por ser un usuario potencial del servicio de alumbrado público, asuntos que son propios de la etapa de juzgamiento.

Por último, si bien la decisión de la suspensión provisional no implica prejuzgamiento, lo cierto es que tampoco es el escenario de anticipar el control definitivo de legalidad de las normas demandadas.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,

RESUELVE

Confirmar el auto apelado, por las razones expuestas en esta providencia.

normas demandadas.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,

RESUELVE

Confirmar el auto apelado, por las razones expuestas en esta providencia.

Notifíquese, cúmplase y devuélvase al tribunal de origen.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente)

LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO

Presidente (Firmado electrónicamente)

MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

(Firmado electrónicamente)

WILSON RAMOS GIRÓN

(Firmado electrónicamente)

CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ

La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador