Consejo de Estado - 17001233300020260007101 - Sentencia - Sentencia - 17001233300020260007101 - 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 17001-23-33-000-2026-00071-01

Demandante: EDISON BENÍTEZ ARISTIZÁBAL

Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL

Tema:

Confirma decisión de primera instancia. No se satisface el requisito de subsidiariedad, pues se pretende reprochar la legalidad de una decisión de la Administración.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

OBJETO DE LA DECISIÓN

La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 21 de abril de 2026 , proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que declaró improcedente la acción de la referencia.

I. ANTECEDENTES

1.1. Solicitud de cumplimiento1

El señor Edison Benítez Aristizábal, actuando en nombre propio, promovió acción de cumplimiento en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, en la que persigue que acate lo establecido en la Resolución 002805 de 2025 expedida por el Ministerio de Defensa Nacional.

A título de pretensión solicitó que se efectué, desde el mes de enero de 2026 y en

que persigue que acate lo establecido en la Resolución 002805 de 2025 expedida por el Ministerio de Defensa Nacional.

A título de pretensión solicitó que se efectué, desde el mes de enero de 2026 y en adelante, el pago de la prima de orden público al personal uniformado y no uniformado de la Policía Nacional, en los territorios priorizados en la resolución invocada.

1.2. Hechos y fundamentos de la solicitud de cumplimiento

El accionante relató que , el 20 de enero de 2026 , recibió en su correo electrónico institucional el extracto salarial y desprendible de pago correspondiente a dicho mes como servidor adscrito a la Policía Nacional , advirtiendo que en este no se incluía el reconocimiento de la prima de orden público.

1 Índice 02, cuaderno de primera instancia, Samai.Demandante: Edison Benítez Aristizábal Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Radicado: 17001-23-33-000-2026-00071-01

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Manifestó que, tras indagar acerca del pago de la referida prestación, constató que esta sí fue reconocida a favor del personal uniformado y de una parte del personal no uniformado del Ministerio de Defensa – Policía Nacional ubicado en las zonas priorizadas, pero no respecto del personal no uniformado incorporado del extinto Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) a la Policía Nacional, grupo al cual pertenece.

Indicó que se encuentra asignado en el departamento de Caldas, municipio de

priorizadas, pero no respecto del personal no uniformado incorporado del extinto Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) a la Policía Nacional, grupo al cual pertenece.

Indicó que se encuentra asignado en el departamento de Caldas, municipio de Manizales, zona que hace parte de los territorios pr evistos en la Resolución 002805 de 2025 para efectos del reconocimiento de la prima de orden público. P or lo cual , estimó que, al tenor de dicha disposición normativa, el reconocimiento de esta prestación debía efectuarse en su favor y en el de todo el personal uniformado y no uniformado de la Policía Nacional que presta sus servicios en dichas áreas.

1.3. Actuaciones procesales relevantes

1.3.1. Auto admisorio y traslado por competencia

Inicialmente, la demanda se repartió al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Manizales. A través de auto del 2 de marzo de 2026, este admitió la acción de cumplimiento de la referencia y ordenó la notificación del extremo demandado, en virtud de lo cual tanto el Ministerio de Defensa como la Policía Nacional allegaron las contestaciones que se recuentan adelante.

Sin embargo, por medio de proveído del 13 de marzo de 2026, el Juzgado advirtió su falta de competencia para tramitar el asunto y dispuso remitirlo al Tribunal Administrativo de Caldas. No sin antes advertir que lo actuado conserva validez en aplicación del artículo 138 del CGP.

Así las cosas, por auto del 20 de la misma mensualidad, el Tribunal Administrativo de Caldas avocó conocimiento del trámite constitucional.

1.3.2. Contestaciones

Realizadas las notificaciones correspondientes por parte del Juzgado Noveno

Así las cosas, por auto del 20 de la misma mensualidad, el Tribunal Administrativo de Caldas avocó conocimiento del trámite constitucional.

1.3.2. Contestaciones

Realizadas las notificaciones correspondientes por parte del Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Manizales, se recibieron las siguientes contestaciones:

1.3.2.1. Policía Nacional – Unidad Defensa Judicial Caldas

La entidad se opuso a la prosperidad de las pretensiones exponiendo que los servidores incorporados del DAS s e rigen por un régimen salarial y prestacional especial, derivado de los Decretos 4057 de 2011 y 236 de 2012 . Estas normas, que dispusieron que dichos funcionarios conserva rían los beneficios salariales y prestacionales que venían percibiendo en esa entidad hasta su retiro del servicio.Demandante: Edison Benítez Aristizábal Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Radicado: 17001-23-33-000-2026-00071-01

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Indicó que, dentro de la estructura remunerativa de este personal, se encuentra incorporada de manera expresa la prima de riesgo, junto con los demás emolumentos previstos taxativamente en el régimen aplicable. En tal sentido, sostuvo que el salario básico reconocido a los exfuncionarios del DAS ya integra la compensación al riesgo que cubre la prima de orden público. Finalmente, adujo que la improcedencia del pago de tal prima se ve reforzada ante la prohibición de simultaneidad establecida en el

básico reconocido a los exfuncionarios del DAS ya integra la compensación al riesgo que cubre la prima de orden público. Finalmente, adujo que la improcedencia del pago de tal prima se ve reforzada ante la prohibición de simultaneidad establecida en el artículo 4 del Decreto 2646 de 1994.

1.3.2.2. Ministerio de Defensa

Solicitó declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva y la improcedencia de la acción constitucional. Señaló que, aunque la Policía Nacional hace parte del sector defensa, cuenta con autonomía administrativa, financiera y presupuestal, por lo que la ejecución de la Resolución 002805 del 29 de diciembre de 2025 corresponde exclusivamente a dicha institución.

Agregó que el actor no acreditó haber adelantado reclamaciones previas ante la Policía Nacional y que el eventual cumplimiento de la resolución implica trámites presupuestales y financieros, circunstancia que, en su criterio, impide su discusión por vía del presente mecanismo constitucional.

1.4. Fallo de primera instancia

El Tribunal Administrativo de Caldas, a través de sentencia del 21 de abril de 2026 , declaró la improcedencia de la acción.

Estimó que el demandante cuenta con otro mecanismo judicial de defensa, concretamente el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para reclamar el reconocimiento y pago de la prima de orden público prevista en la Resolución 002805 de 2025.

Explicó que el actor no acudió en defensa de un interés público, sino en procura de un interés particular y subjetivo, consistente en obtener el pago de una prestación

Resolución 002805 de 2025.

Explicó que el actor no acudió en defensa de un interés público, sino en procura de un interés particular y subjetivo, consistente en obtener el pago de una prestación económica que estima le corresponde. En ese sentido, señaló que la acción de cumplimiento no es el mecanismo idóneo para determinar si la negativa de la administración resulta contraria al ordenamiento jurídico, pues ello exige un análisis de legalidad propio del juez competente en el marco del medio de control ordinario previsto en el artículo 138 del CPACA.

La anterior decisión se notificó mediante correo electrónico remitido a las partes el 22 de abril de 2026.Demandante: Edison Benítez Aristizábal Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Radicado: 17001-23-33-000-2026-00071-01

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1.5. Impugnación

A través de memorial del 29 de abril de 2026, la parte actora impugnó la sentencia de primera instancia.

Cuestionó la falta de legitimación en la causa por pasiva alegada por el Ministerio de Defensa Nacional, al señalar que dicha entidad expidió la Resolución 002805 de 2025 y, en su condición de cabeza del sector defensa, conserva funciones de dirección, coordinación y control sobre la Policía Nacional.

Afirmó que la Resolución 002805 de 2025 reconoció expresamente la prima de orden público al personal uniformado y no uniformado, sin distinguir el origen de los

coordinación y control sobre la Policía Nacional.

Afirmó que la Resolución 002805 de 2025 reconoció expresamente la prima de orden público al personal uniformado y no uniformado, sin distinguir el origen de los servidores, por lo que consideró improcedente e xcluir al personal proveniente del extinto DAS con fundamento en normas anteriores. Añadió que la propia resolución acreditó la existencia de disponibilidad presupuestal, de modo que las razones financieras expuestas por las entidades accionadas resultaban contradictorias con el acto administrativo cuyo cumplimiento se reclama.

Por último , alegó la vulneración de los derechos a la igualdad y a la favorabilidad laboral, al estimar discriminatoria la exclusión del personal no uniformado proveniente del DAS frente a otros servidores que sí recibieron la prestación en las zonas priorizadas.

II. CONSIDERACIONES

2.1. Competencia

Esta Sala es competente para resolver la impugnación formulada por el señor Edison Benítez Aristizabal, de conformidad con lo establecido en los artículos 3.º de la Ley 393 de 1997, 125, 150 y 152 de la Ley 1437 de 2011 2, y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las «apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento».

2.2. Problema jurídico a resolver en la presente acción de cumplimiento

Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia del 21

Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento».

2.2. Problema jurídico a resolver en la presente acción de cumplimiento

Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia del 21 de abril de 2026, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas. Con tal fin, deberá absolverse la siguiente pregunta:

(i) ¿La parte actora cumplió con la constitución en renuencia de la NaciónMinisterio de Defensa – Policía Nacional de conformidad con lo previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997?

2 Modificado por la Ley 2080 de 2021.Demandante: Edison Benítez Aristizábal Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Radicado: 17001-23-33-000-2026-00071-01

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De ser afirmativa la respuesta a la anterior interrogante, deberá determinarse , si se cumplen con los requisitos de procedencia, caso en el cual, advertir si:

(ii) ¿Hay lugar a ordenar a la parte accionada el cumplimiento de la Resolución 002805 de 2025 expedida por el Ministerio de Defensa Nacional en el sentido pretendido por la parte actora?

2.3. Razones jurídicas de la decisión

Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) naturaleza de la acción constitucional; (ii) constitución en renuencia; (iii) procedencia de la acción de cumplimiento y (iv) análisis del caso concreto.

Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) naturaleza de la acción constitucional; (ii) constitución en renuencia; (iii) procedencia de la acción de cumplimiento y (iv) análisis del caso concreto.

2.3.1. Naturaleza de la acción de cumplimiento

Esta acción está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». En igual sentido, el artículo 1 de la Ley 393 de 1997 precisa que «Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumpl imiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos».

Colombia es un estado social de derecho y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el acatamiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.

De este modo, este mecanismo constituye el i nstrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, y ante el inminente incumplimiento la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de

De este modo, este mecanismo constituye el i nstrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, y ante el inminente incumplimiento la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos.

Como lo señaló la Corte Constitucional3:

[…] el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial

3 Corte Constitucional, sentencia C -157 de 1998. Magistrados Ponentes Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara.Demandante: Edison Benítez Aristizábal Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Radicado: 17001-23-33-000-2026-00071-01

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para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativo s, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo.

Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos:

asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo.

Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos:

a) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1.º)4.

b) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8.º).

c) El artí culo 8º señala que excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable», caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda.

d) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstanci a esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9.º).

Solo una vez suplidas las anteriores exigencias, corresponderá analizar la

de tutela o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9.º).

Solo una vez suplidas las anteriores exigencias, corresponderá analizar la existencia de un mandato imperativo e inobjetable que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido esta acción. Este último corresponde a un análisis del fondo del asunto del cual depende la prosperidad de las pretensiones expuestas en la demanda.

4 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.Demandante: Edison Benítez Aristizábal Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Radicado: 17001-23-33-000-2026-00071-01

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2.3.2. De la renuencia

El inciso segundo del artículo 8 .° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5.° del artículo 10 ibidem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a la entidad accionada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el acatamiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud. De esta man era quedará acreditada la renuencia de la

acción, el acatamiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud. De esta man era quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento.

Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional.

En el requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»5.

De los documentos obrantes en el expediente, se tiene que, el 26 de enero de 2026, el señor Benítez Aristizabal radicó, ante el Ministerio de Defensa y con copia a la Policía Nacional, solicitud de cumplimiento de la Resolución 002805 de 2025. Requirió que la observancia de esta disposición normativa se surtiera en los mismos términos expuestos en la demanda.

Dicha radicación se corrobora con la siguiente constancia:

El 7 de febrero de 2026 y a través de oficio RS20260207027138, la cartera ministerial informó al accionante que su requerimiento fue asignado a la Policía Nacional por competencia. Sin embargo, no se advierte que el extremo pasivo emitiera pronunciamiento de fondo sobre el asunto. Por tanto, la Sala entiende agotado el requisito de procedibilidad de que trata el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997.

pronunciamiento de fondo sobre el asunto. Por tanto, la Sala entiende agotado el requisito de procedibilidad de que trata el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997.

5 Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, C.P. Mauricio Torres CuervoDemandante: Edison Benítez Aristizábal Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Radicado: 17001-23-33-000-2026-00071-01

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2.3.3. De la procedencia de la acción de cumplimiento

En el caso de la referencia, el accionante acude a la acción de cumplimiento para que se ordene a la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional acatar lo dispuesto en la Resolución 002805 del 29 de diciembre de 2025, mediante la cual se dispuso el reconocimiento de la denominada prima de orden público al personal uniformado y no uniformado ubicado en las zonas priorizadas definidas por dicha cartera ministerial.

En concreto, pretende que se ordene el reconocimiento y pago de la referida prestación económica a su favor, en calidad de servidor no uniformado incorporado a la Policía Nacional provenie nte del extinto DAS, bajo el argumento de que se encuentra adscrito a una de las zonas priorizadas por el acto administrativo y que la resolución no efectuó distinción alguna respecto del origen o naturaleza del personal beneficiario.

encuentra adscrito a una de las zonas priorizadas por el acto administrativo y que la resolución no efectuó distinción alguna respecto del origen o naturaleza del personal beneficiario.

Revisada la Resoluci ón 002805 del 29 de diciembre de 2025, la Sala advierte que dicho acto administrativo se encuentra actualmente vigente y no ha sido suspendido ni retirado del ordenamiento jurídico, razón por la cual satisface, en principio, la exigencia relativa a la existencia de la disposición cuyo cumplimiento se pretende.

No obstante, la controversia planteada por el accionante escapa del ámbito del juez de cumplimiento, toda vez que encierra un debate jurídico surgido con ocasión de la negativa de la administración d e reconocer y pagar la prima de orden público al personal no uniformado proveniente del extinto DAS, bajo el entendimiento de que dicho grupo de servidores se encuentra sometido a un régimen salarial y prestacional especial que impediría el reconocimiento simultáneo de dicha prestación.

Lo expuesto evidencia que, aun cuando se solicita el cumplimiento de un acto administrativo, el fondo de la controversia exige definir si la interpretación efectuada por las entidades accionadas respecto del régimen salaria l aplicable al actor resulta ajustada al ordenamiento jurídico y, en consecuencia, si la negativa de reconocer la prestación reclamada es válida. Tal discusión corresponde al juez de lo contencioso administrativo a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA, mecanismo judicial idóneo para cuestionar los actos administrativos particulares mediante los cuales se niegue el reconocimiento de acreencias laborales.

Pues bien , en el marco de dicho medio de control, el accionante cuenta con la

previsto en el artículo 138 del CPACA, mecanismo judicial idóneo para cuestionar los actos administrativos particulares mediante los cuales se niegue el reconocimiento de acreencias laborales.

Pues bien , en el marco de dicho medio de control, el accionante cuenta con la posibilidad de controvertir la decisión administrativa de excluir al personal no uniformado proveniente del DAS del reconocimiento de la prima de orden público, así como de solicitar el eventual restablecimient o de los derechos económicos que considera vulnerados, lo que coincide sustancialmente con las pretensiones formuladas en esta actuación.Demandante: Edison Benítez Aristizábal Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Radicado: 17001-23-33-000-2026-00071-01

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En suma, la improcedencia de la presente acción deviene de la inobservancia del requisito de subsidiariedad, habida c onsideración de que la acción de cumplimiento tiene naturaleza residual y no principal, circunstancia que impide su procedencia cuando el interesado dispone o dispuso de otro mecanismo judicial de defensa.

Lo anterior, de conformidad con lo previsto en el artículo 9 de la Ley 393 de 1997, según el cual la acción de cumplimiento no procederá “cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo que, de no proceder el j uez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante”.

En ese orden, la Sala confirmará la decisión adoptada por el a quo.

o acto administrativo, salvo que, de no proceder el j uez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante”.

En ese orden, la Sala confirmará la decisión adoptada por el a quo.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

III. FALLA

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 21 de abril de 2026, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas que declaró la improcedencia de la acción de la referencia , en atención a las consideraciones expuestas en este proveído.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta sentencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

PEDRO PABLO VANEGAS GIL

Presidente

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Magistrado

OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ

Magistrado

GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA

Magistrada

Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.