Consejo de Estado - 18001233300020230017502 - Sentencia - Sentencia - 18001233300020230017502 - 2026

Radicado: 18001-23-33-000-2023-00175-02 (30352)

Demandante: Asociación Bancaria y de

Entidades Financieras de ColombiaAsobancaria

1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ

Bogotá D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad Radicación: 18001-23-33-000-2023-00175-02 (30352) Demandante: Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de ColombiaAsobancaria

Demandado: Municipio de San Vicente del Caguán (Caquetá)

Temas: Impuesto de Industria y Comercio - Tarifa para actividades del sector financiero.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demanda da contra la sentencia del 7 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de l Caquetá, que accedió a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos1:

«PRIMERO: DECLARAR la nulidad del artículo 73 del Acuerdo 021 del 30 de noviembre de 2017, por medio del cual el Concejo del Municipio de San Vicente del Caguán adoptó el Estatuto Tributario del municipio frente a la tarifa que sobre la base

noviembre de 2017, por medio del cual el Concejo del Municipio de San Vicente del Caguán adoptó el Estatuto Tributario del municipio frente a la tarifa que sobre la base gravable se aplicaría al impuest o de industria y comercio para las actividades de servicios financieros.

SEGUNDO: Sin condena es costas en esta instancia.

(…)»

ANTECEDENTES

Demanda

La Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia -Asobancaria-, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 13 7 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ( CPACA), solicitó ante esta jurisdicción que se declare la nulidad parcial del artículo 73 del Acuerdo nro. 21 del 30 de noviembre de 2017, expedido por el Concejo Municipal de San Vicente del Caguán (Caquetá).

La norma demandada se transcribe a continuación (se subraya el aparte cuya nulidad se solicita):

«Acuerdo No. 021 (30 Noviembre 2017)

“Por medio se establece [sic] el Estatuto Tributario del municipio de San Vicente del CaguánCaquetá”.

1 Samai Tribunal, índice 84.Radicado: 18001-23-33-000-2023-00175-02 (30352)

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EL CONCEJO MUNICIPAL DE SAN VICENTE DEL CAGUÁNCAQUETÁ, En uso de

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EL CONCEJO MUNICIPAL DE SAN VICENTE DEL CAGUÁNCAQUETÁ, En uso de sus facultades legales, en especial las conferidas en los artículo [sic] 287-3, 294, 3134, 338 y 363 de la Constitución Política de Colombia, en concordancia los [sic] artículos 171, 172, 258, 259 y 261 del decreto 1333 de 1986, la ley 44 de 1990, el artículo 32 -7 de la ley 136 de 1994, el artículo 59 de la ley 788 de 2002, la ley 1066 de 2006, la ley 1430 de 2010, ley 1450 de 2011, ley 1437 de 2011, la ley 1551 de 2012, la ley 1607 de 2012, la ley 1819 de 2016, el decreto 1625 de 2016 (…)

ACUERDA:

(…)

ARTÍCULO 73.- TARIFA. Sobre la base gravable [del impuesto de industria y comercio, art. 72] se aplicará las siguientes tarifas:

(…)

ACTIVIDADES ECONÓMICAS SEGÚN LA CLASIFICACIÓN INDUSTRIAL INTERNACIONAL UNIFORME DE TODAS LAS ACTIVIDADES ECONÓMICAS REVISIÓN 4 ADAPTADA PARA COLOMBIA (CIIU Rev. 4 a.c.) (…)

(…)

(…)

ACTIVIDADES DE

SERVICIOS FINANCIEROS,

EXCEPTO LAS DE

SEGUROS Y FONDOS DE

PENSIONES

CÓDIGO DESCRIPCIÓN TARIFA/MILAJE 6411 Banco central. 10X1000 6412 Bancos comerciales. 10X1000

EXCEPTO LAS DE

SEGUROS Y FONDOS DE

PENSIONES

CÓDIGO DESCRIPCIÓN TARIFA/MILAJE 6411 Banco central. 10X1000 6412 Bancos comerciales. 10X1000 6421 Actividades de las corporaciones financieras. 10X1000 6422 Actividades de las compañías de financiamiento. 10X1000 6423 Banca de segundo piso. 10X1000 6424 Actividades de las cooperativas financieras. 10X1000 6431 Fideicomisos, fondos y entidades financieras similares. 10X1000 6432 Fondos de cesantías. 10X1000 6491 Leasing financiero (arrendamiento financiero). 10X1000 6492 Actividades financieras de fondos de empleados y otras formas asociativas del sector solidario. 10X1000 6493 Actividades de compra de cartera o factoring. 10X1000 6494 Otras actividades de distribución de fondos. 10X1000 6495 Instituciones especiales oficiales. 10X1000 6499 Otras actividades de servicio financiero, excepto las de seguros y pensiones n.c.p. 10X1000

La demandante indicó como normas violadas las siguientes:

• Artículos 287 y 313 numeral 4 de la Constitución Política. • Artículo 208 del Código de Régimen Municipal.Radicado: 18001-23-33-000-2023-00175-02 (30352)

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3

• Artículo 208 del Código de Régimen Municipal.Radicado: 18001-23-33-000-2023-00175-02 (30352)

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Concepto de violación

Bajo el siguiente concepto de violación se sustentaron los cargos en la demanda2:

Nulidad por violación del límite legal de la tarifa del Impuesto de Industria y Comercio para las actividades financieras

1.1. Según la demandante, de acuerdo con los artículos 1.º y 287 de la Constitución Política, las entidades territoriales tienen una relativa autonomía para el establecimiento de sus tributos, pero dentro de los márgenes establecidos en la Constitución y la ley . Según lo ha expuesto la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado , los departamentos, municipios y distritos deben ceñirse a los límites establecidos por la ley respecto de la fijación de los elementos esenciales de los tributos territoriales, entre los cuales se encuentra la tarifa. Así, es claro que cuando la ley ha señalado un determinado límite a la tarifa de los impuestos territoriales, las normas departamentales, distritales o municipales que desarrollan el correspondiente tributo no pueden exceder ese límite.

En el caso del impuesto de industria y comercio a cargo de las entidades financieras, el artículo 208 del Código de Régimen Municipal (Decreto-Ley 1333 de 1986) señal ó una tarifa máxima del cinco por mil (5 x1.000), y del tres por mil

financieras, el artículo 208 del Código de Régimen Municipal (Decreto-Ley 1333 de 1986) señal ó una tarifa máxima del cinco por mil (5 x1.000), y del tres por mil (3x1.000) para las corporaciones de ahorro y vivienda . No obstante, y contraviniendo el mandato legal, la norma acusada señaló para las “Actividades del Sector Financiero” la tarifa del impuesto de industria y comercio en diez por mil (10x1.000), superando el límite, por lo que debe ser anulada.

1.2. El municipio demandado no contestó la demanda.

SENTENCIA APELADA Y OBJECIONES FORMULADAS EN EL RECURSO DE

APELACIÓN PRESENTADO POR LA PARTE DEMANDADA

El Tribunal accedió a las pretensiones de la demanda3 con base en los argumentos que se resumen a continuación , junto con los planteamientos del recurso de apelación presentado por la parte demandada4:

1.1. Para el Tribunal, hay lugar a adelantar un estudio de legalidad de la norma demandada, aunque fue subrogada por el Acuerdo 42 del 21 de diciembre de 2021. Lo anterior, porque la derogatoria no extingue la competencia de esta jurisdicción para examinar su legalidad frente a los efectos que produjo durante el tiempo en que estuvo vigente.

El artículo 208 del Código de Régimen Municipal establece q ue los bancos , corporaciones financieras, compañías reaseguradoras, compañías de financiamiento comercial, sociedades de capitalización y establecimientos de crédito, entre otras, se encuentran sujetos a una tarifa máxima del impuesto de industria y comercio del cinco por mil. Como el artículo 73 el Acuerdo 21 del 30 de

financiamiento comercial, sociedades de capitalización y establecimientos de crédito, entre otras, se encuentran sujetos a una tarifa máxima del impuesto de industria y comercio del cinco por mil. Como el artículo 73 el Acuerdo 21 del 30 de noviembre de 2017 dispuso que la tarifa del impuesto de industria y comercio para las entidades del sector financiero e s del diez por mil, resulta claro que la norma

2 Samai Tribunal, índice 5. 3 Samai Tribunal, índice 53. 4 Samai Tribunal, índice 56.Radicado: 18001-23-33-000-2023-00175-02 (30352)

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4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

local contravino una norma de carácter superior, lo que implica la transgresión del principio de legalidad.

Por tanto, concluye el Tribunal que el concejo municipal de San Vicente del Caguán excedió su competencia al expedir un acuerdo mediante el cual rebasó los límites legales de la tarifa del impuesto de industria y comercio para las entidades del sector financiero, por lo que debe accederse a l a pretensión de anular la norma demandada.

1.2. El municipio apeló esta decisión5, por considerar que el Tribunal no tuvo en cuenta que el artículo 196 del Código de Régimen Municipal fij ó la tarifa máxima del impuesto de industria y comercio en el diez por mil para las actividades de servicios, lo cual se encuentra acorde con la disposición demandada, como lo

cuenta que el artículo 196 del Código de Régimen Municipal fij ó la tarifa máxima del impuesto de industria y comercio en el diez por mil para las actividades de servicios, lo cual se encuentra acorde con la disposición demandada, como lo reconoció el propio Tribunal en el auto que negó la medida cautelar de suspensión provisional solicitada por la demandante.

El concejo municipal de San Vicente del Caguán no excedió sus facultades legales al imponer una tarifa del diez por mil sobre las actividades de servicios financieros, toda vez que el mismo Decreto Ley 1333 de 1986 autoriza que sobre la base gravable del impuesto de industria y comercio se aplique una tarifa para actividades comerciales y de servicio del dos al diez por mil.

Añade que la norma demandada ya no se encuentra vigente, en tanto fue modificada por los acuerdos 18 del 18 de diciembre de 2018, 42 del 21 de diciembre de 2021 y 15 del 28 de diciembre de 2024. Por tanto, la solicitud de nulidad frente al acuerdo 21 del 30 de noviembre de 2017 ya fue superada por la administración municipal, al haberse derogado la norma demandada, por lo que la decisión adoptada en el fallo apelado carece de eficacia al tratarse de un hecho superado , tornándose innecesaria la decisión adoptada por el Tribunal.

PRONUNCIAMIENTOS FINALES DE LAS PARTES

Las partes no se pronunciaron en esta etapa del proceso.

El Ministerio Público guardó silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Problema jurídico

¿El artículo 73 del Acuerdo nro. 21 del 30 de noviembre de 2017, expedido por el

El Ministerio Público guardó silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Problema jurídico

¿El artículo 73 del Acuerdo nro. 21 del 30 de noviembre de 2017, expedido por el concejo municipal de San Vicente del Caguán vulneró el límite legal de la tarifa del impuesto de industria y comercio aplicable a las entidades financieras, al establecer una tarifa del diez por mil sobre estas actividades?

Cabe advertir que el Acuerdo 21 del 30 de noviembre de 2017 fue derogad o expresamente por el Acuerdo 42 del 21 de diciembre de 2021 . Sin embargo, esta corporación admite el control judicial de actos derogados , teniendo en cuenta que el acto derogado pudo producir efectos jurídicos que, particularmente en materia

5 Samai Tribunal, índice 71.Radicado: 18001-23-33-000-2023-00175-02 (30352)

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5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

tributaria, pueden extenderse más allá de su vigencia, por lo que resulta necesario estudiar su legalidad como garantía de que se haya respetado el orden jurídico6.

Análisis del caso

Competencia de los concejos municipales para establecer la tarifa del impuesto de industria y comercio

Con fundamento en los principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales consagrados en los artículos 1.º, 287-3, 300-4 y 313-4 de la

en la Ley 14 de 1983 sobre el impuesto municipal de industria y comercio . Estas normas establecen los límites y parámetros para la determinación de la obligación tributaria, las cuales deben ser observadas e incorporadas por los municipios en el acuerdo que adopte el impuesto. Sobre las tarifas aplicables al sector financiero, dicen los artículos 196 y 208 de este cuerpo legal:

«Artículo 196. Base gravable y tarifa. La base gravable del impuesto de industria y comercio está constituida por la totalidad de los ingresos ordinarios y extraordinarios percibidos en el respectivo año gravable, incluidos los ingresos obtenidos por rendimientos financieros, comisiones y en general todos los que no estén expresamente excluidos en este artículo. No hacen parte de la base gravable los ingresos correspondientes a actividades exentas, excluidas o no sujetas, así como las devoluciones, rebajas y descuentos, exportaciones y la venta de activos fijos.

Sobre la base gravable definida en este artículo se aplicará la tarifa que determinen los Concejos Municipales dentro de los siguientes límites:

1. Del dos al siete por mil (2-7 x 1.000) para actividades industriales, y

2. Del dos al diez por mil (2-10 x 1.000) para actividades comerciales y de servicios».

6 Sentencias del 8 de marzo de 2019 , exp. 22290, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; 29 de abril de 2021 ,

exp. 25056, M. P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello; 6 de julio de 2023, exp. 26905, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello; 24 de enero de 2024, exp. 23769, M.P. Milton Chaves García, y del 4 de julio de 2024, exp. 28492, M.P. Milton Chaves García. 7 Sentencias del 7 de marzo de 2013, exp. 18579, M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez; 19 de marzo de 2019, exp. 22645, M.P. Milton Chaves García; 28 de mayo de 2020, exp. 23333, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; 11 de noviembre de 2021, exp. 25479, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello , y del 4 de julio de 2024, exp. 28171, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 8 Sentencia C-101 del 17 de marzo de 2022, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 9 Sentencia del del 4 de julio de 2024, exp. 28171, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.Radicado: 18001-23-33-000-2023-00175-02 (30352)

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6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

«Artículo 208. Sobre la base gravable definida en el artículo anterior, las corporaciones de ahorro y vivienda pagarán el tres por mil (0.3%) anual y las demás entidades reguladas por el

impuesto de industria y comercio

Con fundamento en los principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales consagrados en los artículos 1.º, 287-3, 300-4 y 313-4 de la Constitución Política, y la competencia para establecer tributos prevista en el artículo 338 de la Carta, esta Sección ha reiterado7 que los municipios, mediante sus órganos de representación popular, determinan los presupuestos de los gravámenes de acuerdo con la ley. A su vez, ha aclarado que esta competencia no es ilimitada, porque no puede excederse al punto de instituir tributos ex novo, pues la facultad creadora está atribuida al Congreso, y solo a partir de que se establezca legalmente el impuesto, las entidades territoriales, de conformidad con las pautas dadas por la ley, pueden determinar los elementos de la obligación tributaria.

De igual forma, la Corte Constitucional 8 sostuvo que el legislador tiene una competencia concurrente con las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales. Por ello, la Sección ha concluido que «si bien los municipios tienen autonomía en materia fiscal, no pueden prescindir de la ley para el ejercicio de sus respectivas competencias, pues precisamente, la autorización legal determina de manera general o específica, los límites dentro de los cuales el acuerdo municipal fija los contenidos concretos del tributo»9.

El Decreto Ley 1333 de 1986 -Código de Régimen Municipalcompiló lo dispuesto en la Ley 14 de 1983 sobre el impuesto municipal de industria y comercio . Estas normas establecen los límites y parámetros para la determinación de la obligación tributaria, las cuales deben ser observadas e incorporadas por los municipios en el

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«Artículo 208. Sobre la base gravable definida en el artículo anterior, las corporaciones de ahorro y vivienda pagarán el tres por mil (0.3%) anual y las demás entidades reguladas por el presente Código el cinco por mil (0.5%), sobre los ingresos operacionales anuales liquidados el 31 de diciembre del año inmediatamente anterior al del pago.

(…)».

Conforme a estas normas, la Sala advierte que el debate se contrae a determinar si las actividades del sector financiero pueden someterse a la tarifa general prevista para los servicios en el artículo 196 del Decreto Ley 1333 de 1986, o si están sujetas al régimen especial consagrado en su artículo 208. Al respecto, observa que el legislador estableció un tratamiento particular para dichas actividades, al regular de manera específica su base gravable y tarifa en los artículos 206 a 208 ibidem, lo que excluye su sometimiento al marco general de las actividades de servicios. En consecuencia, en aplicación del criterio de especialidad, la disposición del artículo 208 prevalece sobre la regla general del artículo 196, de modo que la tarifa máxima aplicable es del cinco por mil. Por ello, la tarifa del diez por mil fijada en la norma demandada desconoce el límite legal y resulta contraria al ordenamiento jurídico.

La regla especial debe aplicarse de manera preferente en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 57 de 1 887, artículo 5 regla primera, según la cual « La disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general » y en concordancia con la sentencia C -439 de 2016 de la Corte Constitucional 10, que

disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general » y en concordancia con la sentencia C -439 de 2016 de la Corte Constitucional 10, que consagra que « la norma general se aplica a todos los campos con excepción de aquél que es regulado por la norma especial».

Es claro que al contrastar la norma demandada con la norma especial que fija los límites de la tarifa del impuesto de industria y comercio aplicable al sector financiero se evidencia una transgresión en el marco normativo que debía observar el municipio. P or ello, se debe confirmar la decisión del tribunal de anular la disposición demandada, pues como se explicó , la autonomía de las entidades territoriales no es ilimitada, sino que debe ejercerse dentro de los parámetros fijados en la ley, lo cual comprende los límites tarifarios autorizados por el legislador.

Comoquiera que no prosperaron los cargos presentados por el apelante, la Sala confirmará en su integridad la sentencia apelada.

Conclusiones

1. La potestad tributaria de las entidades territoriales no es ilimitada , sino que debe ejercerse dentro de los parámetros fijados en la ley, lo cual comprende los límites tarifarios establecidos por el legislador para los impuestos locales.

2. La tarifa del impuesto de industria y comercio del diez por mil fijada en la norma demandada carece de sustento legal, en la medida en que excede el límite tarifario de cinco por mil establecido en la norma superior especial aplicable (artículo 208, Decreto 1333 de 1986).

norma demandada carece de sustento legal, en la medida en que excede el límite tarifario de cinco por mil establecido en la norma superior especial aplicable (artículo 208, Decreto 1333 de 1986).

10 Sentencia del 17 de agosto de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.Radicado: 18001-23-33-000-2023-00175-02 (30352)

Demandante: Asociación Bancaria y de

Entidades Financieras de ColombiaAsobancaria

7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Condena en costas

En consideración de lo previsto en el artículo 188 del CPACA, no procede la condena en costas, por cuanto en el presente asunto se debate una pretensión de nulidad general, la cual lleva inmersa un interés público.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley

F A L L A

1. Confirmar la sentencia apelada.

2. Sin condena en costas.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)

LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

Presidente

(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)

LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

Presidente

(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)

WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ

La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador