Consejo de Estado - 20001233900020160027701 - Sentencia - Sentencia - 20001233900020160027701 - 2026

Radicado: 20001-23-39-000-2016-00277-01 (4388-2023)

Demandante: Delwin Enrique Jiménez Noriega

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Bogotá D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 20001-23-39-000-2016-00277-01 (4388-2023) Demandante: Delwin Enrique Jiménez Noriega Demandado: Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, departamento del Cesar y municipio de Valledupar

Temas: Cesantías definitivas. Acto demandable.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

1. La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 30 de marzo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar , que declaró probada la caducidad del medio de control.

I. ANTECEDENTES

Pretensiones de la demanda.

2. El señor Delwin Enrique Jiménez Noriega por intermedio de apoderad o y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 1, solicitó que

Pretensiones de la demanda.

2. El señor Delwin Enrique Jiménez Noriega por intermedio de apoderad o y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 1, solicitó que se declare la nulidad del oficio núm. OFPSM – 0069 del 24 de febrero de 2016 que negó el reconocimiento y pago de las cesantías con retroactividad «correspondientes a todo el tiempo servido».

3. Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, peticionó: i) se declare que mantuvo una relación legal y reglamentaria con el municipio de Valledupar «desde el 23 de abril de 1983 hasta el 28 de agosto de 2014», ii) le sea reconocido «el régimen prestacional de cesantías retroactivas» por el período antes señalado o, de manera subsidiaria se reconozca dicho régimen por el lapso en el que ejerció como empelado en el Centro Auxiliar de Servicios Docentes, esto es, desde el 23 de abril de 1984 hasta el 15 de septiembre de 2002»; también, iii) «las cesantías anualizadas [...] desde el 16 de septiembre de 2002 hasta el 28 de agosto de 2014»; iv) la diferencia entre los pagos parciales de cesantías y la liquidación

1 SAMAI – Tribunales: 20001233900120160027700. Expediente digital – “28_ED_01EXPEDIENTEDIGITALC.pdf”. Págs. 25 a 39.Radicado: 20001-23-39-000-2016-00277-01 (4388-2023)

Demandante: Delwin Enrique Jiménez Noriega

39.Radicado: 20001-23-39-000-2016-00277-01 (4388-2023)

Demandante: Delwin Enrique Jiménez Noriega

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con retroactividad; v) el ajuste de las sumas de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA y vi) la condena en costas.

Hechos.

4. El señor Delwin Enrique Jiménez Noriega laboró de manera interrumpida en el municipio de Valledupar desde el 23 de abril de 1984 hasta el 28 de agosto de 2014; primero, fue nombrado jefe de proyectos en el Centro Auxiliar de Servicios Docentes a través de la Resolución núm. 03457 del 13 de abril de 1984, cargo que ejerció desde el 23 de abril de 1984 hasta el 15 de septiembre de 2002, y a partir del 16 siguiente se desempeñó como directivo docente.

5. La primera designación correspondió a un cargo administrativo nacional, por lo que tiene derecho a que el lapso comprendido entre «el 23 de abril de 1984 y el 15 de septiembre de 2002 » sea liquidado de acuerdo con el régimen retroactivo, según lo establecido en los Decretos 1252 de 2000 y 1919 de 2002.

6. Seguidamente, fue «reubicado en el cargo de docente coordinador del colegio Alfonso Araujo Cotes de Valledupar», en virtud del Decreto 000389 del 16 de septiembre de 200 2; y trasladado como rector del colegio Aguas Blancas de

Alfonso Araujo Cotes de Valledupar», en virtud del Decreto 000389 del 16 de septiembre de 200 2; y trasladado como rector del colegio Aguas Blancas de Valledupar, a través de la Resolución núm. 00161 del 28 de enero de 2013 , desempeñando funciones hasta que fue retirado del servicio, por medio de la Resolución 001554 del 30 de julio de 2014, el 28 de agosto de 2014. Fecha a partir de la cual «se hizo exigible el pago de las cesantías definitivas causadas dentro de los extremos temporales del 23 de abril de 1984 hasta el 28 de agosto de 2014».

7. El 3 de febrero de 2016 peticionó el «régimen prestacional de cesantías retroactivas», solicitud que fue resuelta en sentido negativo a través del acto administrativo enjuiciado.

Fundamentos de derecho y concepto de violación.

8. Como disposiciones vulneradas se señalaron los artículos 53 de la Constitución Política; 17, 22 y 36 de la Ley 6 de 1945; 1 del Decreto 2767 de 1945; 1 y 2 de la Ley 65 de 1946; 2 y 6 del Decreto 1160 de 1947; 3 del Decreto 1919 de 2002, 2 del Decreto 1252 de 2000; 1 del Decreto 178 de 1982; 2 del Decreto 2277 de 1979 ; 13 de la Ley 344 de 1996; 3 y 6 de la Ley 60 de 1993; 105 y 106 de la Ley 115 de 1994; las Leyes 43 de 1975 y 115 de 1994 y las Resoluciones núm. 713 y 724 del 13 de febrero de

1991.

43 de 1975 y 115 de 1994 y las Resoluciones núm. 713 y 724 del 13 de febrero de 1991.

9. Al desarrollar el concepto de violación afirmó que el Oficio núm. OFPSM – 0069 del 24 de febrero de 2016 negó el reconocimiento del régimen retroactivo con fundamento en lo dispuesto el literal b) del numeral 3 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, sin embargo, dicha disposición no le es aplicable, pues no fue vinculado con posterioridad al 1 de enero de 1990 , ni es un docente nacional, dado que prestóRadicado: 20001-23-39-000-2016-00277-01 (4388-2023)

Demandante: Delwin Enrique Jiménez Noriega

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servicios sin solución de continuidad «como empleado público administrativo a partir del 23 de abril de 1984, en un establecimiento educativo (CASD) y l uego a partir del 16 de septiembre de 2002 fue reubicado como empleado público directivo docente».

Contestación de la demanda.

10. La Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 2 manifestó que, de acuerdo con la fecha de vinculación, al demandante no le asiste derecho al régimen retroactivo , sino el anualizado de conformidad con lo señalado en el numeral 3 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.

11. El trámite de reconocimiento de las prestaciones sociales del personal docente

demandante no le asiste derecho al régimen retroactivo , sino el anualizado de conformidad con lo señalado en el numeral 3 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.

11. El trámite de reconocimiento de las prestaciones sociales del personal docente afiliado al Fomag está consagrado en la Ley 91 de 1989 y el Decreto 2831 de 2005 , normas que no contemplan la sanción moratoria por el retardo en la cancelación de las cesantías.

12. El departamento del Cesar3 señaló que el acto enjuiciado se ajusta a derecho, pues el demandante fue nombrado con posterioridad al 1 de enero de 1990 , por lo tanto, sus cesantías deben ser liquidadas de manera anualizada, según lo establece el numeral 3 del artículo 15 de la Ley 91 de 1991.

13. El municipio de Valledupar 4 adujo que el acto administrativo demandado se ajustó a la normativa vigente, y, en todo caso, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 715 de 2001 y el Decreto 1278 de 2002 el Fomag es la entidad encargada de establecer las asignaciones salariales y las prestaciones sociales de los docentes.

Sentencia de primera instancia.

14. El Tribunal Administrativo del Cesar, mediante sentencia del 30 de marzo de 20235, declaró probada la excepción de caducidad, para ello encontró acreditado que por medio de la Resolución núm. 276 del 14 de abril 2015 la entidad municipal liquidó las cesantías definitivas del actor de acuerdo con el régimen anualizado tomando como extremos temporales su vinculación al Fomag desde 2002 a 2014.

por medio de la Resolución núm. 276 del 14 de abril 2015 la entidad municipal liquidó las cesantías definitivas del actor de acuerdo con el régimen anualizado tomando como extremos temporales su vinculación al Fomag desde 2002 a 2014.

15. El año siguiente, el 3 de febrero de 2016 el demandante peticionó la reliquidación de sus cesantí as con retroactividad, reclamación que dio lugar al acto demandado, oficio núm. OFPSM – 0069 del 24 de febrero de 2016 , acto diferente al que resolvió de manera particular y concreta sobre el derecho del acto r a percibir sus cesantías y la forma correcta de liquidarlas o el régimen aplicable.

2 Expediente digital – “28_ED_01EXPEDIENTEDIGITALC.pdf”. Págs. 80 a 94. 3 Expediente digital – “30_ED_01EXPEDIENTEDIGITALC.pdf”. Págs. 110 a 117. 4 Expediente digital – “28_ED_01EXPEDIENTEDIGITALC.pdf”. Págs. 105 a 108. 5 Expediente digital – “9_SENTENCIADEPRIMERAINSTANCIA_DECLARACAD.pdf”.Radicado: 20001-23-39-000-2016-00277-01 (4388-2023)

Demandante: Delwin Enrique Jiménez Noriega

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16. De manera que, si se tiene en cuenta el verdadero acto administrativo que debió demandarse, es decir, la Resolución núm. 276 del 14 de abril 2015, ocurrió la caducidad del medio de control.

16. De manera que, si se tiene en cuenta el verdadero acto administrativo que debió demandarse, es decir, la Resolución núm. 276 del 14 de abril 2015, ocurrió la caducidad del medio de control.

17. Aunque no se cuenta con la constancia de notificación de dicho acto para determinar su ejecutoria, «es posible inferirla a partir del contenido de la certificación remitida por la Fiduprevisora en la cual se afirmó que el dinero fue puesto a disposición del actor el día 17 de junio de 2015, de modo que se tomará el día anterior a éste como la última fecha cierta en que pudo haber cobrado ejecutoria dicho acto administrativo por lo cual el término vencería a más tardar el 17 de octubre de ese mismo año».

18. Y «[r ]evisada la documentación que obra en el plenario se observa que la solicitud de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación que tiene la virtualidad de suspender el término de caducidad fue presentada el 15 de marz o de 2016 y declarada fallida el 23 de mayo de ese mismo año, mientras que la demanda se presentó el 3 de junio de 2016, cuando ya se había superado con creces el término previsto para demandar el verdadero acto administrativo que definió la situación del actor.»

Recurso de apelación.

19. El señor Delwin Enrique Jiménez Noriega 6 inconforme con la decisión, solicitó sea revocada, y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda, para ello adujo que en la audiencia inicial el objeto del litigio se circunscribió «a la declaratoria de nulidad del oficio núm. 0069 del 24 de febrero de 2016», decisión que no puede ser

adujo que en la audiencia inicial el objeto del litigio se circunscribió «a la declaratoria de nulidad del oficio núm. 0069 del 24 de febrero de 2016», decisión que no puede ser modificada de oficio por el fallador.

20. Pues lo controvertido es el pago de una diferencia entre lo cancelado de manera parcial por concepto de cesantías y lo que result e de la liquidación del auxilio con retroactividad, y no la legalidad de la Resolución núm. 276 del 14 de abril de 2015.

21. Respecto de la caducidad adujo que esta es una excepción previa y debió ser resuelta en la audiencia inicial , de conformidad con lo dispuesto el artículo 175 del

CPACA.

22. Asimismo, de acuerdo con lo establecido en el artículo 151 del Decreto 2158 de 1948, el trabajador tiene 3 años para reclamar sus acreencias laborales, las cuales revisten la naturaleza de derecho s sustanciales mínimos e irrenunciables, y la caducidad es solo un elemento accesorio que permite su ejercicio, por lo que se debe contabilizar a partir de la ejecutoria del oficio núm. OFPSM – 0069 del 24 de febrero de 2016 que negó lo reclamado, como lo hizo el Tribunal Administrativo del Cesar en casos semejantes7, pues resulta más beneficioso para el trabajador.

6 Expediente digital – “15_RECEPCIONDEMEMORIAL_APELACIONSENTENCIA.pdf”. 7 Para lo que citó decisiones identificadas con los radicados núm. 20001233900120150057000 y 20-001-23-33-003-2015-0031800.Radicado: 20001-23-39-000-2016-00277-01 (4388-2023)

presentó recurso de apelación, el análisis se limita a los argumentos del respectivo recurso.

Problema jurídico.

27. Le corresponde a la Subsección determinar si el tribunal debía pronunciarse exclusivamente sobre la legalidad del acto demandado, oficio núm. OFPSM – 0069 del 24 de febrero de 2016, y no acerca de la Resolución núm. 276 del 14 de abril de 2015, comoquiera que esta no hizo parte de lo pedido en la demanda ni la fijación del litigio.

28. Asimismo, si operó la caducidad del medio de control, y de ser negativo, si hay lugar a acceder al reconocimiento del régimen de cesantías con retroactividad y al pago de una diferencia por dicho concepto.

29. A fin de dar respuesta a los problemas jurídicos planteados, la Sala abordará los siguientes temas: i) Actuación administrativa y ii) Caso concreto.

Actuación administrativa.

8 Índice 4 en SAMAI. 9 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]».Radicado: 20001-23-39-000-2016-00277-01 (4388-2023)

Demandante: Delwin Enrique Jiménez Noriega

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30. De conformidad a lo previsto en la primera parte del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo10, una de las formas de iniciar la

00.Radicado: 20001-23-39-000-2016-00277-01 (4388-2023)

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Trámite correspondiente a la segunda instancia.

23. Mediante auto del 20 de octubre de 2023 8 se admitió el recurso de apelación , en la oportunidad prevista para alegar de conclusión las partes guardaron silencio y el agente del Ministerio Público rindió concepto, solicitando confirmar la sentencia de primera instancia, pues el recurso no tiene sustento normativo o jurisprudencial alguno.

24. Control de legalidad. La Sala observa que el proceso se ha tramitado en legal forma, sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado, por lo que se

resolverá la apelación, previas las siguientes:

II. CONSIDERACIONES

Competencia.

25. Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo9.

26. De igual forma, conforme a lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en este caso solo una de las partes presentó recurso de apelación, el análisis se limita a los argumentos del respectivo recurso.

Problema jurídico.

27. Le corresponde a la Subsección determinar si el tribunal debía pronunciarse

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30. De conformidad a lo previsto en la primera parte del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo10, una de las formas de iniciar la actuación administrativa, es a través del ejercicio del derecho de petición en interés particular11, y su objeto es obtener resolución de lo pretendido.

31. Dicha actuación está sujeta a un procedimiento compu esto por unas etapas y términos preclusivos, el cual finaliza con la expedición de una decisión definitiva, esto es con un acto administrativo; contra el cual, dentro del término de ejecutoria proceden los recursos en sede administrativa, prerrogativa que permite la revisión de la decisión12, adquiriendo firmeza, entre otros «3. Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos.»13

32. Acto administrativo que se presume legal mientras no haya sido anulado por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo 14.

33. De la normatividad citada, aplicada al caso concreto, se desprende que la petición de cesantías definitivas es una actuación administrativa que inicia a solicitud de parte, aunque la administración puede reconocerla de oficio, y finaliza con el acto administrativo que ordenó el reconocimiento y pago de la prestación o el que resolvió los recursos en su contra, si los hubo.

Caso concreto.

34. La parte demandante discrepó de la decisión de primera instancia, por cuanto, a su juicio, el tribunal debía pronunciarse acerca de la nulidad del oficio núm. OFPSM – 0069 del 24 de febrero de 2016, y no respecto de la Resolución núm. 276 del 14 de

a su juicio, el tribunal debía pronunciarse acerca de la nulidad del oficio núm. OFPSM – 0069 del 24 de febrero de 2016, y no respecto de la Resolución núm. 276 del 14 de abril de 2015 que liquidó las cesantías definitivas, por cuanto esta no fue demandada ni hizo parte de la fijación del litigio.

35. Sería del caso entrar a estudiar los problemas jurídicos propuestos, no obstante, advierte la Sala que el acto enjuiciado no es pasible de control judicial15, pues no fue el que definió la situación jurídica particular y concreta que se debate en el sub lite.

36. Si bien, el actor peticionó la reliquidación de sus cesantías definitivas el 3 de febrero de 201616, lo que dio lugar al acto enjuiciado - oficio núm. OFPSM – 0069 del 24 de febrero de 2016 -, no existe duda de que el acto administrativo que definió la situación jurídica particular y concreta respecto al pago de la prestación fue la Resolución núm. 276 del 14 de abril de 2015 17, que resolvió reconocer y pagar las cesantías definitivas de l señor Delwin Enrique Jiménez Noriega , pues fue la causa

10 En adelante CPACA. 11 Artículo 4 CPACA 12 El trámite y decisión para los asuntos no sujetos a régimen especial se encuentra previsto en los artículos 74 a 85 de la misma codificación. 13 Artículo 87 ibidem. 14 Artículo 88 CPACA 15 Sentencia del 31 de julio de 2025, C. p. Luis Eduardo Mesa Nieves, núm. Interno: 2159-2023

codificación. 13 Artículo 87 ibidem. 14 Artículo 88 CPACA 15 Sentencia del 31 de julio de 2025, C. p. Luis Eduardo Mesa Nieves, núm. Interno: 2159-2023 16 Expediente digital – ““28_ED_01EXPEDIENTEDIGITALC.pdf”. Pág. 12. 17 Expediente digital – ““28_ED_01EXPEDIENTEDIGITALC.pdf”. Pág. 180.Radicado: 20001-23-39-000-2016-00277-01 (4388-2023)

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fehaciente de los perjuicios reclamados , al no liquidar la prestación de manera retroactiva o con la totalidad del tiempo de servicio prestado.

37. En consecuencia, si el demandante estaba inconforme con la liquidación de sus cesantías definitivas realizada a través de la Resolución núm. 276 del 14 de abril de 2015, lo procedente era que impugnara dicha decisión y someter su conocimiento ante esta jurisdicción, y no la presentación de una nueva reclamación, con lo cual se pretende revivir el término procesal para demandar.

38. Y es que , conforme a la postura actual de la Subsección, en materia de cesantías definitivas el acto administrativo demandable es aquel que ordena su reconocimiento y pago18, pues se trata de una prestación unitaria , y por tanto el que las liquida tiene el carácter de definitivo19.

39. Por lo anterior, la Sala revocará el numeral primero de la sentencia del 30 de marzo de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar que declaró probada

las liquida tiene el carácter de definitivo19.

39. Por lo anterior, la Sala revocará el numeral primero de la sentencia del 30 de marzo de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar que declaró probada la excepción de caducidad, y en su lugar, negará las pretensiones de la demanda.

Condena en costas.

40. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia.

41. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepc ión a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos. Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso.

42. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.

42. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.

43. En consecuencia, se condenará en costas a la parte demandante, por cuanto se niegan totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de

18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 29 de mayo de 2025, C. P. Luis Eduardo Mesa Nieves, núm. interno: 5133-2022. 19 En materia de cesantías definitivas, esta Corporación ha considerado que, una vez finalizado el vínculo laboral, dicha prestación reviste la naturaleza de unitaria, por tanto, el acto administrativo que las liquida tiene el carácter de definitivo. (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 3 de junio de 2021, C.P. César Palomino Cortés, núm. Interno: 0253-19. Subsección A, Sentencia del 3 de julio de 2025, C. P. Luis Eduardo Mesa Nieves, núm. Interno: 01522019.)Radicado: 20001-23-39-000-2016-00277-01 (4388-2023)

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conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la

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conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Cesar.

44. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

PRIMERO. Revocar el numeral primero la sentencia del 30 de marzo de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar que declaró probada la excepción de caducidad, y en su lugar,

«PRIMERO: negará las pretensiones de la demanda.»

SEGUNDO. Condenar a la parte demandante en costas en esta instancia conforme a las consideraciones antedichas.

TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

LUIS EDUARDO MESA NIEVES consejero de Estado Firmado electrónicamente

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ consejero de Estado Firmado electrónicamente

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO consejero de Estado Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica

Firmado electrónicamente

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO consejero de Estado Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.