Consejo de Estado - 23001233300020170054101 - Sentencia - Sentencia - 23001233300020170054101 - 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011

Radicación: 23001 23 33 000 2017 00541 01 (3356-2022)

Demandante: Miguel Ángel Velásquez Castro Demandado: Nación (Ministerio de Educación , Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio)1 y otros2

Tema: Sanción moratoria por pago tardío de cesantías anuales Decisión: Confirma sentencia. Se configuró la prescripción extintiva de la sanción moratoria

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia de primera instancia del 4 de marzo de 2022 expedida por el Tribunal Administrativo de Córdoba.

I. ANTECEDENTES.

Demanda

1. El accionante instauró demanda contenciosa administrativa en ejercicio del medio de control de la referencia con el objeto de que se declare la nulidad de l acto ficto o presunto que se configuró ante la omisión de respuesta, por parte del municipio de Los Córdobas y del departamento de Córdoba respecto de las peticiones radicadas el 25 de

presunto que se configuró ante la omisión de respuesta, por parte del municipio de Los Córdobas y del departamento de Córdoba respecto de las peticiones radicadas el 25 de abril y 23 de mayo de 2017, respectivamente; así como de los Oficios 2017-EE-076304 del 4 de mayo de 2017 y AF-0471 del 23 de mayo de 2017 , emanados del Ministerio de Educación Nacional y la secretaría de Educación de Córdoba, respectivamente, a través de los cuales las entidades demandadas le negaron el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 344 de 1996 y sus decretos reglamentarios, derivada de la tardanza en la consignación anual del auxilio de cesantías.

2. A título de restablecimiento del derecho solicitó se ordene a las demandadas reconocer y pagar la sanción establecida en la L ey 344 de 1996, por la omisión de la consignación de las cesantías de los años 1998 a 2010, la cual debe liquidarse desde el 15 de febrero siguiente al año en que se causó la prestación de cada uno de esos años

1 En adelante, Fomag. 2 Departamento de Córdoba y municipio de Los Córdobas.Radicación: 23001 23 33 000 2017 00541 01 (3356-2022)

Demandante: Miguel Ángel Velásquez Castro

2 con los correspondientes ajustes de ley conforme al índice de precios al consu midor, el reconocimiento de intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia y se imponga condena en costas a la demandada. Lo anterior, con fundamento en los artículos 187, 188, 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

imponga condena en costas a la demandada. Lo anterior, con fundamento en los artículos 187, 188, 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3.

3. Señaló que labora como docente adscrito al municipio de Los Córdobas desde el 24 de septiembre de 1998 y que fue incorporado al departamento de Córdoba en el año

2003. Agregó que su empleador no consignó oportunamente sus cesantías en los años señalados, Por lo tanto, la administración incurrió en vicios de nulidad al expedir las decisiones administrativas acusadas pues desconocieron las normas que regulan el régimen legal de las cesantías de los empleados y servidores vinculados con la administración pública nacional, el cual obliga a liquidar, reconocer y consignar el auxilio de cesantías en forma anual según lo establecido en la Ley 344 de 1996, reglamentada por el Decreto 1582 de 1998, último que remite a los artículos 99 a 104 de la Ley 50 de

1990.

Contestación de la demanda.

4. El Fomag4 se opuso a la prosperidad de las pretensiones alegando que carecen de sustento fáctico y jurídico, dado que la Fiduprevisora S.A como vocera y administradora del Fondo, actúa conforme a l a normativa que regula el régimen exceptuado de los docentes y a los parámetros establecidos por el Consejo Directivo. Indicó que no le corresponde asumir el pago de las prestaciones causadas con anterioridad a la afiliación del docente al fondo y que dicha responsabilidad recae en la entidad territorial. Asimismo,

docentes y a los parámetros establecidos por el Consejo Directivo. Indicó que no le corresponde asumir el pago de las prestaciones causadas con anterioridad a la afiliación del docente al fondo y que dicha responsabilidad recae en la entidad territorial. Asimismo, propuso las excepciones de inexistencia del derecho por errónea inter pretación de la norma, cobro de lo no debido, pago, buena fe, prescripción, compensación y la genérica.

5. El departamento de Córdoba 5 también se opuso a lo pretendido por el actor y sostuvo que no le corresponde reconocer y pagar la sanción moratoria reclamada, pues tal obligación debe ser asumida por el Fomag y el municipio , porque los recursos destinados al pago de l docente provienen de la Nación y son administrados por la Fiduprevisora S.A. Planteó las excepciones de inexistencia del derecho reclamado, falta de legitimación en la causa por pasiva y prescripción.

6. El municipio de Los Córdobas no contestó la demanda.6

Sentencia apelada.7

3 En adelante CPACA. 4 Folios 44 a 55 del expediente físico. 5 Folios 60 a 77 ibidem. 6 Como se dejó constancia en la página 5 de la sentencia apelada. 7 Índice 29 de Samai de tribunales.Radicación: 23001 23 33 000 2017 00541 01 (3356-2022)

Demandante: Miguel Ángel Velásquez Castro

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7. El Tribunal Administrativo de Córdoba declaró probada la excepción de prescripción formulada por las demandadas y negó las pretensiones de la demanda con fundamento

Demandante: Miguel Ángel Velásquez Castro

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7. El Tribunal Administrativo de Córdoba declaró probada la excepción de prescripción formulada por las demandadas y negó las pretensiones de la demanda con fundamento en la sentencia de unificación jurisprudencial de la Sección Segunda del Consejo de Estado,8 relativa al término de prescripción de la sanción moratoria prevista en la Ley 50 de 1990. Precisó que la sanción moratoria pretendida es la que derivó de la falta de consignación de las cesantías en el periodo comprendido entre 1998 y 2010; por lo tanto, el término para que se configure la prescripción trienal se contabiliza a partir del 15 de febrero del año siguiente a la causación y exigibilidad de la obligación.

8. Así las cosas, como el demandante presentó sus reclamaciones administrativas el 21 y 25 de abril de 2017, para esas fechas ya se encontraba vencido el término legal para reclamar dicha sanción, pues transcurrieron más de tres años desde la exigibilidad de la obligación. Adicionalmente, se constató que no obra en el expediente prueba que acredite la interrupción del término prescriptivo.

Recurso de apelación.9

9. Inconforme con la decisión, el demandante interpuso recurso de apelación en contra de la referida sentencia, el cual sustentó así: i) la prescripción es una forma de extinguir las acciones y los derechos que conlleva su pérdida por el transcurso del tiempo y el titular dispone de 3 años desde que la obligación se hizo exigible para reclamarla; ii) en lo que tiene que ver con la sanción moratoria, aquella opera de manera parcial respecto

las acciones y los derechos que conlleva su pérdida por el transcurso del tiempo y el titular dispone de 3 años desde que la obligación se hizo exigible para reclamarla; ii) en lo que tiene que ver con la sanción moratoria, aquella opera de manera parcial respecto de las porciones de sanción no reclamadas oportunamente, en consecuencia, no debió declararse la prescripción total, en consecuencia se debe revocar la sentencia apelada ; y iii) para declarar la prescripción, se siguió el precedente fijado en la sentencia CE-SUJSII-022-2020; sin embargo, dicho criterio no existía para e l momento de la presentación de la demanda « 3 de noviembre de 2017», por lo que no es aplicable ya que la Corporación ha sostenido que los cambios jurisprudenciales operan hacia el futuro.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA.

10. Mediante auto del 16 de agosto de 2022 se admitió el recurso de apelación10. Las partes y el agente del Ministerio Público guardaron silencio durante esta etapa.

III. CONSIDERACIONES.

Competencia.

11. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos

8 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. 08001 -23-33-000-201300666-01(0833-16) CE -SUJ-SII-022-2020. Bogotá D. C., seis (6) de agosto de dos mil veinte (2020).

Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 9 Índice 32 de Samai de tribunales.

Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 9 Índice 32 de Samai de tribunales. 10 Índice 3 de Samai del Consejo de Estado.Radicación: 23001 23 33 000 2017 00541 01 (3356-2022)

Demandante: Miguel Ángel Velásquez Castro

4 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021,11 el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Problema jurídico.

12. En concordancia con lo expuesto en el recurso de apelación, esta Sala debe determinar si se configuró la extinción de la sanción moratoria pretendida, por virtud del fenómeno de la prescripción bajo la argumentación y el precedente que utilizó el tribunal.

Análisis del problema jurídico.

13. Examinado el caso concreto, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró probada la excepción de prescripción extintiva y negó las pretensiones de la demanda.

14. Con el fin de resolver el problema jurídico, la Sala precisa que el objeto de este proceso se concreta en el reconocimiento de la sanción moratoria derivada de la consignación extemporánea de las cesantías causadas a favor de l demandante entre 1998 y 201 0, es decir aquella establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, 12 aplicable por remisión de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 344 de 1996 ,13 reglamentada por el Decreto 1582 de 1998.14

aplicable por remisión de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 344 de 1996 ,13 reglamentada por el Decreto 1582 de 1998.14

15. Ahora bien, es pertinente precisar que en lo que atañe a la sanción moratoria por la tardanza en la consignación de las cesantías anuales a los docentes, en providencia del 11 de octubre de 2023 15 emitida por esta corporación, se fijó la siguiente regla de unificación: Los docentes estatales afiliados al FOMAG no tienen derecho a la sanción moratoria prevista en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, comoquiera que es incompatible con el sistema de administración de cesantías regulado por la Ley 91 de

1989. Sin embargo, al personal docente en servicio activo que no esté afiliado al FOMAG le será aplicable la Ley 50 de 1990 y, por ende, la sanción moratoria del artículo 99, como un mínimo de protección social en favor del docente estatal.

[Negrilla fuera de texto]

16. A partir de la regla anterior, podría concluirse que por tratarse de un docente afiliado al Fomag, el demandante no tendría derecho a la sanción moratoria pretendida. No

11 Se precisa que la sentencia de primera instancia fue notificada el 15 de febrero de 2021. En ese sentido, el recurso se interpuso bajo la vigencia de la Ley 2080. 12 Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disp osiciones. 13 Por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones.

12 Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disp osiciones. 13 Por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones. 14 El artículo 1º de dicha norma establece: « El Régimen de liquidación y pago de las c esantías de los servidores públicos del nivel territorial y vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996 que se afilien a los fondos privados de cesantías, será el previsto en los artículos 99, 102, 104 y demás normas concordantes de la Ley 50 de 1990; y el de los servidores públicos del mismo nivel que se afilien al Fondo Nacional de Ahorro será el establecido en el artículo 5 y demás normas pertinentes de la Ley 432 de 1998». 15 Sentencia SUJ-032-CE-S2-2023 del 11 de octubre de 2023.Radicación: 23001 23 33 000 2017 00541 01 (3356-2022)

Demandante: Miguel Ángel Velásquez Castro

5 obstante, en este proceso se verificó que para el momento en que se causaron las cesantías correspondientes a los años objeto de reclamo -1998 a 2010 (con corte a 31 de diciembre de cada uno de ellos)-, aún no estaba afiliado al mencionado Fondo, pues dicha gestión se realizó el 2 de marzo de 2011,16 motivo por el cual resulta aplicable la segunda parte de la regla de unificación. En virtud de esta, a los docentes en servicio activo que no estén afiliados al Fomag les es aplicable el régimen previsto en la Ley 50 de 1990, incluida la sanción moratoria del artículo 99, co mo una garantía mínima de

retrospectiva a todos los casos pendientes de decisión tanto en vía administrativa como en vía judicial , dejando a salvo por cosa juzgada los conflictos decididos con antelación», de manera que ese es el criterio interpretativo que se debe aplicar en este proceso17 a fin de identificar la fecha a partir de la cual se hacía exigible la sanción moratoria con miras a establecer si se configuró la prescripción extintiva , por esa razón no proceden los argumentos de la parte recurrente, según los cuales la prescripción debe aplicarse solo respecto de las porciones de sanción no reclamadas oportunamente y que dicho precedente no debe utilizarse para resolver la controversia.

19. Así las cosas, se establece que el término con que contaba el actor para reclamar la sanción moratoria por la inoportuna consignación de sus cesantías empezó a correr en las siguientes fechas y se extinguió en el término indicado en el cuadro siguiente:

16 Información tomada del folio 29 del expediente físico. 17 Lo anterior porque estaba pendiente de definición en sede judicial. Año Fecha en la que surgió la mora y el derecho a reclamar la indemnización Fecha en que se extinguió el derecho por prescripción 1998 15 de febrero de 1999 15 de febrero de 2002 1999 15 de febrero de 2000 15 de febrero de 2003Radicación: 23001 23 33 000 2017 00541 01 (3356-2022)

Demandante: Miguel Ángel Velásquez Castro

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20. Con base en lo anterior y como en el expediente está demostrado que la petición de la indemnización moratoria se formuló los días 2 1 y 25 de abril de 201718 ante las

activo que no estén afiliados al Fomag les es aplicable el régimen previsto en la Ley 50 de 1990, incluida la sanción moratoria del artículo 99, co mo una garantía mínima de protección social. Valga aclarar que, en la actualidad, el demandante sí está afiliad o al referido fondo, pero para la fecha en que se generó el derecho a las cesantías de los años reclamados, no se había producido tal afiliación.

17. Establecido que sí le pudo asistir el derecho a la indemnización moratoria reclamada, se debe definir si en el caso en cuestión operó el fenómeno de la prescripción, para lo cual es preciso citar la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-022-2020 del 6 de agosto de 2020, emanada de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se sentó jurisprudencia en el siguiente sentido: El momento a partir del cual se contabiliza el término de la prescripción de la sanción moratoria de las cesantías anualizadas prevista en la Ley 50 de 1990 , es desde su causación y exigibilidad, es decir, el 15 de febrero de la anualidad siguiente, por ende, la reclamación administrativa deberá presentarse dentro de los tres años siguientes, so pena de configurarse la prescripción extintiva. [Se destaca]

18. Adicionalmente en dicha providenci a se determinó que «las reglas jurisprudenciales que se definen en esta sentencia deben aplicarse de manera retrospectiva a todos los casos pendientes de decisión tanto en vía administrativa como en vía judicial , dejando a salvo por cosa juzgada los conflictos decididos con antelación», de manera que ese es el criterio interpretativo que se debe aplicar en este

Demandante: Miguel Ángel Velásquez Castro

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20. Con base en lo anterior y como en el expediente está demostrado que la petición de la indemnización moratoria se formuló los días 2 1 y 25 de abril de 201718 ante las autoridades administrativas, ello quiere decir que sí se configuró l a prescripción de la sanción pretendida respecto de l as cesantías causadas en l os años 1998 a 2010, pues se reclamó cuando habían transcurrido más de tres años desde el momento en que la obligación se hizo exigible; por ende, procedía declarar probada la excepción extintiva de dicha penalidad, tal como lo consideró el a quo, por lo que se confirmará la sentencia recurrida, que declaró probada dicha excepción.

Condena en costas.

21. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia.

22. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos. Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los

fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos. Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso.

23. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.

24. En consecuencia, se impondrán costas a l demandante, por cuanto se niegan las peticiones de la apelación. Para el efecto, de conformidad co n el artículo 366 del CGP , las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Córdoba.

18 Folios 23 a 28 del expediente físico. 2000 15 de febrero de 2001 15 de febrero de 2004 2001 15 de febrero de 2002 15 de febrero de 2005 2002 15 de febrero de 2003 15 de febrero de 2006 2003 15 de febrero de 2004 15 de febrero de 2007 2004 15 de febrero de 2005 15 de febrero de 2008 2005 15 de febrero de 2006 15 de febrero de 2009 2006 15 de febrero de 2007 15 de febrero de 2010

2004 15 de febrero de 2005 15 de febrero de 2008 2005 15 de febrero de 2006 15 de febrero de 2009 2006 15 de febrero de 2007 15 de febrero de 2010 2007 15 de febrero de 2008 15 de febrero de 2011 2008 15 de febrero de 2009 15 de febrero de 2012 2009 15 de febrero de 2010 15 de febrero de 2013 2010 15 de febrero de 2011 15 de febrero de 2014Radicación: 23001 23 33 000 2017 00541 01 (3356-2022)

Demandante: Miguel Ángel Velásquez Castro

7 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sa la de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia expedida el 4 de marzo de 2022, por el Tribunal Administrativo de Córdoba, según lo expuesto en las consideraciones.

SEGUNDO. Se condena en costas al demandante en segunda instancia.

TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Con aclaración de voto

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

Con impedimento

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

Con impedimento

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.