Consejo de Estado - 23001233300020190031101 - Sentencia - Sentencia - 23001233300020190031101 - 2026

Radicado: 23001-23-33-000-2019-00311-01 (1930-2025)

Demandante: Manuel Valentín Barrera Diaz

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Bogotá D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001-23-33-000-2019-00311-01 (1930-2025)

Demandante: Manuel Valentín Barrera Díaz Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio , departamento de Córdoba y municipio de San Carlos.

Temas: Auxilio de cesantías.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

1. La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada1 contra la sentencia de l 14 marzo de 2025 , proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

Pretensiones de la demanda.

2. El señor Manuel Valentín Barrera Díaz por intermedio de apoderad o y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 2, solicitó que se declare la nulidad del acto ficto producto de la no respuesta a la s peticiones del 1

ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 2, solicitó que se declare la nulidad del acto ficto producto de la no respuesta a la s peticiones del 1 de febrero de 2018 , 28 de febrero de 2018 y 7 de marzo de 2019 que negaron la consignación de cesantías y la sanción moratoria.

3. Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, peticionó: i) las cesantías de los años 1994, 1995 y 1996 ii) la sanción por mora en la consignación del auxilio, iii) la actualización de la condena de acuerdo con lo indicado en el artículo 187 del CPACA , iv) el cumplimiento de la sentencia de conformidad con los artículos 192, 194 y 195 del CPACA y v) la condena en costas.

1 Fomag. 2 Expediente digital visible en SAMAI. 23001233300020190031100. – “02Demanda.pdf”.Radicado: 23001-23-33-000-2019-00311-01 (1930-2025)

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Hechos.

4. Por medio del Decreto núm. 080 del 11 de agosto de 1994, el demandante fue nombrado docente en el municipio de San Carlos, cargo del cual tomó posesión en la misma calenda.

5. Desde 1996 la Nación asumió el pago de salarios y prestaciones sociales del personal docente adscrito al ente municipal y partir del 1 de enero de 2002 fueron

misma calenda.

5. Desde 1996 la Nación asumió el pago de salarios y prestaciones sociales del personal docente adscrito al ente municipal y partir del 1 de enero de 2002 fueron incorporados a planta de personal del departamento de Córdoba, conservando el régimen prestacional anterior.

6. Que el señor Manuel Valentín Barrera solo reporta como fecha de inicio de labores desde 1996 y se encuentra afiliado al Fomag a partir del 14 de noviembre de 1997, pese a que tiene derecho a que el auxilio sea consignado de manera anualizada, conforme lo indicado en las Leyes 50 de 1990 y 344 de 1996.

Fundamentos de derecho y concepto de violación.

7. Señaló como disposiciones vulneradas las siguientes: Leyes 10 de 1934, 6 de 1945, 65 de 1946, 141 de 1961, 50 de 1990, 344 de 1996 y el Decreto 2663 de 1950 y las sentencias «C48 de 1996», T 661 de 1997 y «CE-SUJ2No.004 de 2016».

8. Al desarrollar el concepto de la violación realizó un recuento de la normativa y jurisprudencia que consideró aplicable, y concluyó que los actos demandados deben ser anulados por haber sido proferidos con falsa motivación , en tanto negaron las cesantías y la sanción por mora en la consignación, a las cuales tiene derecho.

Contestación de la demanda.

9. La Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 3 adujo que las disposiciones normativas contenidas en las

Contestación de la demanda.

9. La Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 3 adujo que las disposiciones normativas contenidas en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 no son aplicables al personal docente afiliado al Fomag, pues sus prestaciones sociales se rigen por un procedimiento exclusivo contenido en la Ley 91 de 1989 y el Decreto 2831 de 2005, normas según las cuales, el reconocimiento está a cargo del ente territorial y la Fiduprevisora S. A. tiene la función de pagar la prestación.

10. Además, la sanción moratoria no es susceptible de ser indexada en los términos del artículo 187 del CPACA.

3 Expediente digital – “09ContestaciónDemanda.pdf”.Radicado: 23001-23-33-000-2019-00311-01 (1930-2025)

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11. El departamento de Córdoba 4 expuso que el Fomag es la entidad llamada a asumir el pago de la sanción moratoria consagrada en la Ley 344 de 1996, pues la Secretaría de Educación Departamental solo expide los actos administrativos de reconocimiento.

12. Finalmente, el municipio de San Carlos 5 afirmó que las cesantías de los años 1994, 1995 y 1996 y la sanción por mora en su consignación se encuentran prescritas.

Sentencia de primera instancia.

13. El Tribunal Administrativo de Córdoba mediante sentencia del 14 de marzo de

1994, 1995 y 1996 y la sanción por mora en su consignación se encuentran prescritas.

Sentencia de primera instancia.

13. El Tribunal Administrativo de Córdoba mediante sentencia del 14 de marzo de 20256 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Para ello circunscribió su estudio a las cesantías de los años 1994 y 1995, en tanto la anualidad correspondiente a 1996 no fue reclamada en sede administrativa. Y concluyó que no se acreditó en el proceso que las cesantías del docente causadas durante dichas anualidades fueron consignadas, pese a que presta servicios de sde el 11 de agosto de 1994.

14. Tuvo por demostrado que el docente fue afiliado al Fomag desde 1997 y consideró que «no puede pasarse por alto que en el presente caso se aportó como prueba un certificado emitido por la Secretaría de Educación de Córdoba donde se indicó que para el caso del demandante sus cesantías “quedaron a cargo del FOMAG, desde la fecha de su posesión 11/08/1994, dado que fue afiliado con pasivo prestacional, por cuenta de las entidades territoriales quienes le pagan este pasivo directamente al FOMAG (...)”.»

15. Así las cosas, en cuanto a las cesantías dispuso: « [c]ondenar al Municipio de San Carlos a trasladar al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG el valor correspondiente al auxilio de cesantías e intereses de cesantías del señor Manuel Valentín Barrera Díaz, por el periodo laborado entre el 11 de agosto de 1994 al 31 de diciembre de 1995, aplicando el régimen de cesantías anualizado

señor Manuel Valentín Barrera Díaz, por el periodo laborado entre el 11 de agosto de 1994 al 31 de diciembre de 1995, aplicando el régimen de cesantías anualizado previsto en la numeral 3 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, para que dicho fondo a su vez proceda a reconocerlas y pagarlas.»

16. Y negó la sanción moratoria , por cuanto « al demandante no le es aplicable la Ley 344 de 1996 que es la norma que permite la aplicación de lo previsto en la Ley 50 de 1990 al sector público, puesto que la misma no estaba vigente para esas fechas».

Recurso de apelación.

4 Expediente digital – “07ContestaciónDemanda.pdf”. 5 Expediente digital – “06ContestaciónDemanda.pdf”. 6 Expediente digital – “026Sentencia_201900311CesantiasAn.pdf”.Radicado: 23001-23-33-000-2019-00311-01 (1930-2025)

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17. El apoderado de la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio7 inconforme con la decisión anterior, presentó el recurso de apelación, solicitó le sea revocada la condena impuesta, y, en su lugar, se «ordene a la entidad territorial al traslado de los recursos al FOMAG, para que estos estén disponibles cuando lo solicite el docente.»

18. Para ello, expuso que el Fomag carece de facultad legal para reconocer y pagar prestaciones sociales que no hayan sido previamente cotizadas, por lo que, la orden

estén disponibles cuando lo solicite el docente.»

18. Para ello, expuso que el Fomag carece de facultad legal para reconocer y pagar prestaciones sociales que no hayan sido previamente cotizadas, por lo que, la orden de reconocimiento y pago de las cesantías por un período anterior a la fecha de afiliación del docente – el «14/11/1997» - es jurídicamente inviable.

19. Lo procedente es ordenar el traslado de los recursos al Fondo, para que este último realice el pago de las cesantías en caso de ser solicitadas.

Trámite correspondiente a la segunda instancia.

20. Mediante auto del 28 de noviembre de 20258 se admitió el recurso de apelación.

21. Dentro de la oportunidad legal para ello , las partes guardaron silencio y el agente del Ministerio Público9 rindió concepto y solicitó confirmar la sentencia apelada por cuanto en ella se ordenó el traslado de la suma reconocida al Fomag, para que proceda el reconocimiento y pago.

22. Control de legalidad. La Sala observa que el proceso se ha tramitado en legal forma, sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado, por lo que se procederá a resolver la apelación, previas las siguientes:

II. CONSIDERACIONES

Competencia.

23. Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo10.

24. De igual forma, conforme a lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo

y de lo Contencioso Administrativo10.

24. De igual forma, conforme a lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en este caso, solo una de las partes presentó recurso de apelación , el análisis se limita a los argumentos de l respectivo recurso.

7 Expediente digital – “028_MemorialWeb_Recurso-RecApeMANUELVALENT.pdf”. 8 índice 4 en SAMAI. 9 Índice 10 en SAMAI. 10 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]».Radicado: 23001-23-33-000-2019-00311-01 (1930-2025)

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Problema jurídico.

25. Le corresponde a la Subsección determinar si procede revocar la orden impartida al Fomag de reconocer y pagar las cesantías del docente causadas durante los años 1994 y 1995, por cuanto dichas prestaciones se generaron con anterioridad a la fecha de afiliación al Fondo y, además, no le fueron trasladadas.

26. A fin de dar respuesta al problema jurídico planteado, la Sala abordará los siguientes temas: i) Régimen anualizado de cesantías docentes y ii) Caso concreto.

Régimen anualizado de cesantías docentes.

siguientes temas: i) Régimen anualizado de cesantías docentes y ii) Caso concreto.

Régimen anualizado de cesantías docentes.

27. La Ley 91 de 1989 «por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio», lo hizo «como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos serán manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, en la cual el Estado tenga más del 90% del capital». Dicho fondo estaría dotado de mecanismos regionales que garanticen la prestación descentralizada de los servicios en cada entidad territorial sin afectar el principio de unidad; y sería el encargado del pago de las prestaciones sociales causadas a favor del personal docente nacional y nacionalizado, a partir de la promulgación de dicha ley.

28. Ahora, en el artículo segu ndo se estableció la forma en que la Nación y las entidades territoriales asumirían sus obligaciones con el personal docente. Al tenor:

«Artículo 2º.- De acuerdo con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975, la Nación y las entidades territoriales, según el caso, asumirán sus obligaciones prestacionales con el personal docente, de la siguiente manera: […] 5.- Las prestaciones sociales del person al nacional y nacionalizado que se causen a partir del momento de la promulgación de la presente Ley, son de cargo de la Nación y serán pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; pero las entidades territoriales, la Caja Naciona l de Previsión Social, el Fondo Nacional de Ahorro o las entidades que hicieren sus veces, pagarán al Fondo

de la Nación y serán pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; pero las entidades territoriales, la Caja Naciona l de Previsión Social, el Fondo Nacional de Ahorro o las entidades que hicieren sus veces, pagarán al Fondo las sumas que resulten adeudar hasta la fecha de promulgación de la presente Ley a dicho personal, por concepto de las prestaciones sociales no causadas o no exigibles.»Radicado: 23001-23-33-000-2019-00311-01 (1930-2025)

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29. Por su parte, la obligación de afiliación de todos los docentes oficiales al Fomag a más tardar el 31 de octubre de 2004 11, surgió con el Decreto 3752 de 2003 12, y su falta de afiliación implica la responsabilidad de la entidad territorial nominadora frente a la totalidad de las prestaciones.

30. En cuanto a las prestaciones sociales causadas en favor de personal docente, con anterioridad a la afiliación al mencionado Fondo, el artículo 2 dispuso:

Artículo 2°. Prestaciones sociales causadas . Se entiende por causación de prestaciones el cumplimiento de los requisitos legales que determinan su exigibilidad. Las prestaciones sociales de los docentes causadas con anterioridad a la afiliación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, así como sus reajustes, reliquidaciones y sustituciones estarán a cargo de la respectiva entidad territorial o de la entidad de previsión social a la cual se hubieren realizado los aportes.

Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, así como sus reajustes, reliquidaciones y sustituciones estarán a cargo de la respectiva entidad territorial o de la entidad de previsión social a la cual se hubieren realizado los aportes. Las prestaciones sociales que se causen con posterioridad a la afiliación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, así como sus reajustes, reliquidaciones y sustituciones serán reconocidas de conformidad con lo que establezca la Ley y se pagarán por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Sin perjuicio de lo anterior, el reco nocimiento y pago de prestaciones sociales que se causen a favor de los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, se limitará al período de cotizaciones que haya efectivamente recibido el Fondo y al valor del pasivo actuarial que le haya sido efectivamente cancelado. (negrilla fuera de texto)

Caso concreto.

31. La Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio aduce que, contrario a lo decidido por el tribunal, no resultaba procedente la orden relativa a «que dicho fondo a su vez proceda a recono[cer] y pag[ar]» las cesantías desde el 11 de agosto de 1994 hasta el 31 de diciembre de 1995, por ser anteriores a la fecha de afiliación del docente al Fondo y, además, no le han sido trasladadas.

32. Encuentra la Sala acreditado que el señor Manuel Valentín Barrera Díaz presta servicios como docente desde el 11 de agosto de 1994 13 y solo reporta cesantías desde 199714. Asimismo, el auxilio «en su calidad de docente municipal e incorporado

servicios como docente desde el 11 de agosto de 1994 13 y solo reporta cesantías desde 199714. Asimismo, el auxilio «en su calidad de docente municipal e incorporado

11 Como en idéntico se había desarrollado en el Decre to 0196 de 1995, por medio del cual se reglamentan parcialmente el artículo 6° de la Ley 60 de 1993 y el artículo 176 de la Ley 115 de 1994, relacionados con la incorporación o afiliación de docentes al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones. 12 Por el cual se reglamentan los artículos 81 parcial de la Ley 812 de 2003, 18 parcial de la Ley 715 de 2001 y la Ley 91 de 1989 en relación con el proceso de afiliación de los docentes al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones. 13 Nombrado en propiedad por medio del Decreto núm. 080 del 11 de agosto de 1994, cargo del cual tomó posesión en la misma fecha (Expediente digital – “02Demanda.pdf”. Págs. 31 a 33 y 40). 14 Resolución núm. 0001509 del 22 de julio de 2015, por medio de la cual se le reconocen al demandante cesantías parciales visible en el Expediente digital – “02Demanda.pdf”. Págs. 37 a 39.Radicado: 23001-23-33-000-2019-00311-01 (1930-2025)

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a la planta del departamento a partir del año 2002, qued[ó] a cargo del FOMAG, desde la fecha de su posesión 11/08/1994, dado que fue afiliado con pasivo prestacional, por cuenta de las entidades territoriales quienes le pagan este pasivo directamente al

FOMAG»15.

33. Así las cosas, de conformidad con la normativa citada en el acápite anterior, dado que el docente se encuentra afiliado con pasivo prestacional desde la fecha de su ingreso al servicio público el 11 de agosto de 1994, una vez las cotizaciones hayan sido recibidas por el Fondo, esta es la entidad encargada del pago de las cesantías causadas, por lo que no le asiste razón al apelante.

34. Comoquiera que el tribunal no encontró probada la acreditación de las cesantías durante el periodo señalado, procedió a ordenar a la entidad territorial empleadora su respectivo traslado al Fomag.

35. Por las razones expuestas, la Sala confirmará la sentencia del 14 marzo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba.

Condena en costas.

36. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna

frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia.

37. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos. Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso.

38. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.

39. En conse cuencia, se impondrá condena en costas, a la parte demandada Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del

15 Certificado expedido por el departamento de Córdoba, visible en el expediente digital -“02Demanda.pdf”. Pág. 16.Radicado: 23001-23-33-000-2019-00311-01 (1930-2025)

Demandante: Manuel Valentín Barrera Diaz

16.Radicado: 23001-23-33-000-2019-00311-01 (1930-2025)

Demandante: Manuel Valentín Barrera Diaz

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Magisterio en cuanto el recurso no prosperó. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Córdoba.

40. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

III. FALLA

PRIMERO. Confirmar la sentencia del 14 marzo de 2025 , proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba.

SEGUNDO. Condenar a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio en costas en esta instancia conforme a lo expresado en esta providencia.

TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta sentencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

LUIS EDUARDO MESA NIEVES consejero de Estado Firmado electrónicamente

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

LUIS EDUARDO MESA NIEVES consejero de Estado Firmado electrónicamente

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ consejero de Estado Firmado electrónicamente

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO consejero de Estado Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.