Consejo de Estado - 23001233300020250015701 - Sentencia - Sentencia - 23001233300020250015701 - 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL

Bogotá, D. C., veintinueve (29) de enero de dos mil veintiséis (2026)

Acción: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 23001-23-33-000-2025-00157-01

Accionante: CARMEN CECILIA VILLALBA MUSLACO

Accionado: AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS

Tema: Debido proceso administrativo en el trámite de constitución de resguardo indígena. Revoca y rechaza por no agotar el requisito de constitución en renuencia.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala conoce de la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia del 24 de septiembre de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Tercera de Decisión. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125 1, 1502 y 2433 de la Ley 1437 de 2011 4, así como en el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado (modificado por el Acuerdo 434 de 2024).

El recurso de apelación fue concedido mediante auto del 2 de diciembre de 20255. Por lo anterior, la Sala procede a proferir sentencia en los términos previstos en la Ley 393 de 1997.

El recurso de apelación fue concedido mediante auto del 2 de diciembre de 20255. Por lo anterior, la Sala procede a proferir sentencia en los términos previstos en la Ley 393 de 1997.

I. ANTECEDENTES

1.1. Demanda

1. En ejercicio de la acción prevista en el artículo 87 de la Constitución y desarrollada por la Ley 393 de 1997, la señora Carmen Cecilia Villalba Muslaco, en representación del cabildo indígena Belén La Barra San Francisco del municipio de

1 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 20. 2 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 26. 3 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 62. 4 Artículo 150.Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012. Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código [...]. 5 Índice 18 Samai Rad. 23001-23-33-000-2025-00157-00. Conforme.Accionante: Carmen Cecilia Villalba Muslaco

Accionado: Agencia Nacional de Tierras Radicado: 23001-23-33-000-2025-00157-01

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Ciénaga de Oro, Córdoba, presentó demanda6 en contra de la Agencia Nacional de Tierras (en adelante, ANT), con el fin de que se ordene a la entidad accionada dar cumplimiento a sus deberes legales y constitucionales de culminar el proceso de constitución del Resguardo Indígena Belén La Barra San Francisco, radicado bajo expediente No. 202451003400900047E.

2. En virtud de lo anterior, el accionante formuló estas pretensiones:

• Ordenar a la ANT culminar de manera definitiva el trámite administrativo de constitución del Resguardo Indígena Belén La Barra San Francisco, expidiendo la resolución correspondiente. - Ordenar a la ANT programar y ejecutar de inmediato las etapas pendientes

(visita agroambiental, levantamiento planimétrico, concepto final y resolución) en un plazo máximo de 20 días hábiles. - Ordenar que se informe periódicamente al despacho judicial y a la comunidad accionante sobre el avance del proceso.

1.2. Posición de la parte demandante

3. La accionante, capitana de la Parcialidad Indígena Belén La Barra San Francisco del municipio de Ciénaga de Oro, Córdoba, manifestó que en 2024 inició ante la ANT el trámite de constitución de su resguardo sobre el predio denominado 'La Perla 3 o Villa Sonia'7, el cual fue ofrecido voluntariamente por Agroinversiones

ante la ANT el trámite de constitución de su resguardo sobre el predio denominado 'La Perla 3 o Villa Sonia'7, el cual fue ofrecido voluntariamente por Agroinversiones La Perla S.A.S.

4. Señaló que, mediante oficio del 29 de julio de 2024, la Dirección de Asuntos Étnicos de la ANT abrió formalmente el expediente No. 202451003400900047E, y el 7 de noviembre de esa anualidad, la entidad realizó la visita técnica inicial al predio; no obstante, y pese al cumplimiento de todos los requerimientos por parte de la comunidad, la ANT no ha fijado fecha para la visita agroambiental, social, levantamiento planimétrico y expedición de la resolución final.

5. La accionante, señaló que el 4 de agosto de 2025 realizó el requerimiento previo a la entidad para solicitar el cumplimiento de las normas que ordenan la constitución del resguardo, sin que a la fecha se haya dado respuesta.

6. Según la demandante la dilación injustificada vulnera los derechos a la identidad cultural, al debido proceso y al territorio, reconocidos por la Corte Constitucional en las sentencias T -252 de 2022 y T -445 de 2022, así como en el fallo de tutela 2025 -00110-00, que ordena resp uestas de fondo en plazos razonables.

7. Como medida cautelar, la accionante solicitó que se le ordenara a l a ANT abstenerse de dilatar el trámite y adoptar, en un término máximo de 20 días hábiles,

6 al acta individual de reparto, la demanda fue presentada el 15 de agosto de 2025. Índice 2 Samai

abstenerse de dilatar el trámite y adoptar, en un término máximo de 20 días hábiles,

6 al acta individual de reparto, la demanda fue presentada el 15 de agosto de 2025. Índice 2 Samai Rad. 23001-23-33-000-2025-00157-00. 7 identificado con matrícula inmobiliaria 143-10370.Accionante: Carmen Cecilia Villalba Muslaco

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todas las actuaciones pendientes, informando periódicamente a este Despacho y a la comunidad sobre cada avance.

1.3. Posición de la parte demandada

8. La ANT , pese a ser n otificada8 de la admisión9 del presente trámite , no contestó la demanda10.

1.4. Fallo de primera instancia

9. En sentencia de l 24 de septiembre de 2025 11, la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba declaró la improcedencia de la acción . Lo anterior, después de advertir que la accionante no acreditó la constitución en renuencia de la entidad demandada ni invocó de forma expresa el mandato que se pretendía que fuera cumplido por la ANT , no obstante, haber señalado de forma general la normatividad que regula el asunto.

10. Para el a quo , la falta de acreditación de los anteriores requisitos hace improcedente la acción de cumplimiento y, en todo caso, la ausencia de la

general la normatividad que regula el asunto.

10. Para el a quo , la falta de acreditación de los anteriores requisitos hace improcedente la acción de cumplimiento y, en todo caso, la ausencia de la designación expresa del mandato presuntamente incumplido, le imposibilita al juez constitucional adelantar un análisis de fondo sobre el asunto.

1.5. Impugnación

11. La accionante impugnó la decisión de primera instancia, por cuanto: (i) ignoró los artículos 2.14.7.3.4 y 2.14.7.3.5 del Decreto 1071 de 2015, que son mandatos claros e imperativos; (ii) omitió que la renuencia se acreditó con el requerimiento del 4 de agosto de 2025 y el silencio de la ANT, que venció el 20 de agosto de ese año;

(iii) no se indicó que lo pedido no implica gasto público y se trata de actos procedimentales reglados; y (iv) no se consideró que el enfoque diferencial exige dar efectividad a los derechos territoriales de la comunidad indígena accionante.

12. Por consiguiente, solicitó revocar la referida providencia para que, en su lugar, se disponga: «2. Ordenar a la ANT que dentro de 5 días profiera auto señalando fecha cierta de visita agroambiental y levantamiento planimétrico. 3.

Ordenar que en los 30 días hábiles siguientes a la visita se elabore el Estudio socioeconómico, jurídico y de tenencia co n plano. 4. Ordenar que se remita cronograma e informes periódicos de avance. 5. Advertir a la entidad sobre sanciones por desacato (arts. 27 y 28 Ley 393)».

cronograma e informes periódicos de avance. 5. Advertir a la entidad sobre sanciones por desacato (arts. 27 y 28 Ley 393)».

8 Índices 8 y 9 Samai Rad. 23001-23-33-000-2025-00157-00. 9 Índice 6 Samai Rad. 23001-23-33-000-2025-00157-00. 10 Según consta en el informe secretarial del 15 de septiembre de 2025. Índice 10 Samai Rad. 2300123-33-000-2025-00157-00. 11 Índice 12 Samai Rad. 23001-23-33-000-2025-00157-00.Accionante: Carmen Cecilia Villalba Muslaco

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II. CONSIDERACIONES

13. La Sección revocará la sentencia de 15 de septiembre de 2025, mediante la cual la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento . En su lugar, rechazará la acción por no agotarse plenamente el requisito de constitución en renuencia.

2.1. Caso concreto

2.1.1. La accionante no agotó el requisito de procedibilidad relativo a la constitución en renuencia

14. De acuerdo con el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, previo al ejercicio de la

2.1.1. La accionante no agotó el requisito de procedibilidad relativo a la constitución en renuencia

14. De acuerdo con el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, previo al ejercicio de la acción de cumplimiento, el actor debe constituir en renuencia a la autoridad o al particular que ejerce funciones públicas y frente al cual se exige el cumplimiento del mandato legal o consagrado en acto administrativo. Para ello, es necesario que el actor indique expresamente cuál es la norma sobre la cual versa la acción, sin que la autoridad conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud o, por el contrario, se ratifique en el pretendido incumplimiento12.

15. En tales términos, esta Sección ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»13. La falta de agotamiento de este requisito conlleva el rechazo de la demanda.

16. En este caso, la Sala estima que la accionante no agotó el requisito de constitución en renuencia de la ANT, por las razones que pasan a explicarse . En primer lugar, se observa que la accionante aportó, entre otras documentales, copia del oficio 202450009444191 del 29 de julio de 2024 , por medio del cual la ANT le informó que, previa verificación del cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 7 del Decreto 2164 de 1995, compilado en el Decreto 1071 de 2015, había creado el expediente No. 202451003400900047E para la Parcialidad Indígena

el artículo 7 del Decreto 2164 de 1995, compilado en el Decreto 1071 de 2015, había creado el expediente No. 202451003400900047E para la Parcialidad Indígena Belén la Barra San Francisco ubicado en el municipio de Ciénaga de Oro, departamento de Córdoba.

17. También allegó copia del requerimiento previo 14 para la interposición de la acción de cumplimiento, en el cual se señaló lo siguiente: «en ejercicio del derecho

12 Al respecto, el inciso segundo del artículo 8 de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: «Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud». 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011. Rad. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 14 La demandante le requirió a la ANT lo siguiente:« - Fije y comunique fecha cierta para la continuación de las actuaciones pendientes (visita técnica, levantamiento planimétrico, estudios agroambientales y sociales) dentro del expediente No. 202451003400900 047E. - Adopte las decisiones administrativas necesarias para culminar el procedimiento de adjudicación del predio “LaAccionante: Carmen Cecilia Villalba Muslaco

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muchos meses sin avances sustanciales, lo que pone en riesgo los derechos colectivos de la comunidad.

20. Como sustento de lo requerido, la accionante enlistó los siguientes

fundamentos jurídicos:

Constitución Política de Colombia: - Art. 7 y 63 (reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural; carácter inalienable, imprescriptible e inembargable de los resguardos indígenas). - Art. 329 y 330 (facultades para constitución y ampliación de resguardos). Ley 160 de 1994 y Decreto 1071 de 2015: Procedimiento para adquisición y adjudicación de tierras para comunidades indígenas. Ley 393 de 1997, arts. 5 y 8: Procedencia de requerimiento previo antes de acción de cumplimiento.

Jurisprudencia relevante: - Corte Constitucional T-380/93, SU-510/98, T-188/13: Deber reforzado de las entidades estatales de garantizar el acceso efectivo a la tierra a comunidades indígenas, evitando dilaciones que afecten su pervivencia cultural. - Consejo de Estado, Sección Pri mera, Exp. 2015 -00087: La inactividad administrativa injustificada habilita la procedencia de la acción de cumplimiento.

21. Lo anterior da cuenta de que l a parte actora no señaló de forma clara, expresa o precisa la norma o mandato que le exigía cumplir a la entidad. En efecto, se observa que en el referido escrito la accionante señala algunas disposiciones de la Constitución Política y de la Ley 393 de 1997, y menciona la Ley 160 de 1994 y del Decreto 1071 de 2015 en términos generales.

se observa que en el referido escrito la accionante señala algunas disposiciones de la Constitución Política y de la Ley 393 de 1997, y menciona la Ley 160 de 1994 y del Decreto 1071 de 2015 en términos generales.

22. Ahora bien, La Sala observa que estos últimos cuerpos normativos contienen un sinnúmero de disposiciones que regulan , respectivamente, el Sistema Nacional

Perla 3 o Villa Sonia” FMI 143 -10370 para la constitución del Resguardo Indígena Belén La Barra San Francisco, dando aplicación al trato preferente previsto para comunidades étnicas. -Informe a la comunidad el cronograma y protocolo concreto que se seguirá para finalizar el procedimiento, incluyendo la propuesta económica en caso de requerirse».Accionante: Carmen Cecilia Villalba Muslaco

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de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, así como los procedimientos y competencias de las entidades del Sector Administrativo « Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural», entre las cuales se encuentra la ANT.

23. En ese orden, dado que el actor no precisó ni identificó los deberes presuntamente desacatados por la ANT, y cuyo cumplimiento demanda mediante el ejercicio de esta acción constitucional, no es posible determinar cuáles son las disposiciones concretas frente a las cuales se dirigía la renuencia, y en relación con las cuales la entidad debió garantizársele a la entidad la oportunidad de

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consagrado en los artículos 5 y 8 de la Ley 393 de 1997, me permito presentar REQUERIMIENTO PREVIO para que esa Agencia proceda de inmediato a cumplir las obligaciones a su cargo en el marco del expediente de la referencia [Expediente 202451003400900047E]».

18. En dicho requerimiento expuso que en el marco del referido procedimiento, la empresa AgroInversiones La Perla S.A.S. presentó una oferta voluntaria de venta del predio La Perla 3 o Villa Sonia, la cual fue aceptada y documentada por la ANT y, aunque la entidad realizó una visita técnica en noviembre de 2024 y la comunidad cumplió plenamente con los requisitos exigidos, no se ha fijado fecha para las etapas restantes, generando una dilación injustificada que afecta los «derechos fundamentales de la comunidad indígena a la tierra, la identidad cultural y al debido proceso administrativo».

19. Allí también se indicó que, pese a que la Ley 160 de 1994 y el Decreto 1071 de 2015 ordenan un trámite preferente para comunidades étnicas, han transcurrido muchos meses sin avances sustanciales, lo que pone en riesgo los derechos colectivos de la comunidad.

20. Como sustento de lo requerido, la accionante enlistó los siguientes

fundamentos jurídicos:

Constitución Política de Colombia:

ejercicio de esta acción constitucional, no es posible determinar cuáles son las disposiciones concretas frente a las cuales se dirigía la renuencia, y en relación con las cuales la entidad debió garantizársele a la entidad la oportunidad de pronunciarse previo al ejercicio de esta acción.

24. En tales términos, no se tiene por acreditado el requisito previsto en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997.

2.2. Conclusión

25. La Sala revocará la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento presentada por la señora Carmen Cecilia Villalba Muslaco. En su lugar, la rechazará por no haberse agotado el requisito de constitución en renuencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

III. FALLA

PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 24 de septiembre de 2025, proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba. En su lugar , RECHAZAR la demanda, por no haberse agotado el requisito de constitución en renuencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

PEDRO PABLO VANEGAS GIL

Presidente

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

MagistradoAccionante: Carmen Cecilia Villalba Muslaco

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

PEDRO PABLO VANEGAS GIL

Presidente

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

MagistradoAccionante: Carmen Cecilia Villalba Muslaco

Accionado: Agencia Nacional de Tierras Radicado: 23001-23-33-000-2025-00157-01

7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ

Magistrado

GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA

Magistrada

Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx