Consejo de Estado - 25000234100020240022202 - Auto interlocutorio - Auto que resuelve apelación de auto - 25000234100020240022202

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

CONSEJERO PONENTE: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO

Bogotá D.C., doce (12) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Radicado: 250002341000-2024-00222-02

Demandante: Entidad Promotora de Salud Servicio Occidental de Salud S. A.

Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Recurso de apelación contra el auto que rechaza parcialmente la reforma de demanda

Decisión: Revoca

AUTO – RESUELVE RECURSO DE APELACIÓN

Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la providencia del 18 de septiembre de 20251, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” rechazó parcialmente la reforma de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1.1. El 26 de enero de 20242, la Entidad Promotora de Salud Servicio Occidental de Salud S.O.S., actuando por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 3 en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES.

1.2 Mediante auto del 8 de febrero de 2024 4, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” rechazó la demanda de la

Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES.

1.2 Mediante auto del 8 de febrero de 2024 4, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” rechazó la demanda de la referencia tras concluir que el acto administrativo demandado no era de carácter definitivo y, por lo tanto, no era susceptible de control judicial . Decisión que fue apelada ante el Consejo de Estado.

1.3. Mediante auto del 25 de julio de 20245, la Sección Primera del Consejo de Estado, revocó la anterior decisión y ordenó al tribunal que se pronunciara sobre su admisibilidad, previo cumplimiento de los demás requisitos legales.

1.4. Mediante auto del 05 de mayo de 202 56, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” admitió la demanda.

1 Índice 30 del Sistema de Gestión Documental SAMAI de primera instancia 2Índice 2 del Sistema de Gestión Documental SAMAI – DEMANDA Y ANEXOS (.zip) NroActua 2 – archivo denominado “004_ALDESPACHOPORREPARTO_04CORREO_RADICACION.pdf” 3 Índice 2 del Sistema de Gestión Documental SAMAI – DEMANDA Y ANEXOS (.zip) NroActua 2 – archivo denominado “001_ED_01DEMANDA26012024_10.pdf” 4 Índice 2 del Sistema de Gestión Documental SAMAI – DEMANDA Y ANEXOS (.zip) NroActua 2 – archivo denominado “006_AUTORECHAZANDOLADEMANDA.pdf” 5 Índice 5 del Sistema de Gestión Documental SAMAI de segunda instancia apelación de auto.

Administrativo, Sección Primera,

RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR el auto del 18 de septiembre de 2025, únicamente en lo que respecta al rechaz o parcial de la reforma de la demanda dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” y, en su lugar, se ordenará que se provea sobre la admisión de la reforma de la demanda y se dé el trámite correspondiente.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.7

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Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha 12 de febrero de 2026.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO

Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado

GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Consejero de Estado Consejera de Estado

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección

denominado “006_AUTORECHAZANDOLADEMANDA.pdf” 5 Índice 5 del Sistema de Gestión Documental SAMAI de segunda instancia apelación de auto. 6 Índice 19 del Sistema de Gestión Documental SAMAI de primera instancia.2

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1.5. La demandante mediante escrito del 10 de julio de 2025 presentó reforma de la demanda7, encaminada modificar los “acápites de HECHOS, PRETENSIONES, CONCEPTOS DE VIOLACIÓN y PRUEBAS”. En cuanto al concepto de la violación señaló que se adicionaba el siguiente: “5. El Acto es nulo por falta de aplicación de la norma superior en la que debió fundarse”

1.6 Mediante providencia del 18 de septiembre de 202 58, el tribunal rechazó la reforma de la demanda presentada por la parte demandante, únicamente en relación con el acápite “III. CONCEPTOS DE VIOLACIÓN” y la admitió frente a los demás acápites reformados.

II. EL AUTO APELADO

Mediante providencia del 18 de septiembre de 20259, el tribunal rechazó la reforma de la demanda presentada por la parte demandante, únicamente en relación con el acápite “III. CONCEPTOS DE VIOLACIÓN” y la admitió frente a los demás , con fundamento en las siguientes razones:

de la demanda presentada por la parte demandante, únicamente en relación con el acápite “III. CONCEPTOS DE VIOLACIÓN” y la admitió frente a los demás , con fundamento en las siguientes razones:

(…) Luego de una revisión integral a la reforma de la demanda presentada, la Sala observa que la misma se presentó oportunamente y se modificaron los acápites de

(i) “I. HECHOS”, “II. PRETENSIONES”, “III. CONCEPTOS DE VIOLACIÓN” y “IV.

PRUEBAS”.

Conforme a lo expuesto, se rechazará la reforma de la demanda, en relación con la modificación del acápite de “III. CONCEPTOS DE VIOLACIÓN”, porque no hace parte de los aspectos susceptibles de reforma que establece el numeral 2° del artículo 173 del CPACA.

De otro lado, se admitirá la reforma con respecto a los acápites de “I. HECHOS”, “II. PRETENSIONES” y “IV. PRUEBAS”, porque de acuerdo con la misma regulación mencionada sí es posible su reforma.

En conclusión, la Sala i) rechazará la admisión de la reforma de la demanda en relación con la modificación realizada en el acápite de “III. CONCEPTOS DE VIOLACIÓN” y ii) admitirá la reforma de la demanda en relación con los hechos, las pretensiones y las pruebas.

III. EL RECURSO DE APELACIÓN

3.1 La apoderada de la parte demandante, mediante escrito del 3 de octubre de 202510, presentó recurso de reposición y en subsidio el de apelación contra la anterior providencia, con base en lo siguiente:

Explicó que la Sección Primera como la Sección Segunda del Consejo de Estado

202510, presentó recurso de reposición y en subsidio el de apelación contra la anterior providencia, con base en lo siguiente:

Explicó que la Sección Primera como la Sección Segunda del Consejo de Estado habían fijado en jurisprudencia reiterada que avalaba la posibilidad de adicionar nuevos fundamentos de derecho o cargos de nulidad dentro del concepto de violación, siempre que la reforma no implicara sustituir completamente la demanda inicial.

7 Índice 28 del Sistema de Gestión Documental SAMAI de primera instancia. 8 Índice 30 del Sistema de Gestión Documental SAMAI de primera instancia. 9 Índice 30 del Sistema de Gestión Documental SAMAI de primera instancia. 10 Índice 34 del Sistema de Gestión Documental SAMAI de primera instancia.3

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Adujo que, a pesar de lo anterior, el tribunal de primera instancia decidió rechazar la reforma de la demanda, argumentando que el artículo 173 del CPACA no contemplaba expresamente la posibilidad de modificar el acápite del concepto de violación. Esta postura en su consideración era contraria a la jurisprudencia consolidada del Consejo de Estado que había reiterado que la reforma podía incluir fundamentos jurídicos adicionales siempre que guardaran relación con los hechos y pretensiones reformulados.

violación. Esta postura en su consideración era contraria a la jurisprudencia consolidada del Consejo de Estado que había reiterado que la reforma podía incluir fundamentos jurídicos adicionales siempre que guardaran relación con los hechos y pretensiones reformulados.

Señaló que los jueces de instancia estaban obligados a observar los precedentes fijados por los órganos de cierre, particularmente por el Consejo de Estado, de acuerdo con los principios de seguridad jurídica, igualdad y coherencia judicial.

Finalizó reiterando que el tribunal se apartó de la doctrina consolidada sobre la reforma del concepto de violación sin ofrecer motivación suficiente, vulnerando así los principios de legalidad y debido proceso.

3.2. La apoderada de la parte demandada, mediante escrito del 9 de octubre de 202511, dentro del término de traslado del recurso, se pronunció señalando que respaldaba la decisión tomada por el tribunal, según la cual , no es admisible reformar el concepto de violación de la demanda debido a su carácter esencial e inmutable.

IV. TRÁMITE DEL RECURSO

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, mediante auto del 15 de diciembre de 202512, rechazó por improcedente el recurso de reposición, con fundamento en el inciso quinto del artículo 318 del Código General del Proceso (CGP), y concedió el recurso de apelación para que fuera resuelto por el Consejo de Estado.

V. CONSIDERACIONES

5.1. Competencia y oportunidad

En virtud de lo previsto en el literal g del numeral 2° del artículo 125 del CPACA y

resuelto por el Consejo de Estado.

V. CONSIDERACIONES

5.1. Competencia y oportunidad

En virtud de lo previsto en el literal g del numeral 2° del artículo 125 del CPACA y en el numeral 1° del artículo 243 ibidem, esta Sala es competente para resolver el recurso de apelación incoado por la demandante contra el proveído de 18 de septiembre de 2025, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” rechazó parcialmente la reforma de la demanda del asunto.

Además, se advierte que el recurso de apelación fue presentado oportunamente pues el auto objeto de impugnación fue notificado por estado el 30 de septiembre de 202513, y el recurso de apelación fue instaurado el 3 de octubre del mismo año.

5.2. Problema jurídico

11 Índice 37 del Sistema de Gestión Documental SAMAI de primera instancia. 12 Índice 39 del Sistema de Gestión Documental SAMAI de primera instancia. 13 Índice 33 del Sistema de Gestión Documental SAMAI de primera instancia.4

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De acuerdo con los antecedentes reseñados, la Sala deberá determinar si la providencia apelada se ajustó a derecho al rechazar parcialmente la reforma de la

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De acuerdo con los antecedentes reseñados, la Sala deberá determinar si la providencia apelada se ajustó a derecho al rechazar parcialmente la reforma de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia, bajo el argumento de que, de conformidad con el artículo 173 del CPACA, no se podí a modificar en esa etapa procesal el concepto de violación.

5.2. Análisis del asunto

5.2.1. En orden a resolver lo pertinente, se debe tener en cuenta que el artículo 173 del CPACA establece la reforma de la demanda dentro de los procesos contenciosos administrativos de la siguiente manera:

ARTÍCULO 173. REFORMA DE LA DEMANDA. El demandante podrá adicionar, aclarar o modificar la demanda, por una sola vez, conforme a las siguientes reglas:

1. La reforma podrá proponerse hasta el vencimiento de los diez (10) días siguientes al traslado de la demanda. De la admisión de la reforma se correrá traslado mediante notificación por estado y por la mitad del término inicial. Sin embargo, si se llama a nuevas personas al proceso, de la admisión de la demanda y de su reforma se les notificará personalmente y se les correrá traslado por el término inicial.

2. La reforma de la demanda podrá referirse a las partes, las pretensiones, los hechos en que estas se fundamentan o a las pruebas.

3. No podrá sustituirse la totalidad de las personas demandantes o demandadas ni todas las pretensiones de la demanda. Frente a nuevas pretensiones deberán cumplirse los requisitos de procedibilidad.

La reforma podrá integrarse en un solo documento con la demanda inicial.

todas las pretensiones de la demanda. Frente a nuevas pretensiones deberán cumplirse los requisitos de procedibilidad.

La reforma podrá integrarse en un solo documento con la demanda inicial. Igualmente, el juez podrá disponer que el demandante la integre en un solo documento con la demanda inicial.

De la lectura de la norma se desprende que el legislador estableció tres condiciones necesarias para que la reforma de la demanda sea procedente. La primera se refiere a la oportunidad, pues esta debe presentarse dentro de los diez (10) días siguientes al traslado de la demanda; la segunda corresponde a su contenido, que puede versar sobre la modificación de las partes, las pretensiones, los hechos que las sustentan o las pruebas, sin que pueda sustituirse completamente las personas demandantes o demandadas ni todas las pretensiones de la demanda; y la tercera atañe a la forma, indicando que la reforma puede incorporarse en un solo documento junto con la demanda original.

Asimismo, del contenido de la norma se desprende que, si bien la reforma puede referirse a las partes, las pretensiones, los fundamentos fácticos o las pruebas, ello no impide introducir nuevos conceptos de violación, siempre que no se reemplacen en su totalidad los sujetos procesales ni la totalidad de las pretensiones, prohibición que se deriva expresamente del numeral 3.

Al respecto esta Sección 14, frente a la posibilidad de modi ficar el concepto de la

14 CONSEJO DE ESTADO , SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO , SECCIÓN PRIMERA , Consejero

ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS , Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil

sobre el mismo considera que la norma tiene una regla taxativa, que prohíbe que se modifiquen aspectos distintos a los allí enlistados.

Respecto de la anterior interpretación, la Sala considera que es necesario hacer una lectura armónica de los numerales 2º y 3º del referido artículo 173 del CPACA, de la que es dable concluir, en primer término, que para que exista reforma se deben modificar las partes, las pretensiones, los hechos o las pruebas. En segundo lugar, es claro que se prohíbe que por medio de la reforma se sustituya totalmente el líbelo inicial, aspecto este último que ha sido abordad o por la Corte Constitucional en Sentencia C1069 de 2002, en la que se señaló:

“[…] Agrega que no podrá sustituirse la totalidad de las personas demandantes o demandadas, ni todas las pretensiones formuladas en la demanda, pero sí prescindir de alguna de ellas o incluir nuevas. Esta prohibición obedece a una razón lógica y es que sól o se trata de la reforma de la demanda inicial, y no de la formulación de una nueva demanda, por lo cual deben conservarse los elementos sustanciales de la demanda primitiva.”

(…)

En virtud de lo anterior, tenemos que en materia contencioso administrativa no existe una prohibición para que al momento de reformar la demanda se introduzcan modificaciones a los aspectos de la misma que se encuentran relacionados con su objeto. Así también se ha entendido por esta Sección cuando en auto de 17 de julio de 201715 se afirmó lo siguiente:

“[…] Así las cosas, el Despacho considera que no le asiste la razón a la parte recurrente, por cuanto el artículo 173 del CPACA; permite al demandante

de 201715 se afirmó lo siguiente:

“[…] Así las cosas, el Despacho considera que no le asiste la razón a la parte recurrente, por cuanto el artículo 173 del CPACA; permite al demandante reformar la demanda en lo atinente a las partes, los hechos, las pruebas y, para el caso que nos ocupa, l as pretensiones; igualmente lo faculta para fundamentar los motivos por los cuales modifica tales pretensiones; de no ser así, el juez no encontraría la razón de ser de dicha reforma, y no tendría elementos de juicio para conceder o no la nueva pretensión al demandante.”

De manera que un entendimiento aislado del artículo 173 del CPACA en cuanto a imposibilitar una variación del objeto de la reforma de la demanda, atentaría con el derecho de la parte accionante a sustentar jurídicamente la causa por la que se acusa de ilegal un acto administrativo, lo que a su vez vulneraría el contenido del numeral 4º del artículo 162 del CPACA, que prevé como requisito de la demanda el señalamiento de “[…] 4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando

15 [2] Consejo de Estado, Sección Primera, expediente No. 11-001-0324-000-2014-00155-00, M.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés, Actor: ELI LILLY AND COMPANY, Demandado: Superintendencia de Industria y Comercio.6

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14 CONSEJO DE ESTADO , SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO , SECCIÓN PRIMERA , Consejero

ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS , Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil diecisiete (2017), Radicación número: 11001-03-24-000-2013-00592-005

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violación se ha pronunciado de la siguiente manera:

Así las cosas, corresponde definir si de conformidad con el artículo 173 del CPACA, es posible al reformar la demanda introducir modificaciones en los fundamentos de derechos, normas violadas y concepto sobre su violación, para lo cual se debe realizar un análisis de la figura de la reforma de la demanda y el alcance de la misma, con miras a definir si en el caso concreto debía rechazarse parcialmente la presentada por la parte actora.

(…)

En el asunto que nos ocupa, el auto impugnado consideró cumplidos los requisitos de oportunidad y fondo, no así el correspondiente al objeto de la reforma, ya que sobre el mismo considera que la norma tiene una regla taxativa, que prohíbe que se modifiquen aspectos distintos a los allí enlistados.

Respecto de la anterior interpretación, la Sala considera que es necesario hacer una

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se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación […].

De lo expuesto se evidencia que la parte demandante puede, al reformar la demanda, modificar el concepto de violación, pues como se señaló, el artículo 173 del CPACA únicamente prohíbe la sustitución total de las partes o de las pretensiones. En esa medida, la Sala considera viable la reforma de los fundamentos de derecho de la demanda, dado que su propósito es sustentar las causales de nulidad de los actos acusados y los hechos que las soportan. Esta posibilidad resulta coherente con lo establecido en el numeral 4 del artículo 162 del CPACA y no implica vulneración del debido proceso ni del derecho de contradicción y defensa de la contraparte, ya que del escrito de reforma se debe correr traslado para que la demandada pueda pronunciarse al respecto.

5.2.2. Caso concreto

En el caso sub lite, tal como se evidencia del contenido del escrito mediante el cual la parte actora solicitó la reforma de la demanda, esta introdujo modificaciones en los acápites correspondientes a los hechos, las pretensiones y las pruebas; de ahí que, le correspondía presentar los fundamentos jurídicos y fácticos que motivaban

la parte actora solicitó la reforma de la demanda, esta introdujo modificaciones en los acápites correspondientes a los hechos, las pretensiones y las pruebas; de ahí que, le correspondía presentar los fundamentos jurídicos y fácticos que motivaban y justificaban dicha solicitud de reforma, a fin de que el despacho judicial pudiera examinarlos y, con base en ellos, poder analizar de fondo el asunto en controversia.

En consecuencia, y de acuerdo con lo expuesto, la modificación correspondiente a incluir el numeral “5. El acto es nulo por falta de aplicación de la norma superior en la que debió fundarse” a la demanda inicial, respecto del acto acusado correspondiente a la comunicación 20234300788891 . Por lo tanto, dicha modificación está orientada a reforzar los fundamentos de derecho de la demanda y sustentar las demás modificaciones introducidas y la incorporación de las nuevas pruebas aportadas al proceso, sin que ello implique contravención alguna del artículo 173 del CPACA.

Por todo lo expuesto, la Sala revocará el auto del 18 de septiembre de 202 5, únicamente en lo que respecta al rechazó parcial de la reforma de la demanda dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” y, en su lugar, se ordenará que se provea sobre la admisión de la reforma de la demanda y se dé el trámite correspondiente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR el auto del 18 de septiembre de 2025, únicamente en lo que respecta al rechaz o parcial de la reforma de la demanda dictado por el Tribunal

GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Consejero de Estado Consejera de Estado

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.