Consejo de Estado - 25000234100020250161001 - Sentencia - Sentencia - 25000234100020250161001 - 2026

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CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D. C., veintinueve (29) de enero de dos mil veintiséis (2026) Acción: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 25000-23-41-000-2025-01610-01 Accionante: MARÍA CAROLINA SÁENZ SIERRA Accionada: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO - OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS DE FUSAGASUGÁ Tema: Revoca. Improcedencia de la demanda por subsidiariedad. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala conoce de la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia del 24 de noviembre de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1251, 1502 y 2433 de la Ley 1437 de 20114, así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado (modificado por el Acuerdo 434 de 2024). El recurso de apelación fue concedido mediante auto del 12 de diciembre de 2025. Por lo anterior, procede la Sala a proferir sentencia en los términos previstos en el artículo 3 de

la Sala Plena del Consejo de Estado (modificado por el Acuerdo 434 de 2024). El recurso de apelación fue concedido mediante auto del 12 de diciembre de 2025. Por lo anterior, procede la Sala a proferir sentencia en los términos previstos en el artículo 3 de la Ley 393 de 1997. I. ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1. En ejercicio de la acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 393 de 1997, María Carolina Sáenz Sierra presentó demanda en contra de la Superintendencia de Notariado y Registro - Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Fusagasugá con el fin de obtener el cumplimiento de lo previsto en el artículo 34 de la Ley 1579 de 1 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 20. 2 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 26. 3 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 62. 4 Artículo 150.Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012. Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código [...].Accionante: María Carolina Sáenz Sierra Accionada: Superintendencia de Notariado y Registro - Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Fusagasugá Radicación: 25000-23-41-000-2025-01610-01

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20125, en procura de que se le ordene cancelar, anular o eliminar las anotaciones 025 y 026 del folio de matrícula inmobiliaria 157-14213. 2. En consecuencia, solicitó que se le ordene, lo siguiente: 1. Que se ordene a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Fusagasugá el cumplimiento del artículo 34 de la Ley 1579 de 2012, absteniéndose de inscribir cualquier título, documento o providencia judicial que implique enajenación, modificación o cancelación de derechos reales sobre el inmueble identificado con folio de matrícula número 157-14213, mientras subsista el embargo ejecutivo vigente registrado en la anotación número 024. (…) 3. Que se ordene a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Fusagasugá la cancelación, anulación o eliminación jurídica de las anotaciones número 025 y 026 del folio de matrícula inmobiliaria número 157-14213, por haber sido inscritas en contravención directa del artículo 34 de la Ley 1579 de 2012 y del artículo 591 del Código General del Proceso, vulnerando además su fundamento en los principios registrales de legalidad, prioridad, tracto sucesivo, legitimación y oponibilidad. 4. Que se ordene a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Fusagasugá abstenerse de realizar cualquier actuación registral que implique desconocer, alterar, neutralizar o afectar los efectos jurídicos del embargo ejecutivo vigente consignado en la anotación número 024 del folio de matrícula inmobiliaria número 157-14213, mientras no exista autorización judicial expresa para ello. 5. Que se ordene a la Superintendencia de Notariado y Registro ejercer su función de inspección, vigilancia y control sobre la actuación de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Fusagasugá, en relación con las inscripciones contenidas en las

autorización judicial expresa para ello. 5. Que se ordene a la Superintendencia de Notariado y Registro ejercer su función de inspección, vigilancia y control sobre la actuación de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Fusagasugá, en relación con las inscripciones contenidas en las anotaciones número 025 y 026 del folio de matrícula inmobiliaria número 157-14213, a fin de verificar el cumplimiento de los artículos 34 de la Ley 1579 de 2012 y 591 del Código General del Proceso, y adoptar las medidas administrativas necesarias para corregir las irregularidades registrales detectadas. 6. Que se ordene la preservación de la integridad del folio de matrícula inmobiliaria número 157-14213, garantizando que toda actuación registral futura se ajuste estrictamente a los principios de legalidad, publicidad, tracto sucesivo, prioridad, legitimación y oponibilidad, como fundamento de los artículos 34 de la Ley 1579 de 2012 y 591 del Código General del Proceso, y que se respete la vigencia del embargo ejecutivo inscrito en la anotación número 024 por ser una medida cautelar plenamente oponible frente a terceros. 1.2. Posición de la parte demandante 3. La accionante manifestó que en la anotación 018 del folio de matrícula inmobiliaria identificado con el nro. 157-14213, se registró un contrato de compraventa. Posteriormente, en la anotación 020, la cual fue cancelada mediante la anotación 023 del 14 de marzo de 2022, se inscribió un proceso verbal. 5 Mediante auto

del 15 de octubre de 2025 se admitió la demanda solo respecto del artículo 34 de la Ley 1579 de 2012, pese a que inicialmente se había presentado también sobre el artículo 591 del código General del Proceso.Accionante: María Carolina Sáenz Sierra Accionada: Superintendencia de Notariado y Registro - Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Fusagasugá Radicación: 25000-23-41-000-2025-01610-01

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4. De conformidad con lo anterior, a partir del 14 de marzo de 2022 no existía restricción alguna derivada de demanda sobre el inmueble, por lo cual, por anotación 024 se inscribió un embargo ejecutivo con acción personal, ordenado por el Juzgado Veinticuatro Civil del Circuito de Oralidad de Bogotá, es decir, por autoridad judicial. 5. Refirió que en la anotación 025 se inscribió la rescisión del contrato de compraventa de la anotación 018 y en la 026 se canceló la anotación 022, ambas con inobservancia de la existencia de un embargo vigente. 6. Explicó que la inscripción del embargo no tuvo restricción registral derivada de demanda alguna. 7. Por lo expuesto, la demandante informó que radicó solicitud de cumplimiento de la norma invocada ante la Superintendencia de Notariado y Registro - Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Fusagasugá, pero la entidad se negó a ello pese a que reconoció «que no se canceló el embargo ejecutivo registrado en la anotación número 024». 1.3. Posición de la parte demandada 8. La Superintendencia de Notariado y Registro precisó que la demanda de acción de cumplimiento es improcedente porque contra las anotaciones del folio de matrícula inmobiliaria proceden recursos administrativos6, el inicio de un procedimiento administrativo de corrección o cancelación, o acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para enjuiciar la legalidad de las anotaciones del folio de matrícula inmobiliaria correspondiente. 9. Además, mencionó

que «teniendo en cuenta que la dación en pago (anotación 23) y el embargo con acción personal (anotación 24) fueron registrados con posterioridad a la inscripción de la demanda (anotación 20), en cumplimiento de la normatividad en comento, dichos actos carecen de validez, esto en atención a la sentencia decretada, pues el embargo inscrito recae sobre un derecho que, por efecto de la sentencia, ha sido jurídicamente extinguido». 10. Así las cosas, expuso que no resultaba procedente dejar sin efectos las anotaciones 025 y 026, porque estas fueron ordenadas mediante una sentencia y se realizaron conforme a los principios de legalidad y rogación. 1.4. Fallo de primera instancia 11. En sentencia del 24 de noviembre de 2025, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C negó las pretensiones de la 6 Recursos de reposición ante el Registrador de Instrumentos Públicos y de apelación ante la Subdirección de Apoyo Jurídico Registral.Accionante: María Carolina Sáenz Sierra Accionada: Superintendencia de Notariado y Registro - Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Fusagasugá Radicación: 25000-23-41-000-2025-01610-01

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demanda. Al respecto, explicó que la norma que se pide atender no contiene el mandato imperativo de eliminar o cancelar anotaciones en los folios de matrícula inmobiliaria. 12. Destacó que lo planteado por la parte actora recae en un debate jurídico que «se debe resolver a través del medio de control idóneo». 1.5. Impugnación 13. María Carolina Sáenz pidió que se revoque la decisión de primera instancia y, en su lugar, se acceda a sus pretensiones, al tiempo que manifestó su «renuncia» a la pretensión tercera. 14. Para el efecto, sostuvo que el juez de primera instancia interpretó erróneamente el artículo que se pide atender, si se tiene en cuenta que la anotación 024 tiene preferencia cronológica sobre las 025 y 026, por lo que la decisión impugnada carece de coherencia, aunado a que sí contiene el deber que pide cumplir por parte de la entidad accionada. 15. Además, indicó que la providencia recurrida incurrió en defecto fáctico e indebida apreciación probatoria, principalmente porque la demandada no demostró el cumplimiento de la norma invocada por esta vía; además de contener error en la motivación y un defectuoso funcionamiento del problema judicial a resolver. II. CONSIDERACIONES 16. La Sala revocará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones, y, en su lugar, declarará la improcedencia de la acción. Para ello, se analizarán las siguientes cuestiones: i) el agotamiento del requisito de constitución en renuencia y ii) el incumplimiento de los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento en el caso concreto. 2.1. Caso concreto 17. Como viene de verse, la accionante ejerció acción de cumplimiento en contra de la Superintendencia de Notariado y Registro – Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de

requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento en el caso concreto. 2.1. Caso concreto 17. Como viene de verse, la accionante ejerció acción de cumplimiento en contra de la Superintendencia de Notariado y Registro – Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Fusagasugá, con el fin de que se le ordene cumplir lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 1579 de 2012, para obtener la anulación o cancelación de las anotaciones 025 y 026 registradas en el folio de matrícula inmobiliaria identificado con el nro. 157-14213.Accionante: María Carolina Sáenz Sierra Accionada: Superintendencia de Notariado y Registro - Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Fusagasugá Radicación: 25000-23-41-000-2025-01610-01

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2.1.1. La accionante agotó el requisito de procedibilidad relativo a la constitución en renuencia de los accionados 18. De acuerdo con el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, previo al ejercicio de la acción de cumplimiento, la parte actora debe constituir en renuencia a la autoridad o al particular que ejerce funciones públicas y frente al cual se exige el cumplimiento del mandato legal o consagrado en acto administrativo. Para ello, es necesario que el actor indique expresamente cuál es la norma sobre la cual versa la acción, sin que la autoridad conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud o, por el contrario, se ratifique en el pretendido incumplimiento7. 19. En tales términos, esta Sección ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»8. La falta de agotamiento de este requisito conlleva el rechazo de la demanda. 20. En este caso está probado que la demandante constituyó en renuencia a la Superintendencia de Notariado y Registro – Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Fusagasugá respecto del cumplimiento del artículo 34 de la Ley 1579 de 2012. En efecto, se corroboró que presentó ante la accionada la referida solicitud, así como la respuesta dada por la entidad mediante el Oficio ORIP132-170.1.132 SNR2025EE-073181-19. 2.1.2. La acción no supera los requisitos de procedencia 21. Conforme a lo dispuesto en la Ley 393 de 1997, la Sección Quinta de esta corporación ha sostenido que la procedencia de la acción de cumplimiento se encuentra supeditada a la acreditación de cinco requisitos generales: (i) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material

de 1997, la Sección Quinta de esta corporación ha sostenido que la procedencia de la acción de cumplimiento se encuentra supeditada a la acreditación de cinco requisitos generales: (i) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (artículo 1)10.

7 Al respecto, el inciso segundo del artículo 8 de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: «Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud». 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011. Rad. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 9 A través de la cual le explicó que no era posible acceder a sus peticiones porque las mismas fueron ordenadas mediante sentencia en firme, por lo que las inscripciones 025 y 026 respetaron el principio de legalidad. 10 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.Accionante: María Carolina Sáenz Sierra Accionada: Superintendencia de Notariado y Registro - Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Fusagasugá Radicación: 25000-23-41-000-2025-01610-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

(ii) Que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, encargado de ello (artículos 5 y 6). (iii) Que el afectado no tenga o no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Que la acción no persiga la protección de derechos fundamentales que puedan ser garantizados a través de la tutela (artículo 9). (v) Que la acción no tenga por objeto el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (artículo 9). 22. El incumplimiento de alguno de los requisitos de procedibilidad implica la improcedencia del medio de control. Por el contrario, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, corresponde a la Sala determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad o del particular en ejercicio de funciones públicas frente a los cuales se haya dirigido la acción; y, a partir de ello, determinar la prosperidad de las pretensiones de la demanda. 23. Así, frente a la solicitud de ordenar el cumplimiento del artículo 34 de la Ley 1579 de 2012, esta Sección advierte que, en principio, las disposiciones se encuentran vigentes y tienen rango de ley o acto administrativo. 24. Además, la acción se dirige en contra de una autoridad pública, pues el deber cuyo cumplimiento se exige estaría a cargo de la Superintendencia de Notariado y Registro – Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Fusagasugá. 25. En lo que respecta al requisito de la subsidiariedad, la Sala debe destacar que lo perseguido por la accionante es el acatamiento de un deber cuya observancia no implica la protección de un derecho fundamental que

Registro – Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Fusagasugá. 25. En lo que respecta al requisito de la subsidiariedad, la Sala debe destacar que lo perseguido por la accionante es el acatamiento de un deber cuya observancia no implica la protección de un derecho fundamental que pueda ser garantizado vía acción de tutela. Sin embargo, lo pretendido sí deviene en improcedente por lo que pasa a explicarse. 26. Sobre el particular, se observa que al expediente se aportó copia del Oficio ORIP132-170.1.132 SNR2025EE-073181-1, así como el folio de matrícula inmobiliaria sobre el que pesa la solicitud de cumplimiento. De la verificación de estos documentos se advierte que, las anotaciones 025 y 026 que solicita la parte actora sean eliminadas, fueron registradas en cumplimiento de una orden judicial conforme lo prevé el artículo 34 de la Ley 1579 de 2012.Accionante: María Carolina Sáenz Sierra Accionada: Superintendencia de Notariado y Registro - Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Fusagasugá Radicación: 25000-23-41-000-2025-01610-01

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27. No obstante, la entidad accionada insiste en que, al no haber sido cancelado el embargo, que reposa en la anotación justamente anterior -024-, no es posible realizar ningún tipo de cancelación, anulación o anotación sin una orden judicial, la cual no existe para lo que persigue la demandante. 28. Considerando lo anterior, la Sala observa que las pretensiones de la parte actora van más allá del cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 1579 de 201211, toda vez que, sin duda, lo que propone con el ejercicio de esta acción es discutir la legalidad del acto administrativo que negó su solicitud; pretensión que debe ser presentada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y no a través de la acción de cumplimiento. 29. De esta forma, se advierte que la parte actora no actúa en ejercicio de un interés público, sino en procura de un interés particular y subjetivo, correspondiéndole por tanto, acudir ante el juez natural, a través de los medios de control ordinarios, como lo sería el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA, con el fin de que se realice el estudio correspondiente de legalidad sobre la decisión que pretende cuestionar que, por subsidiariedad, escapa a la órbita de conocimiento de este juez constitucional. 30. De otro lado, cuenta con el recurso de reposición y apelación en sede administrativa, de conformidad con el artículo 60 de la Ley 1579 de 201212. 31. Nótese que el artículo 9 de la Ley 393 de 1997 estableció que la acción de cumplimiento no procederá

«cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo, que, de no proceder el juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante», lo cual no fue alegado ni en el escrito de la demanda, ni en la impugnación. 11 Artículo 34. Efectos del embargo. El Registrador no inscribirá título o documento que implique enajenación o hipoteca sobre bienes sujetos a registro, cuando en el folio de matrícula aparezca registrado un embargo, salvo que el juez lo autorice o el acreedor o acreedores consientan en ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1521 del Código Civil, evento en el cual adicionalmente, el interesado presentará a la Oficina de Registro la certificación del Juzgado respectivo, referida a la inexistencia de embargo de remanentes. Parágrafo. Salvo autorización expresa de la autoridad competente no es procedente inscribir actos que impliquen la apertura o cierre de folios de matrícula inmobiliaria cuando estén inscritos embargos, prohibiciones judiciales o actos administrativos que sacan el bien del comercio. 12 Artículo 60. Recursos. Contra los actos de registro y los que niegan la inscripción proceden los recursos de reposición ante el Registrador de Instrumentos Públicos y el de apelación, para ante el Director del Registro o del funcionario que haga sus veces. Cuando una inscripción se efectúe con violación de una norma que la prohíbe o es manifiestamente ilegal, en virtud que el error cometido en el registro no crea derecho, para proceder a su corrección previa actuación administrativa, no es necesario solicitar la autorización expresa y escrita de quien bajo esta circunstancia accedió al registro.Accionante: María Carolina Sáenz Sierra Accionada: Superintendencia de

corrección previa actuación administrativa, no es necesario solicitar la autorización expresa y escrita de quien bajo esta circunstancia accedió al registro.Accionante: María Carolina Sáenz Sierra Accionada: Superintendencia de Notariado y Registro - Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Fusagasugá Radicación: 25000-23-41-000-2025-01610-01

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32. Bajo esa lógica, dado que la acción de cumplimiento no puede desplazar ni sustituir el mecanismo especializado que el legislador diseñó de manera expresa para tratar este tipo de casos, la demanda deviene como improcedente. 2.2. Conclusión 33. Por las anteriores razones, la Sala revocará la sentencia de primera instancia proferida el 24 de noviembre de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, que negó las pretensiones. En su lugar, se declarará la improcedencia por existencia de otros mecanismos judiciales de defensa. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 24 de noviembre de 2025 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C. En su lugar, DECLARAR la improcedencia de la acción de cumplimiento presentada por la accionante. SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997. TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA MagistradaAccionante: María Carolina Sáenz Sierra Accionada: Superintendencia de Notariado y Registro - Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Fusagasugá Radicación: 25000-23-41-000-2025-01610-01

9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx