Consejo de Estado - 25000234200020120178801 - Auto interlocutorio - Auto que resuelve nulidades procesales - 25000234200020120178
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Detalles
- Título
- Consejo de Estado - 25000234200020120178801 - Auto interlocutorio - Auto que resuelve nulidades procesales - 25000234200020120178
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- —
[image: Descripción: ESCUDO diseñado FINAL-04]
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B
Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera
Bogotá, D. C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiséis (2026)
| | | | | --- | --- | --- | | Radicado | : | 25000-23-42-000-2012-01788-01 (1869-2014)[[1]](#footnote-1) | | Demandante | : | Gladys Pastrana Gutiérrez | | Demandada | : | Unidad Administrativa Especial de la Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Seguridad Social (UGPP) | | Medio de Control | : | Nulidad y restablecimiento del derecho | | Tema | : | Régimen de transición Ley 100 de 1993 | | Decisión | : | Control de legalidad - Declara nulidad procesal |
De conformidad con el deber de saneamiento establecido en el artículo 207 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la Sala observa la necesidad de pronunciarse respecto de algunas irregularidades que eventualmente podrían acarrear una nulidad procesal, de acuerdo con lo advertido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en auto de 24 de agosto de 2021[[2]](#footnote-2).
I. ANTECEDENTES
I. ANTECEDENTES
El 7 de diciembre de 2012[[3]](#footnote-3), la señora Gladys Pastrana Gutiérrez, formuló demanda a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA, con el fin de obtener la anulación parcial de las Resoluciones (i) 59276 del 4 de diciembre de 2008[[4]](#footnote-4), (ii) PAP 54807 del 25 de mayo de 2011[[5]](#footnote-5) y (iii) UGM 41813 del 3 de abril de 2012[[6]](#footnote-6), por medio de las cuales, la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) le «[…] reconoce y ordena el pago de una pensión mensual vitalicia por vejez».
A título de restablecimiento del derecho, solicitó ordenar a la UGPP «[…] el correcto reconocimiento y pago y/o la reliquidación y su correspondiente pago, de la pensión reconocida […], de conformidad con el Decreto 929/76 y el Decreto 720/78 artículo 40 [y el] inciso 2 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993; calculada con TODOS los factores de salario devengados en el último semestre de servicios […]».
Mediante auto de 12 de diciembre de 2012[[7]](#footnote-7), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda, y, corrido el respectivo traslado, la entidad demandada la contestó mediante escrito de 7 de junio de 2013[[8]](#footnote-8), oportunidad en la que propuso las excepciones de: (i) Cobro de lo no debido; (ii) caducidad de la acción y, (iii) prescripción extintiva.
El 10 de diciembre de 2013[[9]](#footnote-9), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, celebró audiencia inicial que trata el artículo 180 del CPACA, diligencia a la cual comparecieron ambas partes, a través de los apoderados facultados para ello.
En dicha diligencia, la Sala de conocimiento desestimó la excepción de caducidad propuesta por el demandado y estimó pertinente estudiar de oficio la excepción de cosa juzgada dada la existencia de un proceso de tutela[[10]](#footnote-10) entre las partes, llevado a cabo previo a la interposición de la acción contenciosa, oportunidad en la cual, la accionante obtuvo el reconocimiento prestacional pretendido.
El Tribunal declaró de oficio la excepción de cosa juzgada, al encontrar que «[…] el acto administrativo que fue anulado por el juez de tutela es, precisamente, el acto que en esta demanda se solicita se declare su nulidad […], en consecuencia, sobre ese acto no podría haber ningún pronunciamiento porque no existe en la vida jurídica […]». Ahora bien, respecto de la Resolución PAP 54807 del 25 de mayo de 2011, manifestó que, al tratarse del acto de cumplimiento al fallo de tutela, no es susceptible de control judicial por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo . En concreto, la mencionada autoridad judicial resolvió:
PRIMERO. DECLARAR la excepción de cosa juzgada de manera oficiosa de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO. En consecuencia, se INHIBE de emitir pronunciamiento de fondo frente a la controversia. TERCERO. No condenar en costas a la parte actora. CUARTO. Por Secretaría de la Subsección, una vez ejecutoriada esta sentencia devuélvase, a la parte demandante el remanente de lo consignado por concepto de gastos ordinarios del proceso, dejando las constancias de las entregas que se realicen. QUINTO: Ejecutoriada la providencia se ordena el archivo del expediente. (Resalta la Sala)
Inconforme con dicha decisión, la accionante presentó recurso de apelación[[11]](#footnote-11), al estimar que, la decisión adoptada incurre en error al valorar las pretensiones esgrimidas en el proceso de tutela, toda vez que «[…] el proceso de tutela [y] en el presente proceso no se comparten causa ni objeto […]». Así mismo, arguyó que, el proceso de la referencia tiene como objeto «[…] cuestionar la legitimidad de un acto administrativo expedido contrario a los mandatos legales y constitucionales, pues, […] si bien mediante Resolución PAP 54807 del 25 de mayo de 2011, la entidad demandada reconoció a mi prohijada el régimen de transición, mediante el mismo se desconocieron los beneficios y parámetros establecidos en dicho régimen […]».
Mediante auto de 17 de marzo de 2014[[12]](#footnote-12) el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se pronunció sobre la concesión del recurso de apelación presentado por la accionante, y le imprimió el trámite propio de la apelación de sentencias con base en la normativa contendida en los artículos 192.4, 243 y 247del CPACA.
A su turno, esta Corporación, en providencia de 13 de junio de 2014[[13]](#footnote-13) admitió el recurso, haciendo alusión a las precitadas normas, es decir, a las que rigen el trámite de apelación de sentencias.
Mediante auto de 15 de diciembre de 2014[[14]](#footnote-14), se corrió traslado a las partes para presentar sus alegatos finales de conformidad con lo preceptuado en el artículo 247.4 del CPACA.
Las partes mediante escritos de 22[[15]](#footnote-15) y 23[[16]](#footnote-16) de abril de 2015, presentaron escritos de alegatos de conclusión, de los cuales, el Despacho resalta que la parte accionante se refiere a la providencia impugnada como «auto» y la accionada como «fallo de primera instancia».
Una vez agotado el trámite impartido en esa oportunidad, el 27 de agosto de 2020[[17]](#footnote-17) la Sección Segunda (Subsección B) de esta Corporación, emitió sentencia de segunda instancia en virtud de la cual, resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la providencia proferida de 10 de diciembre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en audiencia inicial.
De cara a las consideraciones que se plasmarán a continuación, la Sala considera pertinente destacar algunos puntos de la parte resolutiva de la providencia de 27 de agosto de 2020:
2. Revócase la sentencia proferida el 10 de diciembre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A), mediante la cual se declaró de oficio la excepción de cosa juzgada dentro del proceso instaurado por la señora Gladys Pastrana Gutiérrez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Pensiones y Contribuciones Parafiscales (UGPP), en su lugar:
2.1 Declárese la nulidad parcial de la Resolución PAP 54807 de 25 de mayo e 2011, que reajustó la pensión de jubilación de la accionante, de conformidad con la motivación.
2.2 Como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho, ordénase a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Pensiones y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) reajustar la pensión de jubilación de la actora con inclusión, además de las asignaciones básica y la prima técnica (como se realizó en la mencionada resolución PAP 54807 del 25 de mayo de 2011), de la bonificación por servicios prestados, como quedó indicado con la parte motiva.
[…]
2.5 Niéganse las demás pretensiones de la demanda.
II. CONSIDERACIONES
2.1 Competencia
De acuerdo con los artículos 125 y 207 del Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo (CPACA) y 42 (numerales 1 y 5) del Código General del Proceso (CGP), corresponde a la Sala de decisión ejercer el respectivo control de legalidad sobre la presente actuación.
En este punto, es conveniente indicar que las irregularidades procesales advertidas reposan en la decisión adoptada esta Corporación en sentencia de 27 de agosto de 2020, de suerte que, la competencia para examinar dicha actuación atañe a la presente Sala de decisión y no al ponente de esta providencia.
2.2. Problema Jurídico
En esta oportunidad debe establecerse si resultaba procedente el recurso de apelación interpuesto por la accionante contra el auto de 10 de diciembre de 2013, por medio del cual se declaró de oficio la excepción de cosa juzgada y se dio por terminado el proceso.
Así mismo, se deberá determinar si la decisión adoptada por la Sección Segunda (Subsección B) del Consejo de Estado en providencia de 27 de agosto de 2020, configura una nulidad procesal que pueda ser saneada por la Sala.
Por lo tanto, y, por razones de orden metodológico, la Sala abordará (i) la procedencia del recurso de apelación contra los autos que decretan de oficio excepciones, proferidos en audiencia inicial, (ii) las facultades de control de legalidad y dirección del proceso respecto de las actuaciones judiciales, y, (iii) examinará la situación del asunto del epígrafe en orden de adoptar las decisiones que en derecho correspondan.
2.3 Análisis normativo y jurisprudencial
2.3.1. Procedencia del recurso de apelación contra autos que decretan de oficio excepciones, proferidos en audiencia inicial bajo la redacción original de la Ley 1437 de 2011.
Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.
2.3 Análisis normativo y jurisprudencial
2.3.1. Procedencia del recurso de apelación contra autos que decretan de oficio excepciones, proferidos en audiencia inicial bajo la redacción original de la Ley 1437 de 2011.
Para el desarrollo de este acápite se precisa que, dadas las circunstancias de tiempo en que se adoptaron las decisiones referidas en el acápite que antecede, los análisis normativos que aquí se plasman se circunscriben a la redacción original de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), esto es, sin las modificaciones realizadas por medio de la Ley 2080 de 2021, ello en desarrollo de la aplicación de la Ley en el tiempo[[18]](#footnote-18) y el principio de seguridad jurídica.
En atención a lo expuesto, resulta pertinente recordar que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 243 del CPACA, «[s]on apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: […] 3. El que ponga fin al proceso. […] Los autos que se refieren a los numerales 1,2,3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia». Respecto del trámite que se le debía imprimir al recurso de apelación de autos, el mencionado artículo contemplaba que «[l]a apelación solo procederá de conformidad con las normas del presente Código, incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil».
La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad». Negrillas fuera del texto original. Dicha regla fue reproducida por el artículo 86 de la Ley 2080 de 2021. ↑
19. Obrante en folios 114-117 del expediente físico. ↑
20. Corte Constitucional, Sala Plena; sentencia C-483 de 15 de mayo de 2008; M.P. Rodrigo Escobar Gil. ↑
21. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; sentencia de 18 de julio de 2024; expediente 11001-03-15-000-2024-02800-00; C.P. Jorge Edison Portocarrero Banguera. ↑
22. Corte Constitucional, Sala Plena; sentencia C-483 de 15 de mayo de 2008; M.P. Rodrigo Escobar Gil. ↑
23. CGP, art. 7. ↑
24. Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 26 de septiembre de 2013, expediente 08001-23-33-004-2012-00173-01 (20135); C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. ↑
25. Obrante en folios 105-107A del expediente físico. ↑
26. Por medio del cual se admitió el recurso de apelación interpuesto por la accionante contra el auto de 10 de diciembre de 2013 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. ↑
En cuanto a la oportunidad y trámite de apelación de autos que fueren proferidos en audiencia, el artículo 244.1 consagraba que «[…] la apelación deberá interponerse y sustentarse oralmente en el transcurso de la misma. De inmediato el juez dará traslado del recurso a los demás sujetos procesales con el fin de que se pronuncien, y a continuación procederá a resolver si lo concede o lo niega, de todo lo cual quedará constancia en el acta». Así las cosas, la Sala encuentra que el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante fue presentado oportunamente y sustentado de conformidad con lo establecido en la norma en cita, razón por la cual estima procedente.
No obstante, se evidencia que el trámite impartido no correspondió al contemplado para la apelación de autos interlocutorios, por el contrario, el expediente da cuenta que, desde la misma concesión del recurso, se dio aplicación a lo establecido en el artículo 247 del CPACA, esto es, el trámite propio de los recursos de apelación de sentencias de primera instancia. Ello resulta notorio en auto de 17 de marzo de 2014[[19]](#footnote-19) por medio del cual se concedió en el efecto suspensivo el recurso de alzada, en donde el Tribunal Administrativo de Cundinamarca circunscribió el análisis normativo al trámite de apelación de sentencias, en específico, a los artículos 192, 243, 247 ibidem.
Es pertinente recordar que, en su concepción original, el proceso contencioso administrativo contaba con norma especial respecto de la resolución de excepciones previas y de otras, como la de cosa juzgada, que tienen la vocación de terminar anticipadamente el proceso. Pues bien, el artículo 180.6 del CPACA establecía que la providencia a través de la cual se resolvía dicha excepción comportaba un auto «[…] susceptible de recurso de apelación o del de súplica, según el caso».
En conclusión, dado que la excepción de cosa juzgada fue declarada de oficio en el marco de la audiencia inicial, la naturaleza de la providencia recurrida es, sin lugar a duda, un auto interlocutorio que da por terminado el proceso, motivo por el cual la norma aplicable era la consagrada en el artículo 244.1 del CPACA.
2.3.2. Facultades de control de legalidad y dirección del proceso respecto de las actuaciones judiciales.
El derecho de acceso a la administración de justicia implica «[…] la posibilidad que tienen todas las personas residentes en el territorio de acudir, en condiciones de igualdad, ante las autoridades judiciales con el propósito […] que ellas resuelvan sus conflictos jurídicos, los cuales se traducen en la solicitud de protección o restablecimiento [sic] de derechos e intereses legítimos, o en procurar la defensa del orden jurídico, de acuerdo con procedimientos preestablecidos, y con el respeto de las garantías sustanciales y procesales previstas en la ley para el efecto»[[20]](#footnote-20).
Al respecto, esta Corporación ha sostenido que «[l]a justicia, en el ordenamiento jurídico colombiano, posee una triple entidad como valor, principio y derecho, cada una de ellas tiene una faceta teleológica diferenciada, es decir, su finalidad es distinta dependiendo del enfoque usado para interpretarlo, en particular, cuando se trata del acceso a la justicia como derecho, pues esta es una garantía en doble sentido que obliga y limita al Estado»[[21]](#footnote-21).
Sin embargo, aunque el mencionado derecho constituye un pilar fundamental del Estado, la jurisprudencia ha sido uniforme en señalar que «[…] es de configuración legal»[[22]](#footnote-22) y, por ende, no es absoluto, es decir, admite las limitaciones que en materia de acceso y requisitos para su ejercicio señale el legislador, restricciones que, en todo caso, deben observar los criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
En la práctica, dichos postulados se encuentran íntimamente relacionados con las posibilidades de acudir ante la administración de justicia e intervenir en los procesos y trámites judiciales a través de las formas y mecanismos previstos en la ley y dentro de la oportunidad que esta prevé como adecuada.
Lo anterior, no representa el imperio simple del principio de legalidad[[23]](#footnote-23), sino también la garantía del derecho al debido proceso en las actuaciones judiciales y la vigencia de los principios de celeridad, eficiencia y economía procesal preceptuados en la Ley 270 de 1996. Así, el ordenamiento jurídico ha establecido para el juez amplias potestades de saneamiento encaminadas a garantizar que se agoten todas las etapas de instancia del proceso y «[…] se profiera una sentencia de mérito al verificarse el cumplimiento de los presupuestos de validez y eficacia del proceso, potestades de las que puede hacer uso en cualquier etapa del mismo[…]»[[24]](#footnote-24).
De allí que, la pretermisión de instancias procesales fundamentales para la resolución de la litis, como la etapa probatoria y de decisión de fondo en primera instancia, pueda revestir una nulidad procesal de gran envergadura, toda vez que, comporta una irregularidad sustancial violatoria del derecho de contradicción y defensa.
A partir de todo lo considerado, la Sala concluye que, cuando con ocasión de una indebida aplicación normativa se omiten etapas indispensables para el desarrollo del proceso, y, la consecuente solución de fondo de la controversia, corresponde al juez, magistrado o sala de decisión respectiva, hacer uso de todas las facultades de dirección procesal que la Ley les impone como deber, encaminadas a adoptar las medidas necesarias para la corrección del proceso y la salvaguarda de los derechos sustanciales y procesales de las partes.
2.4. Análisis específico de control de legalidad y dirección procesal.
Descendiendo al sub examine, se tiene que el accionante interpuso recurso de apelación contra el auto de 10 de diciembre de 2013[[25]](#footnote-25), a través del cual la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró de oficio la excepción de cosa juzgada y, por tanto, ordeno la terminación anticipada del proceso.
La aludida providencia, de acuerdo con el numeral 6 del artículo 180 del CPACA, en efecto, corresponde al auto interlocutorio que decide excepciones en etapa de audiencia inicial, y qué, por tanto, no comporta una sentencia de mérito. No obstante, derivado de la reiterada indebida aplicación normativa realizada tanto por el Tribunal de primera instancia, como por esta Corporación, en providencia de 27 de agosto de 2020, se emitió sentencia de segunda instancia, sin haber agotado las etapas propias del proceso contencioso administrativo.
Luego, es evidente que, la mencionada decisión representó un menoscabo a los principios del debido proceso y de doble instancia -propio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho-, pues, no estuvo a las reglas aplicables sobre el trámite del recurso de alzada. Si bien, en la providencia de 27 de agosto de 2020 proferida por esta Subsección se resolvió respecto de la declaratoria de cosa juzgada, el juez de segunda instancia no contaba con la competencia para dictar un fallo en esa oportunidad.
Para la Corporación, dicho estado de cosas no guarda consonancia con las reglas que el legislador estableció para el desarrollo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y, además, concurre en mérito suficiente para afectar el derecho al debido proceso, defensa y contradicción, por ende, se configura nulidad procesal que debe ser subsanada en esta oportunidad.
Así las cosas, tal como fue enunciado antes, en casos como el presente, en los cuales, por indebida aplicación normativa se pretermitan etapas indispensables del proceso judicial, corresponde al juez, magistrado o sala respectiva, ejercer la dirección procesal que la ley le impone como deber, y como consecuencia de ello, enmendar inmediatamente los errores evidenciados, adoptando las medidas más eficientes y garantistas para restablecer el orden de la actuación.
En consecuencia, ante la evidente trasgresión al debido proceso, originada en sentencia de 27 de agosto de 2020, y visto el efecto de esta actuación, resulta adecuado, ineludible y perentorio declarar la nulidad de todo lo actuado a partir del auto de 13 de junio de 2014[[26]](#footnote-26), inclusive, y dar aplicación a los numerales 5 y 12 del artículo 42 de la Ley 1564 de 2012, en el sentido de «[…] sanear los vicios de procedimiento y precaverlos [observando] el derecho de contradicción y el principio de congruencia». Lo anterior conlleva el deber de resolver de fondo el recurso de apelación interpuesto contra el auto interlocutorio de 10 de diciembre de 2013, circunscribiendo su análisis a los argumentos plasmados en la alzada y al examen de las decisiones adoptadas en primera instancia.
Con fundamento en lo anteriormente expuesto, el despacho
RESUELVE
PRIMERO. DECLARAR la nulidad de todo lo actuado, a partir del auto proferido por esta Corporación el 13 de junio de 2014, inclusive, conforme a lo indicado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Una vez ejecutoriado el presente auto, por secretaría, INGRESAR al despacho el expediente para resolver el recurso de apelación instaurado por la señora Gladys Pastrana Gutiérrez en contra del auto de 10 de diciembre de 2013, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca de acuerdo con lo establecido en la parte motiva.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
1. Expediente híbrido. ↑
2. Obrante en folio 168 del expediente físico y en actuaciones del Tribunal de Origen, índice 37. ↑
3. Constancia de radicación obrante en folio 32 del expediente físico. ↑
4. Obrante en folios 5-9 del expediente físico. «Por la cual se reconoce y ordena el pago de una pensión mensual vitalicia por vejez» ↑
5. Obrante en folios 10-14 del expediente físico. «Por la cual se Reliquida una Pensión de VEJEZ en cumplimiento de un Fallo de Tutela proferido por el JUZGADO 47 PENAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ D.C». ↑
6. Obrante en folios 15-18 del expediente físico. «Por la cual se adiciona la Resolución No. PAP 54807 del 25 de mayo de 2011». ↑
7. Obrante en folios 36-38 del expediente físico. ↑
8. Constancia de radicación obrante en folios 59-61 del expediente físico ↑
9. Acta de Audiencia Inicial obrante en folios 105-107 del expediente físico. CD con grabación de la audiencia obrante en folio 107a del expediente físico. ↑
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
| | | | --- | --- | | Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA | | | Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR | Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO |
Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
