Consejo de Estado - 25000234200020150431201 - Auto interlocutorio - Auto que resuelve apelación de auto - 25000234200020150431201

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Bogotá D.C., doce (12) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011

Radicado: 25000-23-42-000-2015-04312-01 (3179-2025) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)

Demandado: Guillermo Mauricio Covelli Escobar

Tema: Auto que resuelve recurso de apelación contra auto que negó medida cautelar de suspensión provisional

Decisión: Confirma decisión porque no se reunieron los requisitos para acceder a la suspensión provisional del acto acusado

I. ASUNTO

La Subsección resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 1 de noviembre de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual negó la medida cautelar de suspensión provisional de las Resoluciones 36267 del 27 de julio de 20061 y RDP 003492 del 3 de febrero de 2014, expedidas por la extinta Cajanal y la UGPP, respectivamente.

II. ANTECEDENTES

La solicitud de la medida cautelar2

003492 del 3 de febrero de 2014, expedidas por la extinta Cajanal y la UGPP, respectivamente.

II. ANTECEDENTES

La solicitud de la medida cautelar2

1. La UGPP solicitó que se decrete la suspensión provisional de las Resoluciones 36267 del 27 de julio de 2006 3 y RDP 003492 del 3 de febrero de 2014, expedidas por la extinta Cajanal y la UGPP, respectivamente , con fundamento en que fueron expedidos en abierta contravención del ordenamiento jurídico, en particular de lo dispuesto en los artículos 1 y 2 de la Ley 114 de 1913, así como en las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933.

2. Alegó, además, que dichos actos han generado un perjuicio al erario toda vez que la señora María Isabel Escobar de Covelli (q. e. p. d.) no tenía el derecho al reconocimiento de la pensión gracia en la medida en que se desempeñó como docente nacional.

1 La Sala precisa que si bien la UGPP adujo que la Resolución 36267 se profirió el 28 de julio de 2006 , lo cierto es que, al revisar dicho acto, se observa que este fue emitido el 27 de julio de 2006, por lo que así se consignará en la providencia. 2 Índice 1 9 del aplicativo SAMAI correspondiente a las actuaciones ante e l Tribunal Administrativo del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. 3 La Sala precisa que si bien la UGPP adujo que la Resolución 36267 se profirió el 28 de julio de 2006, lo

Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. 3 La Sala precisa que si bien la UGPP adujo que la Resolución 36267 se profirió el 28 de julio de 2006, lo cierto es que, al revisar dicho acto, se observa que este fue emitido el 27 de julio de 2006, por lo que así se consignará en la providencia.Radicado: 25000 23 42 000 2015 04312 01 (3179-2025)

Demandante: UGPP

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2 Del pronunciamiento sobre la solicitud de la medida cautelar

3. La parte demandada guardó silencio dentro del término de traslado.

La providencia objeto de apelación4

4. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la medida cautelar mediante auto del 1 de noviembre de 2023, al considerar que la solicitud no cumplía de forma íntegra con los requisitos establecidos en el artículo 231 del Código de Procedimiento Administr ativo y de lo Contencioso Administrativo

(CPACA) habida cuenta que no satisfizo la carga argumentativa correspondiente, no se acreditó una infracción manifiesta de las disposiciones invocadas ni se aportaron pruebas que demostraran la existencia de un perjuicio irremediable.

El recurso de apelación5

5. La entidad demandante interpuso recurso de apelación argumentando que el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 establece que para la procedencia de dicha medida debe acreditarse la vulneración de las disposiciones invocadas en

5. La entidad demandante interpuso recurso de apelación argumentando que el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 establece que para la procedencia de dicha medida debe acreditarse la vulneración de las disposiciones invocadas en la demanda, así como su contradicción con normas de jerarquía superior que se consideran infringidas.

6. En línea con lo anterior, sostuvo que los actos administrativos cuestionados contravienen el ordenamiento jurídico debido a que se reconoció la pensión gracia a la causante con base en tiempos de servicio certificados como nacionales por la Secretaría de Educación de Bogotá —mediante los documentos de fechas 8 de marzo de 1999, 14 de septiembre de 1999 y 11 de abril de 1996— ; por el Ministerio de Educación Nacional —de fechas 1 de octubre de 1958 y 7 de abril de 1986— y por el Ministerio de Salud Pública —del 19 de septiembre de 1958—, los cuales no eran computables para efectos del reconocimiento de dicha prestación periódica.

7. Además, alegó la transgresión de los artículos 1, 2, 6, 121, 122, 128 y 209 de la Constitución Política y de las disposiciones legales contenidas en los artículos 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913 , el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 , el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, el artículo 3 de la Ley 37 de 1933, el artículo 2 del Decreto 224 de 1972 y los artículos 1 y 2 de la Ley 43 de 1975, normas que regulan la materia.

8. Finalmente, sostuvo que el reconocimiento de la sustitución pensional al

37 de 1933, el artículo 2 del Decreto 224 de 1972 y los artículos 1 y 2 de la Ley 43 de 1975, normas que regulan la materia.

8. Finalmente, sostuvo que el reconocimiento de la sustitución pensional al hoy demandado era improcedente por cuanto el acto administrativo primigenio adolecía de una causal de nulidad.

4 Índice 33 del aplicativo SAMAI correspondiente a las actuaciones ante el Tribunal Administrativo del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. 5 Índice 37 del aplicativo SAMAI correspondiente a las actuaciones ante el Tribunal Administrativo del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.Radicado: 25000 23 42 000 2015 04312 01 (3179-2025)

Demandante: UGPP

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III. CONSIDERACIONES

Competencia

9. De conformidad con el artículo 125 (numeral 2, literal h) de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021, la Sala es competente para resolver la apelación del auto que niega una medida cautelar.

La medida cautelar de suspensión provisional

10. La suspensión provisional representa un mecanismo de carácter cautelar, temporal y accesorio, diseñado por la Constitución y la ley para impedir que actos administrativos contrarios al marco jurídico sigan produciendo efectos; con lo cual se busca suspender su ejecución dada su presunción de legalidad6. Esta medida

temporal y accesorio, diseñado por la Constitución y la ley para impedir que actos administrativos contrarios al marco jurídico sigan produciendo efectos; con lo cual se busca suspender su ejecución dada su presunción de legalidad6. Esta medida precautelativa se adopta mientras se resuelve de manera definitiva la constitucionalidad o legalidad del acto administrativo en el proceso.

11. De acuerdo con el artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo procede cuando se evidencia la violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud presentada en escrito separado. Así, el pro pósito de esta figura es evitar de manera transitoria la aplicación del acto administrativo, a partir de un análisis provisional, protegiendo los intereses generales y garantizando el Estado de derecho.

12. La misma disposición establece los requisitos para su procedencia: i) que sea solicitada en la demanda o en escrito separado; ii) que exista una violación que resulte del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como vulneradas, o del estudio de las pruebas aportadas con la solicitud; y iii) en el caso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acrediten, al menos de manera sumaria, los perjuicios alegados por los actores.

Análisis de la Sala

13. Sea lo primero indicar que el Tribunal se equivocó al señalar que no había lugar a decretar la suspensión provisional de la referencia porque no se encontraba manifiestamente demostrada la vulneración de las normas superiores. No obstante, tal exigencia —es decir, que el desconocimiento de las normas sea palmario o evidente— no constituye uno de los requisitos que exige

encontraba manifiestamente demostrada la vulneración de las normas superiores. No obstante, tal exigencia —es decir, que el desconocimiento de las normas sea palmario o evidente— no constituye uno de los requisitos que exige el artículo 231 del CPACA para la procedencia de la medida cautelar en comento.

14. En todo caso, y pese al yerro aludido, en el presente caso no se cumplen las exigencias para decretar la medida cautelar de suspensión provisional de los actos demandados, pues del examen del recurso y de las pruebas allegadas por la parte demandante, no se evidencia en este momento procesal una vulneración del ordenamiento superior que justifique revocar la decisión apelada.

6 CPACA, art. 88.Radicado: 25000 23 42 000 2015 04312 01 (3179-2025)

Demandante: UGPP

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15. En efecto, la parte actora sostiene que procede la adopción de la medida cautelar solicitada al considerar que los actos administrativos impugnados vulneran los artículos 1, 2, 6, 121, 122, 128 y 209 de la Constitución Política, así como los artículos 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 15, literal a), numeral 2.º, de la Ley 91 de 1989; 3 de la Ley 37 de 1933; 2 del Decreto 224 de 1972; y 1 y 2 de la Ley 43 de 1975.

literal a), numeral 2.º, de la Ley 91 de 1989; 3 de la Ley 37 de 1933; 2 del Decreto 224 de 1972; y 1 y 2 de la Ley 43 de 1975.

16. Lo anterior, bajo el argumento de que la señora María Isabel Escobar de Covelli, madre del demandado, no era titular del derecho a la pensión gracia por cuanto los tiempos de servicio prestados en el magisterio oficial habrían tenido carácter nacional y, por ende, no resultarían computables para el reconocimiento de dicha prestación.

17. En el expediente obra copia de la Resolución 36267 del 27 de julio de 20067, mediante la cual se dio cumplimiento al fallo de tutela proferido el 16 de junio de 2006 por el Juzgado 31 Penal del Circuito de Bogotá 8, ordenándose el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de la causante.

18. En dicho acto administrativo se consignó que la entonces peticionaria prestó sus servicios en calidad de docente del orden nacional durante los períodos comprendidos entre el 1.º de enero de 1968 y el 12 de febrero de 1978, así como entre el 13 de febrero de 1978 y el 21 de mayo de 1999.

19. Asimismo, obra certificación expedida el 30 de octubre de 1995 por el jefe de la División de Recursos Humanos y Servicios Administrativos de la Secretaría de Educación de Cundinamarca 9, en la que se informó que la causante sirvió como profesora de secundaria en dicha entidad territorial entre el 1.º de febrero de 1966 y el 12 de febrero de 1978.

de Educación de Cundinamarca 9, en la que se informó que la causante sirvió como profesora de secundaria en dicha entidad territorial entre el 1.º de febrero de 1966 y el 12 de febrero de 1978.

20. Igualmente, se allegó copia de la Certificación 1911 del 8 de marzo de 199910, expedida por la Coordinación General de Personal de la Secretaría de Educación de la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá, en la cual se indicó que la causante prestó sus servicios como directiva docente —en el cargo de rectora grado 14— desde el 1.º de f ebrero de 1978, en virtud de la Resolución 292 del 26 de enero de 1978, hasta el 31 de diciembre de 1998, conforme a la Resolución 7952 del 15 de diciembre de 1998, según los registros obrantes en su hoja de vida remitida por el Ministerio de Educación Nacional.

21. Dicha certificación resulta concordante con la expedida por el Ministerio de Educación Nacional el 7 de abril de 198611, en la cual se señaló que la señora María Isabel Escobar de Covelli (q. e. p. d.) laboró con esa cartera ministerial, inicialmente como directora del Colegio Nacional Clemencia de Caycedo de

7 Págs. 226 al 233 del archivo «2015 -04312 EXPEDIENTE – DEMANDA.PDF» que aparece dentro de la carpeta «075ED_201504312zip», que reposa en el índice 109 de Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 8 Pág. 207, ibidem. 9 Pág. 118, ibidem. 10 Pág. 166, ibidem.

para el reconocimiento de la pensión gracia correspondían al orden nacional, lo cierto es que en el expediente no obran los a ctos administrativos de nombramiento y posesión respectivos, los cuales resultan pertinentes, conducentes y útiles para efectuar la valoración probatoria exigida conforme a las reglas jurisprudenciales fijadas por esta Sección Segunda en la sentencia de unificación del 21 de junio de 201813.

24. En dicha providencia, esta Corporación estableció que para acreditar la calidad de docente territorial se requiere la copia de los actos administrativos que den cuenta del vínculo docente, de los cuales se pueda establecer con claridad que la plaza ocupada correspondía a aquellas previstas por el legislador como territoriales o en su defecto una certificación expedida por la autoridad nominadora que acredite de manera inequívoca la naturaleza territorial de la vinculación.

25. En ese orden, la determinación acerca de si la causante ostentaba o no el derecho al reconocimiento de la pensión gracia exige un debate probatorio posterior, en el que eventualmente se valoren los actos de nombramiento, las actas de posesión, las certificaciones y demás medios de prueba conducentes con el fin de establecer de manera inequívoca la naturaleza de los servicios docentes prestados. Tal ejercicio resulta improcedente en esta etapa procesal, lo que impide constatar la violación de las normas superiores invocadas.

26. Al tiempo que dicho análisis deberá efectuarse a la luz de las definiciones previstas en el artículo 1.º de la Ley 91 de 1989 que distingue entre personal nacional, nacionalizado y territorial, categorías que resultan determinantes para establecer la procedencia de la pensión gracia.

previstas en el artículo 1.º de la Ley 91 de 1989 que distingue entre personal nacional, nacionalizado y territorial, categorías que resultan determinantes para establecer la procedencia de la pensión gracia.

27. De otro lado, la Sala advierte que la Resolución RDP 003492 del 3 de febrero de 2014 no corresponde al acto administrativo mediante el cual se reconoció al demandado la sustitución de la pensión gracia, pues dicho

12 Págs. 322 al 325, ibidem. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena Sección Segunda. Sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, proferida dentro del expediente 25000-23-42-000-2013-04683-01(380514)CE-SUJ2-011-18, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter.Radicado: 25000 23 42 000 2015 04312 01 (3179-2025)

Demandante: UGPP

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6 reconocimiento se produjo a través de la Resolución RDP 003175 del 31 de enero de 2014, la cual no fue demandada en el presente proceso. En consecuencia, no resulta procedente decretar la suspensión provisional de un acto administrativo que no es objeto de la litis.

28. Adicionalmente, no se advierte, en este estadio procesal, la configuración del perjuicio al erario alegado por la parte actora, en tanto las mesadas causadas y las que se sigan causando se derivan de un reconocimiento pensional

Cundinamarca. 8 Pág. 207, ibidem. 9 Pág. 118, ibidem. 10 Pág. 166, ibidem. 11 Pág. 140, ibidem.Radicado: 25000 23 42 000 2015 04312 01 (3179-2025)

Demandante: UGPP

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5 Bogotá, desde el 1.º de febrero de 1978 hasta el 20 de abril de 1982, y posteriormente como directora del Liceo Nacional Agustín Nieto Caballero de Bogotá, a partir del 21 de abril de 1982, conforme al traslado dispuesto mediante la Resolución 3445 del 24 de marzo de 1982.

22. La pensión gracia así reconocida fue posteriormente sustituida mediante la Resolución RDP 003175 del 31 de enero de 2014 12, con ocasión del fallecimiento de la docente, en aplicación del literal c) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, al acreditarse en el accionado la calidad de hijo y una pérdida de capacidad laboral del 81 % estructurada desde el 11 de agosto de 2010.

23. Ahora bien, aunque las certificaciones anteriormente examinadas podrían sugerir, en una apreciación temprana, que los vínculos docentes considerados para el reconocimiento de la pensión gracia correspondían al orden nacional, lo cierto es que en el expediente no obran los a ctos administrativos de nombramiento y posesión respectivos, los cuales resultan pertinentes,

28. Adicionalmente, no se advierte, en este estadio procesal, la configuración del perjuicio al erario alegado por la parte actora, en tanto las mesadas causadas y las que se sigan causando se derivan de un reconocimiento pensional amparado por la presunción de legalidad del acto administrativo expedido por la entidad demandada a favor de la causante y posteriormente sustituido en cabeza del demandado.

29. Por el contrario, debe resaltarse que el accionado evidencia la condición de sujeto de especial protección constitucional, en atención a su situación de discapacidad, acreditada con una pérdida de capacidad laboral del 81%, así como a la declaratoria de interdicción proferida por la jurisdicción ordinaria 14, circunstancias actualmente demostradas en el expediente.

30. En este contexto, la adopción de la medida cautelar solicitada podría comprometer el derecho fundamental al mínimo vital del beneficiario de la prestación, quien, dadas sus condiciones personales, no se encuentra en capacidad de desempeñar actividad labora l y presuntamente depende de los recursos económicos derivados del reconocimiento pensional para asegurar su subsistencia en condiciones dignas 15. Ello impone un estándar reforzado de acreditación del perjuicio alegado por la parte actora para desvirtuar la protección constitucional que ampara al demandado.

31. En mérito de lo expuesto, la Sala confirmará la decisión apelada, mediante la cual se negó el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones 36267 del 27 de julio de 2006 y RDP 003492 del 3 de febrero de 2014, expedidas por la extinta Cajanal y la UGPP, respectivamente.

En consecuencia, la Sala

efectos de las Resoluciones 36267 del 27 de julio de 2006 y RDP 003492 del 3 de febrero de 2014, expedidas por la extinta Cajanal y la UGPP, respectivamente.

En consecuencia, la Sala

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR el auto del 1 de noviembre de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A , mediante el cual se negó la medida cautelar de suspensión provisional solicitada por la entidad demandante.

SEGUNDO. UNA VEZ EN FIRME la presente decisión, devuélvase el cuaderno de medidas cautelares al Tribunal para lo de su cargo.

14 Información tomada de la Resolución RDP 003175 del 31 de enero de 2014. 15 Al respecto, esta Subsección ha tenido en cuenta circunstancias de personas de especial protección constitucional para no decretar la suspensión provisional que reconocer pensiones. Véanse: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Autos i) del 27 de octubre de 2022, con radicado 47001 23 33 000 2021 00046 01 (3699-2022), con ponencia del consejero William Hernández Gómez; y ii) del 16 de octubre de 2025, con radicado 76001-23-33-000-2021-01004-01 (4428 -2024), con ponencia del consejero Luis Eduardo Mesa Nieves.Radicado: 25000 23 42 000 2015 04312 01 (3179-2025)

Demandante: UGPP

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Demandante: UGPP

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NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del

CPACA.