Consejo de Estado - 25000234200020160386601 - Sentencia - Sentencia - 25000234200020160386601 - 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011

Radicación: 25000-23-42-000-2016-03866-01 (6094-2022)

Demandante: Apolinar Negrón Rozo

Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones)

Tema: Reconocimiento pensional.

Decisión: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia . El demandante no acreditó los requisitos legales para acceder al reconocimiento pensional en los términos de la Ley 71 de

1988.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por Apolinar Negrón Rozo en contra de la sentencia de primera instancia del 2 de junio de 2022 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

I. ANTECEDENTES

Demanda

1. Apolinar Negrón Rozo actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda con el objetivo de que se declarara la nulidad de la Resolución VPB 10885 del 7 de marzo de 2016 expedida por Colpensiones por medio de la cual la entidad le

de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda con el objetivo de que se declarara la nulidad de la Resolución VPB 10885 del 7 de marzo de 2016 expedida por Colpensiones por medio de la cual la entidad le negó la pensión de vejez por no acreditar el número mínimo de semanas cotizadas en los términos de la Ley 797 de 2003.

2. A título de restablecimiento del derecho solicitó se o rdene el reconocimiento y pago de la pensión de vejez en los términos del artículo 7° de la Ley 71 de 1988, en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 con fecha de efectividad del 1 de septiembre de 2014 . Adicionalmente, solicitó que se ordene la liquidación de su pensión por un monto equivalente al 75% sobre el promedio de la asignación básica, la prima especial de servicios, la bonificación judicial por servicios prestados, la prima de vacaciones y la prima de navidad que percibió en el último año de servicios (desde el 1 de septiembre de 2013 hasta el 31 de agosto de 2014), actualizados conforme al IPC.

3. De manera subsidiaria, el demandante solicitó se orden e a Colpensiones a actualizar su historia laboral , incluyendo las semanas cotizadas pendientesRadicación: 25000-23-42-000-2016-03866-01 (6094-2022)

Demandante: Apolinar Negrón Rozo

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2 para acreditar los veinte años de servicios prestados de conformidad con el Acuerdo 27 de 1993 del Instituto de Seguros Sociales.

Bogotá D.C. – Colombia

2 para acreditar los veinte años de servicios prestados de conformidad con el Acuerdo 27 de 1993 del Instituto de Seguros Sociales.

4. Explicó que nació el 15 de junio de 1953 de manera que c umplió con la edad para ser bene ficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y pensionarse bajo el régimen anterior contenido en la Ley 71 de 1988. Aseguró haber prestado sus servicios tanto al sector público como al sector privado por más de 40 años en lugares tales como la Rama Judicial, diferentes radios locales, la Ferretería Negrón Ltda., el Instituto Distrital de Cultura y Turismo, Coopdesarrollo, Iravisión, Construyecoop , la Caja Popular Cooperativa , la Presidencia de la República, la Fuerza Pública, entre otros.

5. Argumentó que Colpensiones le trasladó la responsabilidad de cuidar y custodiar su historia laboral al tener que probar los vínculos laborales y tiempos de cotización con cada uno de sus empleadores y contratistas, quienes estaban en la obligación de afiliarlo al sistema pensional. También sostuvo que hubo períodos sobre los cuales no cotizó como i ndependiente por tener que priorizar sus obligaciones domésticas y familiares.

Contestación de la demanda

6. Colpensiones se opuso a la totalidad de las pretensiones. Explicó que el acto administrativo demandado exploró la aplicación de diferentes regímenes 1 para evaluar bajo cuál el demandante tenía derecho a pensionarse . T ras encontrar que en ninguno de esos escenarios se lograba acreditar el requisito de semanas por haber cotizado solamente 858 semanas , determinó que el señor

para evaluar bajo cuál el demandante tenía derecho a pensionarse . T ras encontrar que en ninguno de esos escenarios se lograba acreditar el requisito de semanas por haber cotizado solamente 858 semanas , determinó que el señor Negrón debía agotar el trámite de corrección sobre su historia laboral, aclarar los períodos que se encontraban pendientes de ser certificados y aportar las pruebas correspondientes o, en su defecto, continuar cotizando hasta completar las semanas requeridas o reclamar la indemnización sustitutiva del artículo 37 de la Ley 100 de 1993.

7. También argumentó que el demandante no tenía derecho a solicitar la liquidación pensional en los términos de la Ley 71 de 1988, puesto que el régimen de transición solo aplicaba respecto de la edad, el tiempo y el monto o tasa de reemplazo, mas no del Ingreso Base de Liquidación.

8. Finalmente, formuló las siguientes excepciones: inexistencia del derecho reclamado, cobro de lo no debido, imposibilidad jurídica para reconocer y pagar derechos fuera del ordenamiento legal, prescripción, buena fe y genérica.

Sentencia apelada

9. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda a través de sentencia del 2 de junio de 2022.

1 A saber, el Acuerdo 049 de 1990, la Ley 33 de 1985, la Ley 71 de 1988 y la Ley 797 de 2003.Radicación: 25000-23-42-000-2016-03866-01 (6094-2022)

Demandante: Apolinar Negrón Rozo

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10. Precisó que, si bien el demandante solicitó la práctica de pruebas testimoniales con el propósito de acreditar sus tiempos de servicio, tales medios de convicción no resultaban conducentes ni suficientes para demostrar ese supuesto factico. Así mismo, advirtió que el actor no acreditó las razones que le habrían impedido aportar las pruebas documentales pertinentes las cuales constituían el medio idóneo para demostrar la efectiva prestación del servicio.

11. En relación con los períodos en los que el demandante aseguró se desempeñó como abogado litigante de las cooperativas, el a quo también destacó que los testimonios no dieron cuenta de una relación laboral, sino de un contrato por prestación de servicios como abogado externo . Bajo ese contexto, advirtió al demandante que lo descrito era sustancialmente distinto al contrato realidad alegado en el escrito de la demanda y, en contraste conllevaba a concluir que él como contratista deb ió asumir las obligaciones en materia de seguridad social.

12. Sumado a lo anterior, el Tribunal consideró que la información recolectada a través de los relatos no fue suficiente y echó de menos las fechas de vinculación, la modalidad de los trabajos, los salarios devengados, el horario y la forma de remuneración. Por lo tanto, estableció que no era procedente el reconocimiento de la pensión de vejez por aportes por no acreditar el número de semanas exigidas por ley.

forma de remuneración. Por lo tanto, estableció que no era procedente el reconocimiento de la pensión de vejez por aportes por no acreditar el número de semanas exigidas por ley.

13. En relación con la pretensión subsidiaria, también resolvió negar este asunto porque el litigio se concentró en la inexistencia de semanas de servicio y cotizaciones, mas no en la mora en el pago por parte de un empleador, supuesto en el cual se tendría que contar siquiera con una afiliación al ISS , pero que no ocurrió en el caso en concreto.

14. Por último, decidió no imponer condena en costas. Si bien las pretensiones de la demanda no fueron acogidas, determinó que estuvo bien fundamentada y que el señor Negrón no obró de manera dilatoria ni bajo la mala fe.

Recurso de apelación

15. El señor Negrón apeló la sentencia de primera instancia . Reprochó la valoración probatoria que se realizó sobre cada uno de los testimonios practicados y su incidencia para probar los tiempos de servicio faltantes. Con base en jurisprudencia de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, también alegó que el a quo omitió abordar la mora en el pago de aportes en que incurrieron sus empleadores y las acciones de cobro que la demandada debió iniciar, trasladándole a él los efectos de dicha negligencia al tener que probar los períodos de trabajo.

16. Reconstruyó su historia laboral ante la empresa Ferretería Negrón Ltda. y Radio Reloj para demostrar que además de las 858 semanas reconocidas porRadicación: 25000-23-42-000-2016-03866-01 (6094-2022)

16. Reconstruyó su historia laboral ante la empresa Ferretería Negrón Ltda. y Radio Reloj para demostrar que además de las 858 semanas reconocidas porRadicación: 25000-23-42-000-2016-03866-01 (6094-2022)

Demandante: Apolinar Negrón Rozo

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4 Colpensiones, trabajó 324 semanas más que le permitían acceder al derecho pensional pretendido. Aseguró que los testimonios practicados daban cuenta de estos hechos, así como de los tiempos trabajados ante las diferent es cooperativas; aunque sobre estas últimas reconoció no haber cotizado como independiente2.

17. Reprochó que el Tribunal le asignase la carga de la prueba respecto de la desaparición de documentos, cuando la demandada tenía la obligación de garantizar la conservación de los documentos y evitar el fracaso en el empalme con el ISS. Adicionalmente, insistió que lo declarado por los testigos sí permitió individualizar los tiempos de servicio y el horario cumplido. Por último, consideró desafortunado que el a quo solo hubiese reconocido que cotizó 834 semanas, cuando la entidad demandada constató un total de 858 semanas en los act os administrativos demandados.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA

18. A través del auto del 9 de mayo de 2024, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación y corrió traslado a las partes y al Ministerio Público, este último para rendir concepto.

18. A través del auto del 9 de mayo de 2024, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación y corrió traslado a las partes y al Ministerio Público, este último para rendir concepto.

19. Colpensiones descorrió el traslado del recurso de apelación. Alegó que el señor Negrón apeló la sentencia de primera instancia sin reconocer la carga probatoria que le correspondía como parte demandante y que, en todo caso, no logró superar. Resaltó que, si bien se probó que trabajó para el I nstituto Distrital de Cultura y Turismo y como profesor de francés, sobre estos tiempos no realizó las correspondientes cotizaciones e incumpli ó sus obligaciones como independiente.

20. El Ministerio Público guardó silencio.

III. CONSIDERACIONES

Competencia

21. De conformidad con el inciso 1° del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA, en concordancia con los artículos 615 del Código General del Proceso y el 26 de la Ley 2080 de 2021, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación presentados en contra de las sentencias dictadas por los tribunales administrativos.

Problema jurídico

2 Expediente físico, folio 279.Radicación: 25000-23-42-000-2016-03866-01 (6094-2022)

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vigencia de la presente ley, los empleados oficiales y trabajadores que acrediten veinte (20) años de aportes sufragados en cualquier tiempo y acumulados en una o varias de las entidades de previsión social que hagan sus veces, del orden nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial o distrital y en el Instituto de los Seguros Sociales, tendrán derecho a una pensión de jubilación siempre que cumplan sesenta (60) años de edad o más si es varón y cincuenta y cinco (55) años o más si es mujer. (...)”.Radicación: 25000-23-42-000-2016-03866-01 (6094-2022)

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6 económicas de su núcleo familiar, optó por no efectuar los correspondientes aportes al sistema, bajo el entendimiento de que tales cotiza ciones constituían un tiempo adicional al mínimo exigido por la normativa aplicable4.

28. Sin perjuicio de la valoración probatoria que realizó el Tribunal respecto de los diferentes testimonios practicados durante la audiencia inicial, la Sala considera necesario destacar que la demanda formulada por el señor Negrón se presentó a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y que sus pretensiones están encaminadas a declarar la nulidad del acto administrativo que negó el reconocimiento pensional por no cumplir con los requisitos de la Ley 71 de 1988.

29. En esa medida, para la Sala es evidente que los testimonios practicados en la primera instancia no son el medio conducente para estudiar la legalidad del

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22. Le corresponde a la Sala determinar si el señor Apolinar Negrón Rozo, como beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión de vejez de conformidad con el artículo 7° de la Ley 71 de 1988 , liquidada por un monto equivalente al 75% sobre el promedio de todos los factores devengados en el último año de servicios (desde el 1 de septiembre de 2013 hasta el 31 de agosto de 2014).

23. De conformidad con la pretensión formulada de manera subsidiaria, la Sala también estudiará si es procedente ordenarle a Colpensiones corregir la historia laboral del demandante con inclusión de los tiempos de servicio faltantes para acreditar 20 años de servicio.

Análisis del problema jurídico

24. La Sala confirmará la sentencia apelada como quiera que el señor Apolinar Negrón no reúne los requisitos exigidos para el reconocimiento y pago de la pensión de vejez prevista en la Ley 71 de 1988 , ni para su liquidación c on base en el promedio de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. Lo anterior, debido a que el demandante no acreditó los 20 años de aportes requeridos en dicha normativa, propuesto indispensable para acceder a la prestación reclamada.

25. El demandante nació el 15 de junio de 1953 y para la entrada en vigencia

aportes requeridos en dicha normativa, propuesto indispensable para acceder a la prestación reclamada.

25. El demandante nació el 15 de junio de 1953 y para la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 tenía 40 años. En esa medida, acreditó uno de los requisitos habilitantes para acceder al régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y pensionarse bajo un régimen anterior, específicamente la Ley 71 de 1988.

Mediante la Resolución VPB 10885 del 7 de marzo de 2016 Colpensiones negó la solicitud de reconocimiento pensional como quiera que no logró acreditar los 20 años de aportes que exige la ley3.

26. Tanto en el procedimiento administrativo como en el proceso judicial de referencia, el demandante buscó acreditar la satisfacción de este elemento a través de pruebas testimoniales, pues aseguró que : (i) Colpensiones obró de manera negligente en el cuidado de la información documental y (ii) varios de sus empleadores desconocieron su obligación de afiliación y pago de aportes ante el sistema.

27. Precisó que respecto de algunos períodos en los que laboró como trabajador independiente, el actor reconoció que, debido a las necesidades

3 Ley 71 de 1988. Por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones. Artículo 7°. “ Artículo 7. - Reglamentado por el Decreto Nacional 2709 de 1994. A partir de la vigencia de la presente ley, los empleados oficiales y trabajadores que acrediten veinte (20) años de aportes sufragados en cualquier tiempo y acumulados en una o varias de las entidades de

requisitos de la Ley 71 de 1988.

29. En esa medida, para la Sala es evidente que los testimonios practicados en la primera instancia no son el medio conducente para estudiar la legalidad del acto administrativo demandado ; máxime cuando el señor Negrón de manera consistente pretendió demostrar a través de ellos los tiempos de vinculación laboral, cuando en realidad debió sumar sus esfuerzos por acreditar la cotización de aportes, tal como lo exige el régimen pensional al cual aspira acceder.

“Artículo 7.- Reglamentado por el Decreto Nacional 2709 de 1994. A partir de la vigencia de la presente ley, los empleados oficiales y trabajadores que acrediten veinte (20) años de aportes sufragados en cualquier tiempo y acumulados en una o varias de las entidades de previsión social que hagan sus veces, del orden nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial o distrital y en el Instituto de los Seguros Sociales, tendrán der echo a una pensión de jubilación siempre que cumplan sesenta (60) años de edad o más si es va rón y cincuenta y cinco (55) años o más si es mujer. (...)”. (Negrilla fuera del texto original).

30. Inclusive, si aún existiera duda sobre la naturaleza del requisito allí establecido, el Decreto Reglamentario 2709 de 1994 fue claro en explicar cómo debía aplicarse este régimen; tan es así que lo denominó “pensión de jubilación por aportes”.

“Artículo 1°. Pensión de jubilación por aportes. La pensión a que se refiere el artículo 7° de la Ley 71 de 1988, se denomina pensión de jubilación por aportes”.

por aportes”.

“Artículo 1°. Pensión de jubilación por aportes. La pensión a que se refiere el artículo 7° de la Ley 71 de 1988, se denomina pensión de jubilación por aportes”.

31. La Sala observa que la controversia planteada por el demandante no se contrae exclusivamente a la acreditación de tiempos de servicio, sino, específicamente, al cumplimiento del requisito de aportes previsto en el artículo 7° de la Ley 71 de 1988, disposic ión que regula la denominada pensión de jubilación por aportes.

32. Sobre el particular, la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado ha sostenido que, tratándose de la pensión prevista en la Ley 71 de 1988, el

4 Expediente físico, folio 279.Radicación: 25000-23-42-000-2016-03866-01 (6094-2022)

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7 elemento determinante es la efectiva realización de cotizaciones o aportes al sistema.

32. Por ello, no basta acreditar períodos laborados si no existe soporte objetivo que permita establecer que durante dichos períodos se efectuaron aportes pensionales válidos y computables para efectos prestacionales.

33. En consecuencia, la Sala considera que ni siquiera había lugar a evaluar dichos testimonios. Si en gracia de discusión se aceptara dicho debate, tal como lo afirmó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, los testimonios rendidos

33. En consecuencia, la Sala considera que ni siquiera había lugar a evaluar dichos testimonios. Si en gracia de discusión se aceptara dicho debate, tal como lo afirmó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, los testimonios rendidos no suplieron los estándares probatorios exigidos . Pretender demostrar testimonialmente hechos que por su naturaleza deben ser probados de manera documental, en es tos casos, exige primero acreditar que dichos documentos desaparecieron, es decir, que existieron y luego dejaron de hacerlo.

34. En el caso en concreto, el demandante no satisfizo este requerimiento, puesto que alegó que sus empleadores no lo afiliaron al sistema pensional y que, cuando trabajó como independiente, tomó la decisión de no cotizar ante el sistema . De manera que no era plausible aceptar dich os testimonios a título de pruebas supletorias.

35. Por último, para la Sala no pasa desapercibido que los tiempos de servicio que el demandante buscó probar son respecto de empleadores del sector privado. Si bien (i) la demanda presentada gira en torno al reconocimiento del derecho pensional en los términos de la Ley 71 de 1988 , (ii) al final de la vida laboral el demandante prestó sus servicios para el sector público y (iii) el acto demandado fue expedido por una entidad pública (Colpensiones ), cualquier pronunciamiento sobre la mora en el pago de los aportes supera con creces la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, porque dicha labor implica declarar la existencia de una relación laboral con un empleador privado, asunto de exclusiva competencia de la jurisdicción ordinaria laboral. En consecuencia, la Sala se abstendrá de efectuar pronunciamiento

porque dicha labor implica declarar la existencia de una relación laboral con un empleador privado, asunto de exclusiva competencia de la jurisdicción ordinaria laboral. En consecuencia, la Sala se abstendrá de efectuar pronunciamiento adicional sobre dicho aspecto.

Condena en costas

36. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónic a y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia.

37. Así las cosas, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.

38. En consecuencia, y teniendo en cuenta que se confirmará la sentencia apelada, se impondrán costas a la parte demanda nte en segunda instancia, por cuanto se niegan totalmente a las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derechoRadicación: 25000-23-42-000-2016-03866-01 (6094-2022)

Demandante: Apolinar Negrón Rozo

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8 serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas

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8 serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Cundinamarca.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

IV. RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 2 de junio de 2022 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Apolinar Negrón Ro zo en contra de Colpensiones. Lo anterior, con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO. CONDENAR en costas a la parte demandante, por cuanto se negaron los cargos de inconformidad formulados en el recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la pri mera instancia y las expensas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo señalado anteriormente.

TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Consejero de Estado

LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Ausente con permisoRadicación: 25000-23-42-000-2016-03866-01 (6094-2022)

Demandante: Apolinar Negrón Rozo

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CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.