Consejo de Estado - 25000234200020190027002 - Sentencia - Sentencia - 25000234200020190027002 - 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de marzo de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011

Radicación: 25000 23 42 000 2019 00270 02 (2549-2023)

Demandante: Víctor Hugo Hurtado Cortés

Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación

Tema: Prima especial, artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992.

Decisión: Confirma. Se modifica para precisar el reconocimiento . Se revoca parcialmente para estarse a lo resuelto en la sentencia de nulidad de los decretos salariales anuales de 1993 a 2017.

La Sala1 decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia de primera instancia expedida el 30 de septiembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

I. ANTECEDENTES.

Demanda

1. El actor instauró demanda en ejercicio del medio de control de la referencia con el objeto de que se declare la nulidad del oficio No. 20183100028531 del 11 de abril de 2018 y del acto ficto configurado por la omisión de resolver el recurso de reposición contra dicho oficio, mediante los cuales se negó su petición.

2. A título de restablecimiento del derecho pidió el reconocimiento, reliquidación y pago de la prima especial como una adición de su asignación básica y las diferencias

dicho oficio, mediante los cuales se negó su petición.

2. A título de restablecimiento del derecho pidió el reconocimiento, reliquidación y pago de la prima especial como una adición de su asignación básica y las diferencias salariales, así como la diferencia de salario y prestaciones resultantes al tomar como base el 100% de su asignación básica; lo anterior, desde su vinculación en el cargo de fiscal hasta que se dicte sentencia que ponga fin al proceso y en adelante. Por último, solicitó el ajuste de la condena y el reconocimiento de intereses conforme a lo previsto en el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo ContenciosoAdministrativo2.

1 Si bien es cierto que el doctor Luis Eduardo Mesa Nieves se manifestaba impedido para conocer de este tipo de asuntos al tener vigente un proceso cuyas pretensiones estaban encaminadas al reconocimiento de la prima especial prevista en el artículo 14 de l a Ley 4 a de 1992, también lo es, que por medio de la sentencia del 16 de septiembre de 2025 expedida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, fue resuelta dicha controversia; razón por la cual integra la Sala que resuelve esta controversia. 2 En adelante CPACA.Radicación: 25000 23 42 000 2019 00270 02 (2549-2023)

Demandante: Víctor Hugo Hurtado Cortés

2

3. Adujó que labora en la Fiscalía General de la Nación en el cargo de fiscal3 y que presentó reclamación ante la entidad demandada4 con el fin de lograr el reconocimiento y pago de las diferencias adeudadas por concepto de la prima especial del 30% durante sus años de servicio , la cual fue resuelta desfavorablemente a través de los actos

presentó reclamación ante la entidad demandada4 con el fin de lograr el reconocimiento y pago de las diferencias adeudadas por concepto de la prima especial del 30% durante sus años de servicio , la cual fue resuelta desfavorablemente a través de los actos acusados, los cuales se deben declarar nulos, pues desconocen la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, ya que la prima especial es un emolumento sin carácter salarial y se debe pagar como adici ón al asignación básica, no como parte de esta.

Contestación de la demanda5.

4. La Fiscalía General de la Nación se opuso a las pretensiones en el entendido de que la prima especial no se ha incluido en los decretos salariales que regulan a la entidad desde el año 2003. Además, precisó que la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado no es aplicable para este caso, pues en ella no se abordó el estudio de los decretos salariales que regulan a la demandada. Por último, puntualizó que los derechos reclamados se encuentran prescritos.

5. De conformidad con lo anterior, formuló las excepciones de prescripción, carencia de objeto e inoponibilidad de las sentencias 29 de abril de 2014 y 2 de septiembre de 2019 de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado.

Sentencia apelada6.

6. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca se estuvo a lo resuelto en las sentencias del 2 de septiembre de 2019 y 15 de diciembre de 2020, de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado; declaró probada la excepción de prescripción respecto

sentencias del 2 de septiembre de 2019 y 15 de diciembre de 2020, de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado; declaró probada la excepción de prescripción respecto de las sumas causadas con antelación al 2 de marzo de 2015, teniendo en cuenta que la reclamación administrativa se presentó en la misma fecha del año 2018, al tenor de lo dispuesto en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969 ; además, anuló los actos acusados.

7. Consideró que la prima especial es un emolumento retributivo adicional a la asignación básica sin ca rácter salarial , salvo para efectos del cálculo de los aportes pensionales y su reconocimiento en ningún caso puede conllevar que se supere el tope fijado por el Gobierno nacional , de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado. Mencionó que a partir de la expedición de la Ley 476 de 1998 se estableció como beneficiarios de la prima especial a los fiscales que se acogieron al régimen del Decreto 53 de 1993 o que se vincularon con posterioridad. En ese contexto, concluyó que la

3 En la demanda no se mencionó la fecha en que se produjo su vinculación a esa entidad y tampoco se precisó el extremo final del vínculo, sino que se indicó que este comprende «hasta la fecha», sin embargo, con base al certificado del 10 de abril de 2018, el demandante se encontraba desvinculado de la entidad desde el 6 de febrero de 2017. Folios 74 a 75 del expediente físico. 4 En la demanda no se precisa la fecha en que se radicó tal reclamación. 5 Folios 63 a 67 del expediente físico.

desde el 6 de febrero de 2017. Folios 74 a 75 del expediente físico. 4 En la demanda no se precisa la fecha en que se radicó tal reclamación. 5 Folios 63 a 67 del expediente físico. 6 Folios 127 a 134 del expediente físico.Radicación: 25000 23 42 000 2019 00270 02 (2549-2023)

Demandante: Víctor Hugo Hurtado Cortés

3 entidad ha venido liquidando indebidamente la prima en mención, lo que conllevó acceder parcialmente a las pretensiones pero aplicando la prescripción.

8. En virtud de lo anterior, ordenó el reconocimiento de las diferencias entre lo recibido y lo dejado de pe rcibir desde el 2 de marzo de 2015 hasta el 5 de febrero de 2017 , de modo que la liquidación correcta corresponda al 100% del salario básico más el 30% de la prima especial de servicios y que las prestaciones sociales solo sean liquidadas sobre la asignación básica, sin sumar o restar el 30% equivalente a la prima especial. Además, ordenó descontar lo efectivamente pagado por estos mismos conceptos.

Recurso de apelación.

9. Inconforme con la decisión la entidad demandada interpuso recurso de apelación7, en él argumentó que la condena impuesta resulta excesiva, en la medida en que desde el 2003 ha pagado las prestaciones sociales del demandante sobre el 100% del salario y no ha descontado ningún porcentaje de este, para tenerlo como prima especial; de esa manera, tanto dichas prestaciones, como el salario se han pagado en forma completa, y en esa medida no había lugar a disponer ningún pago al respecto. Precisó que si lo que el Tribunal pretendió fue el reconocimiento del 30% correspondiente a la prima especial,

manera, tanto dichas prestaciones, como el salario se han pagado en forma completa, y en esa medida no había lugar a disponer ningún pago al respecto. Precisó que si lo que el Tribunal pretendió fue el reconocimiento del 30% correspondiente a la prima especial, debió redactarlo en forma clara y mencionar expresamente que esta solo constituye factor salarial para la liquidación de la pensión de jubilación , pues lo contrario llevaría a confusión al momento de cumplir la orden.

10. Por otra parte, cuestionó que el a quo no consideró la existencia del Decreto 272 de 2021, con base en el cual la entidad , desde el 1 o de enero de 2021, ha pagado la prima especial como una adición a la remuneración básica , con carácter salarial únicamente respecto del cálculo de los aportes al Sistema de Seguridad Social.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA.

11. Alguno ex magistrados que conformaban la Sección Segunda , así como el magistrado Jorge Iván Duque Gutiérrez 8 de esta Corporación manifestaron impedimento9 y fueron separados del conocimiento del asunto; sin embargo, el proceso regresó a la Subsección, pues la nueva conformación de la Sala dio lugar a que se desplazara a los conjueces10.

12. Mediante auto del 19 de mayo de 2025 se admitió el recurso de apelación 11, en el término de ejecutoria no hubo pronunciamiento de las partes ni del Ministerio Público.

7 Folios 137 a 138 del expediente físico. 8 Mediante providencia del 21 de septiembre de 2023 fue aceptado el impedimento del Doctor Jorge Iván Duque Gutiérrez, índice 12 de Samai. 9 Índices 5 y 12 de SAMAI.

8 Mediante providencia del 21 de septiembre de 2023 fue aceptado el impedimento del Doctor Jorge Iván Duque Gutiérrez, índice 12 de Samai. 9 Índices 5 y 12 de SAMAI. 10 Índice 24 Íbidem. 11 Índice 30 de SAMAI.Radicación: 25000 23 42 000 2019 00270 02 (2549-2023)

Demandante: Víctor Hugo Hurtado Cortés

4

III. CONSIDERACIONES.

Competencia.

13. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso -Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso ( CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021 , el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Problema jurídico.

14. En concordancia con los reparos concretos formulados en el recurso de apelación, esta Sala debe determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se extralimitó en el reconocimiento del derecho, en el entendido de que ordenó el pago de las diferencias salariales y prestacionales sobre el 100% de la asignación básica, pese a que se han liquidado sobre ese monto y en ese sentido, determinar si la orden de restablecimiento no fue clara, para evitar imprecisión al momento de su cumplimiento ; Finalmente, determinar si el a quo omitió considerar los efectos salariales de la expedición del Decreto 272 de 2021 para el caso del demandante.

Análisis del problema jurídico

15. Examinado el caso concreto, la Sala anuncia que, si bien confirmará la sentencia

del Decreto 272 de 2021 para el caso del demandante. Análisis del problema jurídico

15. Examinado el caso concreto, la Sala anuncia que, si bien confirmará la sentencia de primera instancia, se revocará el numeral primero de su parte resolutiva para estarse a lo resuelto en la decisión del 21 de septiembre de 2022 de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, y se modificará el numeral quinto para delimitar adecuadamente la orden de restablecimiento del derecho.

16. El demandante acreditó que laboró en la Fiscalía General de la Nación desde el 13 de agosto de 1993; sin embargo, el último ingreso sin solución de continuidad fue el 3 de octubre de 201312 y se retiró el 6 de febrero de 201713. Además, presentó reclamación administrativa ante la entidad demandada el 2 de marzo de 201814.

17. El primer problema jurídico se dirige a analizar si en la sentencia recurrida se incurrió en una condena excesiva, bajo el entendido de que se ordenó el pago de las diferencias salariales y prestacionales sobre el 100% de la asignación básica, situación que podría llevar a discrepancias al momento de dar cumplimiento a ella y generar nuevos litigios, pese a que se ordenó el descuento de las sumas pagadas por igual concepto. Al respecto, se aprecia que el Tribunal concluyó que la liquidación de la prima especial fue

12 En la certificación se precisan fechas de ingreso en cada cargo, pero no de terminación en el desempeño de ellos. 13 De conformidad con el certificado laboral expedido el 10 de abril de 2018. Folios 74 reverso y 75 del expediente físico.

dicha norma se surtieron para un periodo en el que la relación legal y reglamentaria del actor se había extinguido. En consecuencia, el cargo no prospera.

22. La Sala considera oportuno mencionar que en la sentencia del 21 de septiembre de 2022 de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, emitida en el proceso 11001 03

15 Sentencia del 15 de diciembre de 2020, radicación 73001 23 33 000 2017 00568 01 (5472 -2018) conjuez ponente, Jorge Iván Rincón Córdoba. 16 Es oportuno aclarar que los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación destinatarios de la prima especial del 30% tienen derecho a ella a partir de la expedición de la Ley 476 de 1998; no obstante, dicho emolumento había sido incluido en los decretos salariales emitidos entre 1993 y 2002, como una reducción del salario básico, pues el 30% de este se tuvo como prima especial, con lo cual, se generó una merma en el cálculo de sus prestaciones sociales y aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, las cuales debieron liquidarse sobre el 100% de la asignación básica. 17 Folios 74 reves y 75 del expediente físico.Radicación: 25000 23 42 000 2019 00270 02 (2549-2023)

Demandante: Víctor Hugo Hurtado Cortés

6 25 000 2018 01101 00 (3974 -2018) se declaró la nulidad de algunos artículos de los decretos salariales anuales, expedidos entre 1993 y 2017, que establecieron la prima especial creada por el artículo 14 de la Ley 4 a de 1992 como una parte del salario y no

de ellos. 13 De conformidad con el certificado laboral expedido el 10 de abril de 2018. Folios 74 reverso y 75 del expediente físico. 14 Folios 11 a 13 ibidem.Radicación: 25000 23 42 000 2019 00270 02 (2549-2023)

Demandante: Víctor Hugo Hurtado Cortés

5 incorrecta, al entenderla como una parte de la asignación básica y no como una adición a esta, lo que generó una merma en el salario y prestaciones sociales del demandante.

18. En ese aspecto, la Sala debe precisar que la jurisprudencia ha reconocido15 que desde el año 2003 los decretos salariales que rigen a la entidad demandada no previeron la prima especial, a pesar de que el reconocimiento de esta sí era procedente como una adición a la asignación básica; por esa razón, a partir del mencionado año los salarios y prestaciones sociales se han liquidado sobre el 100% de la asignación básica sin realizar ningún descuento para tenerlo a título de prima especial.

19. Por el contrario, en los decretos salariales que rigen a la Fiscalía expedidos entre 1993 y 2002 , sí se estableció la mencionada prima , c onsistente en el 30% de la asignación básica 16, lo cual generó que se mermaran los ingresos mensuales de los beneficiarios de esta; en tal sentido , d urante ese periodo s í habría sido procedente ordenar el reajuste salarial, prestacional y de los aportes al sistema de se guridad social en pensiones tomando como base el 100% de la asignación básica, es decir, incluyendo el 30% del salario que fue descontado para tenerlo a título de prima especial.

20. En virtud de lo anterior, la conclusión del Tribunal resulta incorrecta al ordenar la

en pensiones tomando como base el 100% de la asignación básica, es decir, incluyendo el 30% del salario que fue descontado para tenerlo a título de prima especial.

20. En virtud de lo anterior, la conclusión del Tribunal resulta incorrecta al ordenar la reliquidación y pago de las diferencias de salarios y prestaciones sociales, pues desde el año 2003 la asignación básica fue reconocida en el 100%, sin descontar ninguna suma respecto del salario. En consecuencia, lo procedente era concentrarse en el reconocimiento de la prima especial equivalente al 30% de la asignación básica, como una adición al salario, tal como lo plantea la entidad en el recurso. Con base en lo expuesto, se modificará el numeral quinto de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia con el fin de reconocer y ordenar el pago de la prima especial sin carácter salarial al demandante y así evitar la imprecisión advertida en el recurso.

21. En el segundo problema jurídico se cuestiona que el Tribunal hubiera omitido considerar la existencia del Decreto 272 de 2021, pues a partir de su vigencia la entidad demandada pagó la prima especial en un 30% adicional a la asignación básica mensual.

En esa materia, es preciso mencionar que el certificado laboral del demandante17 permite constatar que para la fecha de expedición del mencionado decreto ya no hac ía parte de la entidad, por lo que no resulta acertado el planteamiento, toda vez que los efectos de dicha norma se surtieron para un periodo en el que la relación legal y reglamentaria del actor se había extinguido. En consecuencia, el cargo no prospera.

22. La Sala considera oportuno mencionar que en la sentencia del 21 de septiembre

decretos salariales anuales, expedidos entre 1993 y 2017, que establecieron la prima especial creada por el artículo 14 de la Ley 4 a de 1992 como una parte del salario y no como un pago adicional equivalente al 30% de aquel; además, se concluyó que «la prima especial de servicios allí contenida18 [...] sigue vigente». En consecuencia, se revocará el numeral primero de la parte resolutiva, comoquiera que las dos sentencias a las que se acogió no son de unificación jurisprudencial 19 y, en su lugar, se dispondrá estarse a lo decidido en la providencia de nulidad simple relacionada con antelación. Condena en costas.

23. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia.

24. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos. Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso.

trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso.

25. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.

26. En este contexto, en el caso concreto no procede la condena en costas, toda vez que el recurso de apelación prosperó parcialmente, por manera que no puede predicarse que alguna de las partes haya sido vencida en el proceso. En consecuencia, se prescindirá de la condena en costas en esta instancia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso -Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO. REVOCAR el numeral primero de la sentencia del 30 de septiembre de 2022 expedida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, se dispone:

18 Se refiere a la establecida en la Ley 4 de 1992. 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, autos del 27 de marzo y 24 de julio de 2025, proferidos en el trámite del proceso identificado con el número de radicado 11001-03-25-000-20210037700 (1891-2021).Radicación: 25000 23 42 000 2019 00270 02 (2549-2023)

Demandante: Víctor Hugo Hurtado Cortés

7

00 (1891-2021).Radicación: 25000 23 42 000 2019 00270 02 (2549-2023)

Demandante: Víctor Hugo Hurtado Cortés

7

ESTARSE a lo resuelto en la sentencia del 21 de septiembre de 2022 de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, emitida en el proceso 11001 03 25 000 2018 01101 00 (3974-2018)

SEGUNDO. MODIFICAR el numeral quinto de la parte resolutiva de la sentencia apelada, el cual quedará así:

Quinto: Condenar a la Nación - Fiscalía General de la Nación a reconocer y pagar al demandante, Víctor Hugo Hurtado Cortés, la prima especial de servicios correspondiente al 30% del salario y/o asignación básica mensual, desde el 2 de marzo de 2015 hasta el 5 de febrero de 2017. El mencionado emolumento, deberá ser reconocido como una adición al salario básico, de conformidad con la ley.

TERCERO. CONFIRMAR en lo demás la providencia recurrida. CUARTO. Sin condena en costas en segunda instancia. QUINTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

Con impedimento

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

Con impedimento

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

DVM