Consejo de Estado - 25000234200020190043201 - Auto interlocutorio - Auto que resuelve apelación de auto - 25000234200020190043201

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B

Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera

Bogotá, D. C., Veintiséis (26) de Febrero de Dos Mil Veintiséis (2026)

Radicado : 25000-23-42-000-2019-00432-01 (5856-2024)1

Demandante : Ángela Leonor Beleño Jiménez Demandado : Nación - Congreso de la República - Senado de la República Medio de control : Nulidad y restablecimiento del derecho Tema : Auto que rechaza la demanda

Decisión : Confirma

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto de 26 de enero de 2023 2, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad.

I. ANTECEDENTES

El 8 de noviembre de 2017 3 la señora Ángela Leonor Beleño Jiménez , a través de apoderado judicial, formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación - Congreso de la República - Senado de la República, con el fin de obtener la nulidad de la Resolución 425 del 11 de mayo de 2017, expedida por la Directora General del Senado de la República, «por medio del cual se declaró insubsistente el nombramiento en el cargo de asesor grado IV» de la demandante.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que (i) se declare que no ha existido

Directora General del Senado de la República, «por medio del cual se declaró insubsistente el nombramiento en el cargo de asesor grado IV» de la demandante.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que (i) se declare que no ha existido solución de continuidad en la prestación del servicio; (ii) se reincorpore a su empleo o uno de igual o superior categoría; (iii) se paguen todos los emolumentos dejados de percibir; (iv) se dé cumplimiento a la sentencia; y (v) se realice la debida indexación de

1 Expediente híbrido. 2 Cuaderno principal. Folios 270-271. 3 Cuaderno principal. Folio 1.2

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los valores reconocidos.

La demanda fue presentada inicialmente ante el Juzgado 10° Administrativo de Bogotá – Sección Segunda, el cual, mediante auto de 9 de noviembre de 2018 4, la inadmitió para que la parte actora: i) estimara razonadamente la cuantía; ii) acreditara el agotamiento del requisito de procedibilidad consistente en la conciliación extrajudicial; y iii) aportara copia de la demanda y de sus anexos para efectos de la notificación prevista en el artículo 199 del CPACA.

El 27 de noviembre de 2018 5, la parte demandante presentó escrito de subsanación, mediante el cual incorporó la estimación razonada de la cuantía y allegó las copias requeridas. En cuanto al requisito de procedibilidad, sostuvo que, al tratarse de una

mediante el cual incorporó la estimación razonada de la cuantía y allegó las copias requeridas. En cuanto al requisito de procedibilidad, sostuvo que, al tratarse de una queja laboral, la conciliación ante la Procuraduría General de la Nación resultaba suficiente, razón por la cual consideró satisfecho dicho presupuesto procesal.

Posteriormente, al verificar la cuantía del asunto, el Juzgado 10° Administrativo de Bogotá – Sección Segunda, a través de auto de 14 de febrero de 2019 6 advirtió que carecía de competencia para conocer el asunto y, en consecuencia, ordenó la remisión del expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Finalmente, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 26 de enero de 2023, rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad.

II. AUTO APELADO

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 26 de enero de 2023, rechazó la demanda por caducidad. Esto, al considerar que el término de caducidad del medio de control debía contarse desde el día siguiente a la notificación de la Resolución 425 del 11 de mayo de 2017, mediante la cual se declaró insubsistente el nombramiento de la demandante, es decir, desde el 16 de mayo de 2017.

En ese sentido, aunque la actora manifestó haber presentado el 16 de junio de 2017 una solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación, al revisar el documento se evidenció que en realidad se trataba de una queja por acoso

4 Cuaderno principal, folios 123-124. 5 Cuaderno principal, folios 125-264.

revisar el documento se evidenció que en realidad se trataba de una queja por acoso

4 Cuaderno principal, folios 123-124. 5 Cuaderno principal, folios 125-264. 6 Cuaderno principal, folios 265-266.3

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laboral contra el senador que la declaró insubsistente, mas no de una solicitud de conciliación extrajudicial, exigida por la ley como requisito de procedibilidad, por lo que dicha actuación (el trámite de la queja por acoso laboral) no interrumpió el término de caducidad.

En consecuencia, como el término de cuatro meses vencía el 18 de septiembre de 2017 y la demanda fue presentada el 8 de noviembre de 2017, el Tribunal concluyó que había operado el fenómeno de la caducidad de la acción.

III. RECURSO DE APELACIÓN

Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación, al considerar que dicha decisión desconoció el trámite procesal previamente surtido. Señaló que la demanda fue presentada el 8 de noviembre de 2017 ante el Juzgado Décimo Administrativo de Bogotá, despacho que la inadmitió el 9 de noviembre de 2018, para que el demandante subsanara la demanda en aspectos relacionados con la estimación razonada de la cuantía, el agotamiento de la conciliación extrajudicial y la aportación del archivo digital, requerimientos que fueron atendidos oportunamente. Posteriormente, el proceso fue remitido al Tribunal

relacionados con la estimación razonada de la cuantía, el agotamiento de la conciliación extrajudicial y la aportación del archivo digital, requerimientos que fueron atendidos oportunamente. Posteriormente, el proceso fue remitido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca en febrero de 2019 e ingresó por reparto en marzo del mismo año. No obstante, durante varios años no se produjo pronunciamiento alguno, pese a las solicitudes elevadas para el impulso procesal, situación que motivó la interposición de una demanda en ejercicio de la acción de tutela. Solo con posterioridad a esta se profirió el auto de rechazo, fechado el 26 de enero de 2023, pero notificado únicamente hasta el 30 de mayo de 2024.

Alegó la vulneración del debido proceso y del derecho de defensa, en tanto la notificación del auto se produjo más de un año después de su expedición, en desconocimiento de los principios de celeridad, inmediatez y observancia estricta de los términos procesales. Invocó el artículo 29 de la Constitución Política y la jurisprudencia de la Corte Constitucional relativa al carácter perentorio de los términos judiciales y a la obligación de las autoridades de resolver oportunamente las actuaciones sometidas a su conocimiento, especialmente cuando se presentan dilaciones injustificadas.

Finalmente, expuso que se desempeñó como asesora en el Senado de la República entre 2010 y mayo de 2017, fecha en la cual fue declarada insubsistente mediante la4

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Resolución 425 de 2017, luego de haber presentado queja por acoso laboral contra el senador Marco Aníbal Avirama, por conductas como retiro injustificado de funciones, asignación de tareas ajenas al cargo, humillaciones públicas, descalificaciones y afectaciones a su salud. Indicó que la queja fue inicialmente ignorada, lo que dio lugar a ejercer una acción de tutela en la que la Corte Suprema de Justicia amparó sus derechos de petición y debido proceso y ordenó remitirla al Comité de Convivencia Laboral. Sostuvo que la demanda fue presentada en término, dado que el artículo 18 de la Ley 1010 de 2006 establece un plazo de seis meses para las acciones derivadas del acoso laboral, el cual fue respetado con la presentación oportuna de la queja y la solicitud de conciliación extrajudicial; además, precisó que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, en estos casos no siempre es exigible la conciliación cuando se trata de derechos ciertos e irrenunciables.

IV. CONSIDERACIONES

4.1. Competencia

Corresponde a la Sala, conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 243.1 y 244.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 26 de enero de 2023 , proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual rechazó la demanda.

(CPACA), decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 26 de enero de 2023 , proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual rechazó la demanda.

4.2. Procedencia y oportunidad

El recurso de apelación contra el auto que rechaza la demanda resulta procedente, de acuerdo con lo preceptuado en los numerales 1 del artículo 243 el CPACA y 1 del artículo 321 del Código General del Proceso (CGP).

Asimismo, se tiene que la providencia apelada fue notificada por estado electrónico el 29 de mayo de 2024 7 y la impugnación presentada el 4 de junio de 2024 siguiente, razón por la cual, conforme al numeral 3 del artículo 244 del CPACA, el recurso resulta oportuno.

4.3. Análisis normativo, jurisprudencial y fondo de la decisión.

7 Samai, actuaciones del Tribunal de origen, índice 25.5

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En el marco del proceso judicial, el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece los términos de caducidad de las acciones o medios de control que se ejercen ante la jurisdicción contenciosa administrativo, señalando de manera expresa los plazos dentro de los cuales deben presentarse las demandas correspondientes.

La caducidad, en este contexto, es una figura de carácter público que busca proteger la seguridad jurídica, asegurar que las situaciones legales consolidadas no se vean

presentarse las demandas correspondientes.

La caducidad, en este contexto, es una figura de carácter público que busca proteger la seguridad jurídica, asegurar que las situaciones legales consolidadas no se vean alteradas con el tiempo y evitar que los conflictos legales se mantengan indefinidamente abiertos. Debido a su carácter estricto e inmodificable, una vez se configura, impide al juez pronunciarse sobre el fondo del asunto planteado.

En consecuencia, la caducidad constituye una figura del derecho administrativo mediante el cual se pierde la facultad de accionar la jurisdicción contenciosoadministrativa, debido a que no se ejerció el derecho de acción dentro del plazo legalmente previsto. Este fenómeno se presenta cuando transcurre el término fijado por el legislador para presentar la demanda sin que el interesado haya actuado. La finalidad de este límite temporal es establecer un marco claro e invariable que brinde certeza jurídica, de modo que quien considere tener un derecho se vea en la obligación de ejercerlo oportunamente si desea obtener una respuesta judicial.

El Consejo de Estado, en providencia del 23 de octubre de 2025 8, precisó que, «los numerales 1 (literal c) y 2 (literal d) del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) señalan la oportunidad para presentar la demanda, o el término de caducidad de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho».

Asimismo, mediante providencia del 29 de febrero de 2020 9, esa Corporación reiteró que:

[…] el plazo para presentar la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es de 4 meses contados a partir del día siguiente a la comunicación,

que:

[…] el plazo para presentar la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es de 4 meses contados a partir del día siguiente a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo acusado, so pena que opere el fenómeno jurídico de la caducidad, que por ninguna circunstancia se puede revivir. […].

8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, 23 de octubre de 2025, expediente 81001 -23-39-000-2020-00162-01 (1411-2025), C. P. Jorge Edison Portocarrero Banguera. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, 29 de febrero de 2020, expediente 25000 -23-42-000-2015-03320-01 (6531-2023), C. P. Juan Enrique Bedoya Escobar.6

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4.4. Análisis del caso concreto

En el asunto bajo examen, la parte recurrente interpuso recurso de apelación contra el auto de 26 de enero de 2023 , mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda al considerar configurado el fenómeno de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

4.4.1. Sobre la caducidad del medio de control

De conformidad con el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el término para ejercer el medio de control de

Aun si en gracia de discusión se superara el análisis relativo a la caducidad, tampoco se acreditó el cumplimiento del requisito de procedibilidad previsto en el numeral 1° del artículo 161 del CPACA, consistente en agotar la conciliación extrajudicial respecto de las pretensiones sometidas a control judicial.

10 Cuaderno principal, folio 34. 11 Cuaderno principal, folio 1.7

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En este punto, resulta necesario diferenciar entre el requisito de procedibilidad que debía agotarse frente a la pretensión de nulidad del acto administrativo demandado y su consecuencial restablecimiento del derecho y la solicitud de conciliación administrativa extrajudicial, presentada ante la Procuraduría General de la Nación 12 en el marco de una queja por acoso laboral, pues esta última no suple ni sustituye la exigencia legal prevista para el medio de control ejercido.

En primer lugar, la conciliación extrajudicial en asuntos contencioso -administrativos constituye un requisito de procedibilidad cuando se ejercen determinados medios de control, entre ellos, el de nulidad y establecimiento del derecho, de conformidad con lo previsto en el artículo 161.1 del CPACA.

Así, cuando la ley exige el agotamiento de la conciliación extrajudicial, su omisión impide la admisión de la demanda, por tratarse de un presupuesto procesal autónomo e independiente del debate sustantivo.

En segundo lugar, la actuación que se adelanta en el marco de una queja por acoso

4.4.1. Sobre la caducidad del medio de control

De conformidad con el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el término para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente a la notificación, comunicación, ejecución o publicación del acto administrativo demandado, según sea el caso.

En el sub examine , la Resolución 425 del 11 de mayo de 2017 , que es el acto administrativo que fue demandado, fue notificada el 16 de mayo de 2017 10 y se materializó ese mismo día, el día 16 de mayo de 2017, en el cual fue desvinculada la actora. En consecuencia, el término de caducidad inició el 17 de mayo de 2017 y vencía el 18 de septiembre del mismo año; no obstante, la demanda fue radicada el 8 de noviembre de 2017 11, cuando ya había operado la caducidad. Así las cosas, se configuró el fenómeno de la caducidad, razón por la cual , acertó el A-quo al disponer el rechazo de la demanda.

No obstante, aun cuando la configuración de la caducidad basta para confirmar la decisión apelada, la Sala estima pertinente pronunciarse, además, sobre el argumento relativo al supuesto agotamiento del requisito de procedibilidad, el cual no se surtió.

4.4.2. Sobre el requisito de procedibilidad y el trámite de acoso laboral

Aun si en gracia de discusión se superara el análisis relativo a la caducidad, tampoco se acreditó el cumplimiento del requisito de procedibilidad previsto en el numeral 1° del

impide la admisión de la demanda, por tratarse de un presupuesto procesal autónomo e independiente del debate sustantivo.

En segundo lugar, la actuación que se adelanta en el marco de una queja por acoso laboral, es completamente distinta. En ese escenario, la normativa aplicable no es el CPACA ni el Estatuto de Conciliación en lo contencioso administrativo, sino la regulación especial contenida en la Ley 1010 de 2006 y en la Resolución 2646 de 2008.

Esta última, en su artículo 14, dispuso:

Artículo 14. Reglamentado por la Resolución 652 de 2012, Ministerio del Trabajo . Medidas preventivas y correctivas de acoso laboral. Son medidas preventivas y correctivas de acoso laboral las siguientes:

1. Medidas preventivas:

[…]

1.7 Conformar el Comité de Convivencia Laboral y establecer un procedimiento interno confidencial, conciliatorio y efectivo para prevenir las conductas de acoso laboral.

Posteriormente, la Resolución 652 de 2012 del Ministerio del Trabajo reglamentó las funciones del Comité de Convivencia Laboral, entre las cuales se encuentran:

ARTÍCULO 6o. FUNCIONES DEL COMITÉ DE CONVIVENCIA LABORAL. El Comité de

12 Solicitud radicada el 16 de junio de 2017, revisar folio 169 del cuaderno principal.8

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Convivencia Laboral tendrá únicamente las siguientes funciones:

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Convivencia Laboral tendrá únicamente las siguientes funciones:

1. Recibir y dar trámite a las quejas presentadas en las que se describan situaciones que puedan constituir acoso laboral, así como las pruebas que las soportan.

2. Examinar de manera confidencial los casos específicos o puntuales en los que se formule queja o reclamo, que pudieran tipificar conductas o circunstancias de acoso laboral, al interior de la entidad pública o empresa privada.

3. Escuchar a las partes involucradas de manera individual sobre los hechos que dieron lugar a la queja.

4. Adelantar reuniones con el fin de crear un espacio de diálogo entre las partes involucradas, promoviendo compromisos mutuos para llegar a una solución efectiva de las controversias.

5. Formular un plan de mejora concertado entre las partes, para construir, renovar y promover la convivencia laboral, garantizando en todos los casos el principio de la confidencialidad.

6. Hacer seguimiento a los compromisos adquiridos por las partes involucradas en la queja, verificando su cumplimiento de acuerdo con lo pactado.

7. En aquellos casos en que no se llegue a un acuerdo entre las partes, no se cumplan las recomendaciones formuladas o la conducta persista, el Comité de Convivencia Laboral, deberá remitir la queja a la Procuraduría General de la Nación, tratándose del sector público. En el sector privado, el Comité informará a la alta dirección de la empresa, cerrará el caso y el trabajador puede presentar la queja ante

tratándose del sector público. En el sector privado, el Comité informará a la alta dirección de la empresa, cerrará el caso y el trabajador puede presentar la queja ante el inspector de trabajo o demandar ante el juez competente. (énfasis propio)

Este trámite tiene naturaleza preventiva, correctiva y administrativa interna. No constituye un mecanismo de resolución de controversias contencioso-administrativas en los términos del CPACA, ni está diseñado como presupuesto procesal para acudir ante la jurisdicción.

Incluso, cuando la queja sea remitida a la Procuraduría General de la Nación, ello ocurre en el marco de sus competencias disciplinarias y preventivas, no como autoridad que adelante la conciliación extrajudicial contencioso -administrativa prevista en el artículo 161 del CPACA.

En consecuencia, el trámite de acoso laboral no constituye un requisito previo para controvertir la legalidad del acto acusado ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ni tiene la virtualidad de suspender o interrumpir el término de caducidad. Se trata de un procedimiento autónomo que, si bien puede incidir en el análisis probatorio o sustantivo del proceso, no suspende ni interrumpe el término de caducidad del medio de control correspondiente , razón por la cual operó la caducidad del medio de control.9

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Adicionalmente, el acto demandado es aquel que declaró la insubsistencia de la demandante, razón por la cual el trámite del acoso laboral no incidía en la presentación de la demanda.

Adicionalmente, el acto demandado es aquel que declaró la insubsistencia de la demandante, razón por la cual el trámite del acoso laboral no incidía en la presentación de la demanda.

En esa línea, la Corte Constitucional, en sentencia T -141 de 2024 13, reiterando lo sostenido en la sentencia T-433 de 2022, precisó que la garantía prevista en el numeral 1° del artículo 11 de la Ley 1010 de 2006 , no se activa con la simple presentación de la queja por acoso laboral, sino únicamente cuando una autoridad administrativa o judicial competente verifica la ocurrencia de los hechos denunciados. Solo a partir de dicha verificación puede operar la presunción legal de retaliación frente a la desvinculación laboral.

En efecto, la Corte concluyó que:

En conclusión, con base en la Ley 1010 de 2006 y la jurisprudencia constitucional expuesta, es posible determinar entonces que: (i) existe una presunción legal a favor de quienes hayan hecho uso de los procedimientos previstos en la Ley 1010 de 2006, consistente en que si ocurre un despido dentro de los seis meses siguientes a la fecha de la queja se entiende que tuvo lugar con ocasión del acoso; (ii) para que esa protección legal proceda la conducta denunciada debe enmarcarse dentro de las señaladas en el artículo 7 de la Ley 1010 de 2006 y una autoridad administrativa o judicial competente debe verificar esa circunstancia; (iii) en los eventos en que opera la presunción, es al empleador a quien le corresponde demostrar que la terminación del contrato de trabajo no fue producto de tal denuncia; (iv) esa protección legal aplica para todas las relaciones laborales, sin importar el

circunstancia; (iii) en los eventos en que opera la presunción, es al empleador a quien le corresponde demostrar que la terminación del contrato de trabajo no fue producto de tal denuncia; (iv) esa protección legal aplica para todas las relaciones laborales, sin importar el tipo de contrato laboral, y (v) en los contratos de trabajo sometidos a un término fijo el cumplimiento del plazo es una causa legal y contractual de terminación, pero no una causa objetiva para no renovar una relación laboral con una persona víctima de acoso laboral.

Bajo ese entendido, la actuación adelantada ante la Procuraduría General de la Nación correspondió a una queja por acoso laboral y no a una solicitud de conciliación orientada a controvertir los efectos económicos de la nulidad de la Resolución 425 del 11 de mayo de 2017, mediante la cual se declaró insubsistente el nombramiento de la demandante.

En esa medida, se precisa a la recurrente que la ilegalidad de los actos administrativos no es objeto de conciliación ni un asunto transigible, pero sí, los efectos económicos derivados de los mismos, razón por la cual , se exige el requisito de la conciliación prejudicial sobre éstos.

En consecuencia, al configurarse el fenómeno de la caducidad y no acreditarse el

13 Corte Constitucional, 29 de abril de 2024, expediente 9.497.595, M. P. Natalia Ángel Cabo.10

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agotamiento del requisito de procedibilidad , la Sala confirmará la providencia del 26 de

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agotamiento del requisito de procedibilidad , la Sala confirmará la providencia del 26 de enero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual rechazó la demanda.

Con fundamento en lo anteriormente expuesto, la Sala,

V. RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 26 de enero de 2023, a través del cual rechazó la demanda, de acuerdo con los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Por Secretaría, DEVOLVER la presente diligencia al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmada electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmada electrónicamente

Con aclaración de voto

JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmada electrónicamente

Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.