Consejo de Estado - 25000234200020200010501 - Sentencia - Sentencia - 25000234200020200010501 - 2026

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co 1

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá, D. C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2020-00105-01 (1636-2025)

Demandante: Wilson Enrique Tovar Sarmiento

Demandada: Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional

Tema: Naturaleza jurídica de las actas que expiden las autoridades médico-laborales de la fuerza pública. Falta de competencia para expedir los actos administrativos demandados. Reintegro de los valores percibidos por concepto de indemnización por pérdida de la capacidad psicofísica. MODIFICA SENTENCIA.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida el veintidós (22) de abril de dos mil veinticinco (2025) por el Tribunal Administrativo d e Cundinamarca, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones.

ANTECEDENTES

1. El señor Wilson Enrique Tovar Sarmiento instauró demanda contra la NaciónMinisterio de Defensa Nacional-Ejército Nacional, en ejercicio del medio de control

parcialmente a las pretensiones.

ANTECEDENTES

1. El señor Wilson Enrique Tovar Sarmiento instauró demanda contra la NaciónMinisterio de Defensa Nacional-Ejército Nacional, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho regulado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo , con el fin que se

acceda a las siguientes:

PRETENSIONES

2. Que se declare la nulida d del Acta Nro. 003 del 25 de enero de 2018, mediante la cual la Junta Médic a Laboral declaró la pérdida de fuerza ejecutoria de la Junta Médica Laboral Nro. 40733 del 30 de noviembre de 2010; la nulidad de la Resolución Nro. 260377 del 18 de febrero de 2019, por medio de la cual se le declaró deudor del tesoro nacional , por la suma de setenta y seis millones novecientos treinta y tres mil setecientos veinte pesos ($76.933.720); la nulidad de la Resolución Nro. 263939 del 15 de abril de 2019, mediante la cual se declaró que continuaba siendo deudor del tesoro nacional por la suma d e veintiséis millones novecientos treinta y tres mil setecientos veinte pesos ($26.933.720).Radicado: 25000-23-42-000-2020-00105-01 (1636-2025)

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co 2

3. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene el reintegro de la

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co 2

3. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene el reintegro de la suma de cincuenta millones de pesos ($50.000.000), los cuales se descontaron en virtud de la Resolución Nro. 263939 del 15 de abril de 2019 ; que se condene a la demandada a pagar los intereses corrientes y moratorios correspondientes a la suma de cincuenta millones de pesos ($50.000.000) que fue indebidamente descontada del anticipo de cesantías; y que se ordene a la demandada que pague el reajuste por devaluación del dinero descontado.

HECHOS

La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

4. Que mediante Resolución Nro. 5398 del 30 de noviembre de 2007 fue retirado del servicio del Ejército Nacional, por la causal de llamamiento a calificar servicios , y que se le practicó Junta Médica Laboral Nro. 40733 de la misma fecha, en la que se concluyó que presentaba una disminución del 60.76% de la capacidad laboral ; una incapacidad permanente parcial; y que no era apto para el servicio.

5. Que, a través de la Resolución Nro. 116510 del 26 de abril de 2011 , se le pagó la indemnización por pérdida de capacidad laboral.

6. Que el Tribunal Administrativo del Atlántico, en sentencia del 14 de marzo de 2014, declaró la nulidad de la Resolución Nro. 5398 del 30 de noviembre de 2007 y ordenó su reintegro al cargo y grado que desempeñaba , por lo que, mediante

2014, declaró la nulidad de la Resolución Nro. 5398 del 30 de noviembre de 2007 y ordenó su reintegro al cargo y grado que desempeñaba , por lo que, mediante Decreto 2236 del 5 de noviembre de 2014 se dispuso su reintegro y se declaró que no existió solución de continuidad en la prestación de los servicios.

7. Que mediante sentencia de tutela se ordenó la realización de un nuevo examen de capacidad laboral y, a través del Acta Nro. 003 del 25 de enero de 2018, se declaró la pérdida de fuerza ejecutoria de la Junta Médic a Laboral Nro. 40733 del 30 de noviembre de 2010.

8. Adujo que en la Resolución Nro. 260377 del 18 de febrero de 2019 se le declaró deudor del tesoro nacional por la suma de setenta y seis millones novecientos treinta y tres mil setecientos veinte pesos ($76.933.720), con base en lo decidido en el Acta Nro. 003 del 25 de enero de 2018 y a través de la Resolución Nro. 263939 del 15 de abril de 2019, se declaró que continuaba siendo deudor por valor de veintiséis millones novecientos treinta y tres mil setecientos veinte pesos ($26.933.720).

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN

9. Se indicaron como normas violadas los artículos 29 y 83 de la Constitución Política; los artículos 4, 7, 8, 14, 15, 21, 67 y 68 de la Ley 1437 de 2011; y los artículos 4 y 7 del Decreto 1796 de 2000.

Política; los artículos 4, 7, 8, 14, 15, 21, 67 y 68 de la Ley 1437 de 2011; y los artículos 4 y 7 del Decreto 1796 de 2000.

10. En el concepto de violación manifestó que los actos demandados se expidieron con infracción de las normas en las que debieron fundarse, porque dentro de las funciones de la Junta Médica Laboral no está la de declarar la pérdida de fuerza ejecutoria de sus propias actas. Que actuó de buena fe al recibir la indemnizaciónRadicado: 25000-23-42-000-2020-00105-01 (1636-2025)

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co 3 correspondiente por la pérdida de capacidad laboral y que por esa razón no está obligado a devolver al tesoro público el valor recibido.

TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA

11. La demanda se admitió en auto del 13 de julio de 20231. La entidad demandada se opuso a las pretensiones, por considerar que las decisiones demandadas fueron expedidas conforme con las normas legales vigentes y que, por esa razón, los actos no se encontraban viciados de nulidad.

12. Que, según lo previsto en el parágrafo, del artículo 19 del Decreto Ley 1796 de 2000, en concordancia con lo establecido en el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011, no pueden existir dos actas de la Junta Médica Laboral por las mismas afecciones

2000, en concordancia con lo establecido en el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011, no pueden existir dos actas de la Junta Médica Laboral por las mismas afecciones o etologías, por lo que la Dirección de Sanidad expidió el Acta Nro. 003 del 25 de enero de 2018. Que ese es un acto administrativo de mero trámite, porque se profirió en cumplimiento de una sentencia de tutela.

13. Propuso como excepciones las de inepta demanda, caducidad, legalidad de los actos demandados, ausencia de desviación de poder, cobro de lo no debido, enriquecimiento sin justa causa, falta de agotamiento de los recursos en sede administrativa y buena fe2.

14. Mediante auto del 16 de agosto de 2024, decidió impartirse el trámite de sentencia anticipada, se fijó el litigio y se decretaron las pruebas3. Se corrió traslado para alegar de conclusión y se dictó sentencia que fue apelada en el plazo oportuno por la parte demandada.

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN

15. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia proferida el veintidós (22) de abril de dos mil veinticinco (2025) , accedió parcialmente a las pretensiones. Consideró, en primer lugar, que no se configuró la caducidad respecto a la Resolución Nro. 260377 del 18 de febrero de 2019, razón por la que había lugar a realizar el estudio de legalidad.

16. Sobre el control de legalidad del Acta Nro. 003 del 25 de enero de 2018, manifestó que a fin de garantizarle al accionante el acceso a la administración de

a realizar el estudio de legalidad.

16. Sobre el control de legalidad del Acta Nro. 003 del 25 de enero de 2018, manifestó que a fin de garantizarle al accionante el acceso a la administración de justicia y teniendo en cuenta que la demandada ejerció en debida forma su derecho de defensa y contradicción, se pronunciaría, únicamente, respecto de la decisión que declaró la pérdida de fuerza de ejecutoria del Acta de la Junta Médica Laboral Nro. 40733 del 30 de noviembre de 2010.

17. Manifestó que el Acta Nro. 40733 del 30 de noviembre de 2010 fue proferida por la autoridad médica laboral competente y, por ende, gozaba de presunción de legalidad, en virtud de lo establecido en el artículo 88 de la Ley 1437 de 2011. Que al estar en firme dicha decisión, solo podía invalidarse o declararse nula por el juez administrativo, razón por la que el derecho indemnizatorio que de ella se derivó

1 Véase a folios 136-137. 2 Véase en el archivo 45 del expediente digital. 3 Véase a índice 68 de SAMAI del Tribunal.Radicado: 25000-23-42-000-2020-00105-01 (1636-2025)

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co 4 debía mantenerse incólume.

18. Que si el Ejército Nacional consideró que expidió de forma ilegal o irregular la Resolución Nro. 16510 del 26 de abril de 2011 ─acto mediante el cual reconoció la

4 debía mantenerse incólume.

18. Que si el Ejército Nacional consideró que expidió de forma ilegal o irregular la Resolución Nro. 16510 del 26 de abril de 2011 ─acto mediante el cual reconoció la suma de $85.500.216, por concepto de indemnización por pérdida de capacidad laboral─ o, en su defecto, que reconoció un derecho indemnizatorio que no correspondía, debió solicitarle al demandante el consentimiento previo y expreso para revocar esa decisión administrativa y, en caso de no obtenerlo, podía demandar el acto ante la jurisdicción.

19. Que como ese procedimiento no fue realizado, no podía revocar la decisión o dejarla tácitamente sin efecto luego de que transcurrieron más de 7 años, con el argumento de que no podían existir dos actas de la Junta Médica Laboral , porque esa conducta vulneró la prohibición legal de irrevocabilidad de los actos administrativos que reconocen derechos particulares y concretos, prevista en el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011.

20. Señaló, además, que la Junta Médica Laboral sesionó en cumplimiento de un fallo de tutela proferido por el Consejo de Estado a fin de determinar si el demandante podía considerarse para el curso de ascenso y no con el fin de encontrar alguna inconformidad con la valoración médica que realizó mediante Acta Nro. 40733 del 30 de noviembre de 2010.

21. Que como el Acta Nro. 40733 del 30 de noviembre de 2010 se ejecutó, no era posible que perdiera su fuerza ejecutoria y, por esa razón, declaró la nulidad parcial

21. Que como el Acta Nro. 40733 del 30 de noviembre de 2010 se ejecutó, no era posible que perdiera su fuerza ejecutoria y, por esa razón, declaró la nulidad parcial del Acta Nro. 003 del 25 de enero de 2018, respecto a la declaratoria de la «pérdida de la fuerza ejecutoria del Acto de la Junta Médico Laboral No. 40733 del 30 de

noviembre de 2010 que otorgó un D.C.L de 60.76% al señor MAYOR TOVAR SARMIENTO WIL SON ENRIQUE (…)», porque esa orden fue emitida con desconocimiento de las normas en que debió fundarse.

22. Respecto a la Resolución Nro. 260377 del 18 de febrero de 2019, manifestó que el demandante no estaba en la obligación legal de devolver, total, ni parciamente, la indemnización que recibió y que pagó el Ejército Nacional en virtud de la pérdida de capacidad laboral del 60.76% que determinó la Junta Médica Laboral mediante Acta Nro. 40733 del 30 de noviembre de 2010.

23. Que el hecho de que el Ejército Nacional, a través del Acta Nro. 003 del 25 de enero de 2018, hubiera ordenado realizar al accionante una nueva Junta Médica Laboral que determinó que hubo una disminución de pérdida de capacidad laboral del 60.76% al 7%, no significaba que se afectaran los derechos económicos consolidados con anterioridad.

24. Que no resultaba ajustado a los postulados de la buena fe, de la confianza legítima y del respeto del acto propio, que luego de que la Administración liquidó y

consolidados con anterioridad.

24. Que no resultaba ajustado a los postulados de la buena fe, de la confianza legítima y del respeto del acto propio, que luego de que la Administración liquidó y pagó el monto de la indemnización conforme con lo decidido por la Junta Médica Laboral en el Acta Nro. 40733 del 30 de noviembre de 2010, se le declarara deudor del tesoro nacional y se le exigiera la devolución del mayor valor recibido por concepto de indemnización por pérdida de la capacidad laboral.Radicado: 25000-23-42-000-2020-00105-01 (1636-2025)

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co 5

25. En consecuencia, declaró la nulidad de la Resolución Nro. 260377 del 18 de febrero de 2019, por haberse expedido con infracción de las normas en que debió fundarse; y, e n cuanto a la Resolución Nro. 263939 del 15 de abril de 2019 , consideró que, al haberse declarado la nulidad de la primera resolución, era claro que esta también estaba viciada de nulidad porque el anterior acto constituyó su fundamento.

26. Adicionalmente, señaló que el Ejército Nacional no enunció las normas que l o facultaban para efectuar el cobro que se discute, máxime si se tenía presente que la deducción que realizó mediante la Resolución Nro. 263939 del 15 de abril de 2019 no se trata de la facultad de cobro persuasivo o recaudo de cartera con la que cuenta.

27. A título de restablecimiento del derecho , ordenó que si al demandante le

no se trata de la facultad de cobro persuasivo o recaudo de cartera con la que cuenta.

27. A título de restablecimiento del derecho , ordenó que si al demandante le descontaron algún valor por ese concepto o realizó el pago de la deuda, la entidad debía realizar la respectiva devolución con los intereses y demás emolumentos que se le hubieren descontado o cobrado4.

RECURSO DE APELACIÓN

28. La parte demandada interpuso recurso de apelación en el que manifestó que no estaba de acuerdo con la declaratoria de nulidad del Acta Nro. 003 del 25 de enero de 2018, porque la adoptó el órgano colegiado competente, se fundamentó en la norma correspondiente, se siguió el procedimiento legalmente establecido y se tuvo en cuenta un a motivación clara, expresa y justificada, orientada a restablecer las condiciones que permitieran la continuidad del oficial que, luego de reintegra rse al servicio activo, buscó su ascenso al grado inmediatamente superior.

29. Que si permanecía vigente el Acta Nro. 40733 del 30 de noviembre de 2010 de la Junta Médico Laboral, habría un impedimento para que este continuara en el servicio activo. Que, formalmente, el juez de primera instancia pudo tener razón al señalar que lo procedente era aplicar la figura de la revocación directa de los actos administrativos o, en su defecto, demandar el acto ante esta jurisdicción . Que, no obstante, debió considerar que el demandante buscó, luego de reintegra rse al servicio activo, que la institución le confiriera el ascenso al grado inmediatamente superior, por lo que, necesariamente, debía cumplir con las condiciones y requisitos

obstante, debió considerar que el demandante buscó, luego de reintegra rse al servicio activo, que la institución le confiriera el ascenso al grado inmediatamente superior, por lo que, necesariamente, debía cumplir con las condiciones y requisitos determinados en los artículos 51, 52 y 53 del Decreto Ley 1790 de 2000, dentro de los cuales tiene relevancia la acreditación de su aptitud psicofísica de acuerdo con el reglamento vigente.

30. Finalmente, s eñaló que lo resuelto en primera instancia , a título de restablecimiento del derecho, implica un detrimento al erario y un enriquecimiento sin justa causa a favor del accionante5.

TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA

31. El 17 de junio de 2025 se admitió el recurso de apelación y se dispuso que, una

4 Véase a índice 78 de SAMAI del Tribunal. 5 Véase a índice 82 de SAMAI del Tribunal.Radicado: 25000-23-42-000-2020-00105-01 (1636-2025)

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co 6 vez ejecutoriado, el expediente pasaría a l Despacho para dictar sentencia sin necesidad de traslados6.

32. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio.

Se resolverá previas las siguientes

CONSIDERACIONES

33. De conformidad con el recurso de apelación interpuesto, el problema jurídico que deberá resolver la Sala consiste en determinar si el Acta Nro. 003 del 25 de

Se resolverá previas las siguientes

CONSIDERACIONES

33. De conformidad con el recurso de apelación interpuesto, el problema jurídico que deberá resolver la Sala consiste en determinar si el Acta Nro. 003 del 25 de enero de 2018 se presume legal por haberla expedido el órgano colegiado competente, aplicando la norma correspondiente y siguiendo el procedimiento legalmente establecido.

34. Además, deberá determinarse si el restablecimiento del derecho , en la forma como fue ordenado, conlleva un detrimento de las arcas del erario y un enriquecimiento sin causa para el demandante.

Naturaleza jurídica del acto acusado: del acto administrativo complejo

35. El acto administrativo complejo ha sido conceptualizado como aquel en el que concurren declaraciones de dos organismos pertenecientes a la misma entidad o, a entidades diferentes, para conformar la voluntad de la Administración7, y se fusionan en unidad de contenido y de fines 8, por lo que presentan una relación de interdependencia que implica que ninguna de ellas puede subsistir separada e

individualmente9. En otras palabras:

«[…] siguiendo la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación sobre el tema, los actos administrativos complejos son aquellos que se forman por la concurrencia de una serie de actos que no tienen existencia jurídica separada e independiente y que provienen de diversas voluntades y autoridades, generándose así una unidad de contenido y de fin, de tal suerte que las diversas voluntades concurren para formar un acto único»10.

36. Así, la noción de acto administrativo complejo excluye aquellas situaciones en las que una misma autoridad profiere varias disposiciones dentro de una misma

de fin, de tal suerte que las diversas voluntades concurren para formar un acto único»10.

36. Así, la noción de acto administrativo complejo excluye aquellas situaciones en las que una misma autoridad profiere varias disposiciones dentro de una misma actuación administrativa procesal, como instrumentos necesarios y concatenados dentro del trámite 11. Por ende, no puede confundirse un acto administrativo complejo con un acto de trámite o preparatorio, pues este último difiere del primero en cuanto a su naturaleza, porque adolece de la característica de unidad de finalidad, objeto y contenido, así como de la relación de interdependencia y aún de la capacidad de modificar, crear o extinguir una situación jurídica.

6 Véase a índice 5 de SAMAI. 7 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 26 de enero de 1996. Rad. 3416. C.P. Ernesto Rafael Ariza Muñoz. 8 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 1° de agosto de 2002. Rad. 11001-03-24-000-2000-0667401(6674). 9 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 18 de octubre de 2012. Rad. 05001 -23-15-000-200001421-01. 10 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 14 de febrero de 2012. Rad. 11001-03-26-000-2010-0036-01(IJ). C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 11 Ibid.Radicado: 25000-23-42-000-2020-00105-01 (1636-2025)

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia

11 Ibid.Radicado: 25000-23-42-000-2020-00105-01 (1636-2025)

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co 7

37. Establecida la diferencia entre los actos de trámite y los actos administrativos complejos, resulta pertinente precisar cuál es la naturaleza de las actas que suelen expedir las autoridades médico -laborales de la fuerza pública. Al respecto, e l Consejo de Estado ha destacado que estas «[…] no crean, modifican o extinguen una situación jurídica particular, sólo determinan el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral, determinando para el efecto las lesiones y enfermedades valoradas por los especialistas al momento de la revisión y los conceptos que obran en la historia clínica, lo que permite deducir, en principio, que se trata de actos de trámite o preparatorios al acto definitivo que reconoce las prestaciones que se generan como consecuencia de la pérdida de la capacidad laboral»12.

38. Sin embargo, la jurisprudencia de esta Corporación ha considerado, con el fin de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia, que las referidas valoraciones científicas tienen la connotación propia de un acto administrativo definitivo, siempre y cuando, imposibiliten la continuidad de la actuación

administrativa. Así se indicó:

«[…] Los actos expedidos por la Junta Médica Laboral y recurridos ante el Tribunal Médico Laboral, en cuanto determinan una incapacidad inferior a la requerida para tener derecho a la pensión de invalidez, son actos definitivos en la medida en que impiden seguir adelante con la actuación.

[…]

Tribunal Médico Laboral, en cuanto determinan una incapacidad inferior a la requerida para tener derecho a la pensión de invalidez, son actos definitivos en la medida en que impiden seguir adelante con la actuación.

[…]

En las anteriores condiciones, no es posible exigir al interesado que a pesar de no alcanzar el porcentaje mínimo de incapacidad para tener derecho a la pensión de invalidez, acuda ante la entidad en procura de tal derecho, siendo en cambio procedente, an te la irrevocabilidad de tales actos, acudir en su demanda para que se estudie si estuvo bien fijado el índice lesional, y si además la pérdida de la capacidad es imputable al servicio, lo que conllevaría, en caso de ser favorable al actor, al reconocimiento de la prestación.

En conclusión, si el acto del Tribunal Médico Laboral impide continuar con la actuación en la medida en que no permite al afectado solicitar el reconocimiento de la pensión de invalidez, no se le puede dar el calificativo de simple acto de trámite y en tal caso, es susceptible de demanda ante esta jurisdicción»13.

39. Lo anterior permite concluir que las actas proferidas por las autoridades médicolaborales solo tendrán la naturaleza jurídica de acto administrativo definitivo cuando determinen el porcentaje de disminución de la capacidad laboral, porque a partir de este el miembro de la fuerza pública puede reubicarse laboralmente, siempre que incluyan tal recomendación, o lograr el reconocimiento de la indemnización o, en su defecto, de la pensión14.

40. Aplicando los anteriores razonamientos, es preciso destacar que el Acta Nro. 003 del 25 de enero de 2018 en su parte resolutiva dispuso:

defecto, de la pensión14.

40. Aplicando los anteriores razonamientos, es preciso destacar que el Acta Nro. 003 del 25 de enero de 2018 en su parte resolutiva dispuso:

«[…] PRIMERO: Declarar la pérdida de la fuerza ejecutoria del Acta de la Junta Médico Laboral No. 40733 del 30 de Noviembre de 2010 que otorgó un D.C.L.

12 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 8 de septiembre de 2016. Exp. 1835-11. C.P. César Palomino Cortés. 13 Consejo de Estado. Sección Segunda. Auto del 16 de agosto de 2007. Exp. 1836 -05. C.P. Alfonso Vargas Rincón. 14 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 20 de marzo de 2014. Exp. 08001 -2331-000-2004-02106-01 (0319-2013). C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez.Radicado: 25000-23-42-000-2020-00105-01 (1636-2025)

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co 8 de 60.76% al señor MAYOR TOVAR SARMIENTO WILSON ENRIQUE , identificado con cédula de ciudadanía No. 79.240.560.

SEGUNDO: Realizar nueva Junta Médico Laboral de carácter definitivo al señor MAYOR TOVAR SARMIENTO WILSON ENRIQUE, identificado con cédula de ciudadanía No. 79.240.560., que determine su estado actual de salud y las

SEGUNDO: Realizar nueva Junta Médico Laboral de carácter definitivo al señor MAYOR TOVAR SARMIENTO WILSON ENRIQUE, identificado con cédula de ciudadanía No. 79.240.560., que determine su estado actual de salud y las afecciones que padece con el fin de establecer el porcentaje actual de la pérdida de la capacidad laboral» (negrillas originales).

41. En ese orden, se concluye que el Acta Nro. 003 del 25 de enero de 2018, mediante la cual la Junta Médica Laboral declaró la pérdida de fuerza ejecutoria de la Junta Médica Laboral Nro. 40733 del 30 de noviembre de 2010 y ordenó la práctica de una nueva valoración psicofísica, no es un acto administrativo definitivo, porque correspondió a un acto preparatorio de las Resoluciones Nro. 260377 del 18 de febrero de 2019 y 263939 del 15 de abril de 2019 ya que, por sí misma, carece del carácter vinculante de los actos que crean, modifican o extinguen directa o indirectamente situaciones jurídicas, lo que determina que no sea objeto de control de legalidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, motivo por el cual la Sala declarará, de oficio, la excepción de acto no susceptible de control judicial, por haberse presentado la demanda contra un acto de trámite, preparatorio o de ejecución.

42. No obstante, ello no quiere decir que no sea viable examinar su contenido con la finalidad de analizar la presunción de legalidad de la resolución que declaró al demandante como deudor del tesoro nacional.

43. Para ello, es preciso resaltar que, en virtud del principio de autotutela

la finalidad de analizar la presunción de legalidad de la resolución que declaró al demandante como deudor del tesoro nacional.

43. Para ello, es preciso resaltar que, en virtud del principio de autotutela administrativa, a la Administración se le ha concedido una serie de potestades y prerrogativas que le permiten defender directa y unilateralmente los intereses jurídicos que le asisten sin necesidad de acudir a instanc ias judiciales. Se trata de una figura que dentro del Estado de Derecho puede resultar particular debido a que denota claramente una relación de desigualdad entre las entidades públicas y los administrados, a quienes resultan oponibles las decisiones que motu proprio tomen las primeras en aras de hacer efectivos los intereses públicos.

44. Sin embargo, esa facultad encuentra límites en el interés general y en las competencias que explícitamente le han sido asignadas a cada autoridad. Así, uno de los postulados esenciales del Estado Social de Derecho es que las autoridades o los particulares que cumplan funciones públicas o administrativas no gozan de plena autonomía porque toda conducta que deseen desplegar debe estar consagrada en una norma habilitante.

45. Al revisar las Resoluciones Nro. 260377 del 18 de febrero de 2019 y 263939 del 15 de abril de 2019, se observa que el Ejército Nacional invocó a la Resolución Nro. 4158 de 2010 «Por la cual se delegan unas funciones y se dictan otras disposiciones» como «norma habilitant e» para declarar al demandante como deudor del tesoro nacional.

46. Pese a ello, para la Sala es claro que la entidad demandada no tiene competencia para ordenarle al accionante que reintegre los dineros pagados por

deudor del tesoro nacional.

46. Pese a ello, para la Sala es claro que la entidad demandada no tiene competencia para ordenarle al accionante que reintegre los dineros pagados por concepto de indemnización por pérdida de la capacidad psicofísica porque, comoRadicado: 25000-23-42-000-2020-00105-01 (1636-2025)

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co 9 ya se mencionó, para ejercer cualquier potestad administrativa debe existir habilitación expresa y, en este caso , se advierte que la norma invocada por el Ejército Nacional solo previó la función de ordenar el pago de los anticipos de cesantía de los oficiales generales y de insignia de las fuerzas militares, pero no habilitaron a la entidad para ordenar reintegros de haberes pagados por concepto de dicha prestación.

47. Entonces, ante la ausencia de una norma que establezca la competencia, la autoridad administrativa está imposibilitada para actuar, es decir, las facultades de autotutela declarativa y ejecutiva de la Administración dependen, igualmente, de la existencia de normas expresas de autorización y de mandato, en correspondencia con el principio de legalidad.

48. Finalmente, en cuanto al argumento de la apelación que sostuvo que lo resuelto a título de restablecimiento del derecho implica un detrimento al erario, así como un enriquecimiento sin justa causa a favor del accionante , se pone de presente que como la autotutela administrativa es una facultad limitada , la Administración no puede, arbitrariamente, ordenar la devolución de sumas cuando no está habilitada

enriquecimiento sin justa causa a favor del accionante , se pone de presente que como la autotutela administrativa es una facultad limitada , la Administración no puede, arbitrariamente, ordenar la devolución de sumas cuando no está habilitada para ello, porque eso constituye una extralimitación de funciones.

49. En otras palabras: aun cuando la declaración de voluntad de la demandada estuviera motivada en el deber de protección del erario, debió utilizar los mecanismos judiciales o administrativos establec