Consejo de Estado - 27001233300020240014501 - Auto interlocutorio - Auto que resuelve apelación de auto - 27001233300020240014501

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá, D. C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

MAGISTRADA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 27001-23-33-000-2024-00145-01

ACCIÓN POPULAR – AUTO Actor: PERSONERO DEL MUNICIPIO DE BAHÍA SOLANO Asunto: Resuelve apelación frente a medida cautelar

TESIS: LA MEDIDA CAUTELAR DECRETADA DE OFICIO NO CUMPLE CON

LOS PRESUPUESTOS LEGALES PARA SU PROCEDENCIA.

DERECHOS COLECTIVOS: AL ACCESO A LOS SERVICIOS PÚBLICOS Y A QUE

SU PRESTACIÓN SEA EFICIENTE Y OPORTUNA.

AUTO INTERLOCUTORIO DE SALA

La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por la UNIÓN TEMPORAL ANDIRED 1, la EMPRESA DE COMUNICACIONES OPERADOR DE TELEFONÍA CELULAR COMCEL S.A.2 y la DEFENSORÍA DEL PUEBLO 3 contra el proveído de 8 de septiembre de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo del Chocó4, a través del cual decretó una medida cautelar.

1 En adelante ANDIRED. 2 En adelante COMCEL. 3 En adelante la Defensoría. 4 En adelante el Tribunal.2

Número único de radicación: 27001-23-33-000-2024-00145-01

Actor: PERSONERO DEL MUNICIPIO BAHIA SOLANO

3 En adelante la Defensoría. 4 En adelante el Tribunal.2

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Actor: PERSONERO DEL MUNICIPIO BAHIA SOLANO

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

I.- ANTECEDENTES

I.1.- El PERSONERO DEL MUNICIPIO DE BAHÍA SOLANO , en ejercicio de la acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política, desarrollada por la Ley 472 de 5 de agosto de 19985, presentó demanda contra la NACIÓN – MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES 6, COMCEL y ANDIRED, conformada por ANDITEL S.A.S, FUREL S.A., ELÉCTRICAS DE MEDELLÍN – COMERCIAL S.A. -EDEMCO S.Ay -ACCIÓN S.A., tendiente a que se proteja el derecho colectivo de acceso a los servicios públicos de telefonía celular y de internet y a que su prestación sea eficiente y oportuna.

I.2.- La medida cautelar solicitada

La parte actora solicitó como medida cautelar lo siguiente:

«[…] Se requiera a los accionados MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACION Y LAS COMUNICACIONES, OPERADOR DE TELEFONIA CELULAR COMCEL S.A - CLARO, y la UNIÓN TEMPORAL ANDIRED, aunar esfuerzos Administrativos y presupuestales con el ánimo de que de manera inmediata se realicen las acciones de mantenimiento, reparaciones y mejoramiento que sean necesarias

ANDIRED, aunar esfuerzos Administrativos y presupuestales con el ánimo de que de manera inmediata se realicen las acciones de mantenimiento, reparaciones y mejoramiento que sean necesarias

5 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 6 En adelante MINTIC.3

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para que la prestación de los servicios ya mencionados se preste en debida forma […]».

I.3. Síntesis de los hechos que sustentan la solicitud de la medida cautelar:

Expuso que la s fallas en las telecomunicaciones ha derivado en afectaciones para la comunidad , en general , como demora en el trámite de citas médicas, remisiones a hospitales de mayor complejidad, alteraciones en trámites de la Administración Municipal, suspensión de audiencias ju diciales virtuales, inconvenientes en la gestión de reservas de servicios hoteleros y promoción de servicios turísticos, afectación de transacciones bancarias, obstáculos para los comerciantes al realizar sus pedidos y gestionar el envío de la mercancía, generándose desabastecimiento de productos básicos; los estudiantes no tienen la posibilidad de acceder a información, investigaciones y materiales didácticos, entre otras.

Indicó que la problemática ha sido expuesta de forma reiterada ante

mercancía, generándose desabastecimiento de productos básicos; los estudiantes no tienen la posibilidad de acceder a información, investigaciones y materiales didácticos, entre otras.

Indicó que la problemática ha sido expuesta de forma reiterada ante MINTIC, la empresa CLARO y ANDIRED para que tomen acciones urgentes con el fin de mejorar la prestación de los servicios en mención, pero hasta el momento de promoverse la demanda no se habían llevado a cabo intervenciones con tal finalidad.4

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Adujo que las falencias en la prestación del servicio a cargo de CLARO evidencian la existencia de equipos obsoletos en sus estaciones de servicios que impiden mejorar su prestación.

II.- FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA

Mediante proveído de 8 de septiembre de 2025, el Tribunal negó la medida cautelar en los términos solicitados por la parte actora, porque, a su juicio, no se cumplían los presupuestos del artículo 231 del CPACA, comoquiera que pese a referir la existencia de fallas en el servicio de telecomunicaciones, omitió exponer los motivos por los cuales sería más gravoso para el interés público negar la medida que concederla, así como tampoco demostró un perjuicio irremediable o que de no accederse, los efectos de la sentencia resultarían nugatorios.

cuales sería más gravoso para el interés público negar la medida que concederla, así como tampoco demostró un perjuicio irremediable o que de no accederse, los efectos de la sentencia resultarían nugatorios.

Consideró que no obstante lo anterior, de las pruebas allegadas se infería que en el MUNICIPIO existen dificultades en la prestación del servicio de telecomunicaciones e internet que afectan la operación y el eficiente funcionamiento, no solo de la administración local, sino del servicio judicial y de Policía, situación que amerita la5

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adopción de una medida cautelar que garantice a la comunidad el acceso a dicho servicio público.

En consecuencia, decretó de oficio la siguiente medida cautelar:

«[…] SEGUNDO: DECRÉTESE de oficio la siguiente medida cautelar:

“Ordénese al Ministerio de Tecnologías de la Información y al Municipio de Bahía Solano con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, lo siguiente:

a) Garantizar en un plazo máximo de seis (6) meses contados a partir de la notificación de esta providencia, el mejoramiento de la conectividad en la prestación del servicio público de telecomunicaciones (internet y telefonía móvil) en el Municipio de Bahía Solano, para lo cual deberá durante ese lapso:

• Priorizar la inversión para el mejoramiento de la infraestructura

conectividad en la prestación del servicio público de telecomunicaciones (internet y telefonía móvil) en el Municipio de Bahía Solano, para lo cual deberá durante ese lapso:

• Priorizar la inversión para el mejoramiento de la infraestructura de telefonía móvil e internet en el citado ente territorial, con el fin de ampliar la cobertura y mejorar la calidad del servicio prestado.

• Desarrollar y ejecutar proyectos conjuntos con los operadores de telefonía móvil e internet en el municipio de Bahía Solano – Chocó, orientados a la instalación de antenas y repetidores de señal que permitan una cobertura eficiente y de alta calidad en la zona.

b) Establecer en un plazo máximo de tres (3) meses contados a partir de la notificación de esta providencia, las falencias estructurales, los obstáculos territoriales y de seguridad que impiden prestar de manera permanente el servicio de telecomunicaciones.

c) Establecer en un plazo máximo de tres (3) meses contados a partir de la notificación de esta providencia, las afectaciones en la operación de las instituciones, entidades, centros hospitalarios y demás servicios básicos, por la deficiencia en el servicio […]».

Dicha providencia fue aclarada en auto de 24 de noviembre de 2025, en el sentido de indicar que la medida cautelar con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos se6

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limita a las acciones previstas en los incisos b) y c) del numeral segundo de la parte resolutiva del proveído de 8 de septiembre de 2025.

III.- FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS

III.1. ANDIRED alegó que en el presente caso no se cumplen los requisitos legales para adoptar medidas cautelares, puesto que, como lo sostuvo el mismo Tribunal, las pruebas aportadas y los argumentos expuestos por la parte actora no conllevan a concluir la vulneración de derechos colectivos y tampoco evidencian la necesidad de una medida de esta naturaleza para garantizar el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, o establecer que resultaría más gravoso para el interés público negarla que concederla.

Afirmó que el Tribunal, en contravía de su propio análisis, adoptó una serie de medidas que constituyen una decisión de fondo anticipada, pues, pese a carecer de soporte probatorio, concluyó como necesario mejorar la conectividad en el municipio.7

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Sostuvo que la medida decretada vulnera el debido proceso, en tanto constituye una decisión de similar o mayor gravedad que aquella que

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Sostuvo que la medida decretada vulnera el debido proceso, en tanto constituye una decisión de similar o mayor gravedad que aquella que podría impartirse en una eventual sentencia desfavorable, al tiempo que impuso cargas a los operadores sin haberse demostrado su responsabilidad.

Indicó que la decisión recurrida, además de ser improcedente, injustificada e innecesaria, puede causar un grave perjuicio económico a las accionadas.

III.2. COMCEL adujo que la medida cautelar no cumple los requisitos legales para su adopción, toda vez que no se llevó a cabo ninguna actividad probatoria que conllevara a decretarla de oficio, y mucho menos, se aportaron evidencias sobre las presuntas fallas en el funcionamiento del servicio de internet, más allá de unas comunicaciones generales remitidas por entidades públicas.

En su criterio, la medida puede generar perjuicios económicos que hagan imposible no solo cumplir un eventual fallo desfavorable, sino la prestación misma del servicio en el MUNICIPIO, dado que las condiciones impuestas son tan gravosas que no pueden recuperarse por alguna vía legal, haciendo inviable la continuidad del servicio.8

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Afirmó que algunas afectaciones, como las fallas del servicio de energía eléctrica comercial obedecen a situaciones de orden público y de seguridad que afectan los servicios de transmisión, tales como

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Afirmó que algunas afectaciones, como las fallas del servicio de energía eléctrica comercial obedecen a situaciones de orden público y de seguridad que afectan los servicios de transmisión, tales como vandalismo, presencia de grupos armados ilegales, condiciones climáticas adversas y largas distancias sin medios de transporte adecuados, a lo cual se suman limitaciones tecnológicas, deficiencias en los equipos terminales de los usuarios y malas prácticas en el uso del servicio, factores que no pueden ser modificados por una sentencia judicial ni por un auto que imponga medidas cautelares.

III.3. La DEFENSORÍA adujo que la orden impartida desconoce las funciones atribuidas al Fondo para la Defensa de los Derechos Colectivos7 en La Ley 472 de 1998.

Sostuvo que la disposición de los recursos económicos pertenecientes al FDDIC está sometida a un estudio y aprobación previa acerca de la conveniencia de destinarlos a la ejecución de actividades relacionadas con la salvaguarda de los derechos e intereses colectivos.

7 En adelante FDDIC.9

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Indicó que no se trata de una decisión automática, porque, conforme lo prevé el artículo 71 de la Ley 472 de 1998, todas las solicitudes de financiación son evaluadas previamente por el FDDIC para establecer

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Indicó que no se trata de una decisión automática, porque, conforme lo prevé el artículo 71 de la Ley 472 de 1998, todas las solicitudes de financiación son evaluadas previamente por el FDDIC para establecer la conveniencia de otorgarles respaldo económico, teniendo en cuenta las características del daño, el interés social, la relevancia del bien jurídico involucrado y la situación económica de la comunidad afectada.

Argumentó que el FDDIC no tiene competencia para financiar gastos diferentes a aquellos establecidos en la Ley 472, por tanto, no le es dable financiar el mejoramiento de cualquier tipo de infraestructura para la prestación de servicios y mucho menos por vía de una medida cautelar.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

De las medidas cautelares en acciones populares

Las medidas cautelares dentro de la acción popular están reguladas por el artículo 25 de la Ley 472, el cual le otorga la facultad al Juez constitucional para que, de oficio o a petición de parte, adopte las “medidas previas que estime pertinentes para prevenir un daño10

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inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado”. Asimismo, enlistó de manera enunciativa las medidas cautelares que se podrán decretar, a saber:

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inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado”. Asimismo, enlistó de manera enunciativa las medidas cautelares que se podrán decretar, a saber:

«[…] a) Ordenar la inmediata cesación de las actividades que puedan originar el daño, que lo hayan causado o lo sigan ocasionando:

b) Ordenar que se ejecuten los actos necesarios, cuando la conducta potencialmente perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del demandado;

c) Obligar al demandado a prestar caución para garantizar el cumplimiento de cualquiera de las anteriores medidas previas;

d) Ordenar con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medidas urgentes a tomar para mitigarlo […]». (Negrillas fuera del texto original).

Por su parte, el artículo 229 del CPACA dispuso que las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos colectivos se regirán por lo dispuesto en el Capítulo XI ibídem.

En consecuencia, en atención a la existencia de dos normativas que regulan lo relacionado con las medidas cautelares dentro de las acciones populares, la Sala ya se pronunció acerca de cómo estas deben interpretarse y armonizarse.11

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Así, en auto de 26 de abril de 20138, la Sala consideró que el artículo 229 del CPACA no derogó tácitamente lo dispuesto por la Ley 472 sobre las medidas cautelares, y que ambas disposiciones deben ser interpretadas de manera armónica. De igual forma, se precisó que el Juez popular está facultado para decretar cualquier medida cautelar y, en particular, las previstas en los artículos 25 y 230 de la Ley 472 y del CPACA, respectivamente.

A su turno, el artículo 26 de la citada Ley 472, prevé que una vez decretada la medida previa, quien se oponga a la misma, sólo podrá hacerlo alegando alguna de las siguientes razones:

«[…] a) Evitar mayores perjuicios al derecho o interés colectivo que se pretende proteger;

b) Evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público;

c) Evitar al demandado perjuicios cuya gravedad sea tal que le haga prácticamente imposible cumplir un eventual fallo desfavorable.

d) Corresponde al quien alegue estas causales demostrarlas […]».

8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 26 de abril de 2013, magistrada ponente: María Elizabeth García González, número de radicación 2012-00614.12

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radicación 2012-00614.12

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Así las cosas, en lo atinente a los presupuestos a los que está supeditada su procedencia, esta Sección de manera reiterada ha precisado9:

«[...] [E]l artículo 231 de la Ley 1437, sobre requisitos para decretar las medidas cautelares, establece que estas serán procedentes cuando concurran los siguientes supuestos: i) que la demanda esté fundada razonablemente en derecho; ii) que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; y iii) que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

40. Además, deben cumplirse una de las siguientes condiciones: i) que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable; o ii) que existan motivos serios para considerar que, de no otorgarse la medida, los efectos de la sentencia serían nugatorios [...]».

Caso concreto

De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de alzada, los problemas jurídicos a resolver en esta instancia consisten en determinar:

9 Ver entre otras providencias: Auto de 11 de julio de 20 24,

Caso concreto

De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de alzada, los problemas jurídicos a resolver en esta instancia consisten en determinar:

9 Ver entre otras providencias: Auto de 11 de julio de 20 24, radicación:500012333000202300268-01; Auto de 11 de julio de 2024, radicación: 500012333000202300268-01; Auto de 31 de julio de 2023, radicación: 050012333000202101747-01; Auto de 9 de marzo de 2023, radicación: 130012333000201600781-0113

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1. ¿Si en el presente asunto se cumplen los presupuestos legales para decretar la medida cautelar de oficio, concretamente, lo atinente a

su necesidad? En caso, afirmativo, establecer:

1. Si las ordenes impartidas por el Tribunal, con cargo a los recursos del FDDIC, exceden sus competencias legales y desconocen el procedimiento previsto para financiar acciones tendientes a salvaguardar los derechos e intereses colectivos.

De la necesidad de la medida cautelar

Al respecto, la Sala destaca que aunque el Tribunal inicialmente consideró que la medida solicitada por la parte actora no se ajustaba a lo exigido para su procedencia, pues no se expusieron las razones por las que resultaría más gravoso para el interés público negarla

Al respecto, la Sala destaca que aunque el Tribunal inicialmente consideró que la medida solicitada por la parte actora no se ajustaba a lo exigido para su procedencia, pues no se expusieron las razones por las que resultaría más gravoso para el interés público negarla que concederla, la acreditación de un perjuicio irremediable o el hecho de que no accederla implicaría que los efectos del fallo fueran nugatorios; sin embargo, con posterioridad, el a quo concluyó la necesidad de decretar la medida de oficio, invocando un riesgo latente para los derechos colectivos invocados en la demanda.14

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Al consultar la motivación del a quo para efecto de decretar la medida cautelar, la Sala echa de menos un desarrollo argumentativo que evidencie un potencial perjuicio grave e irreversible para el derecho colectivo cuyo amparo se depreca como justificación para que el juez hubiese ejercido sus facultades oficiosas e impartiera las órdenes que, a su juicio, hicieran cesar las causas de tal perjuicio.

La Sala advierte que el a quo, pese a reconocer expresamente la ausencia de pruebas que justificaran la idoneidad y pertinencia de la medida, cuando resolvió decretarla de oficio valoró el material probatorio que inicialmente desestimó por considerarlo insuficiente, sin realizar ningún razonamiento adicional acerca de la idoneidad y

medida, cuando resolvió decretarla de oficio valoró el material probatorio que inicialmente desestimó por considerarlo insuficiente, sin realizar ningún razonamiento adicional acerca de la idoneidad y suficiencia de tales pruebas para sustentar las órdenes impartidas en el marco de la medida precautoria, tal y como se advierte de lo establecido en el auto cuestionado, en los siguientes términos:

«[...] 34. En virtud de lo anterior, al no cumplir la medida cautelar solicitada por la accionante los requisitos y exigencias que impone el artículo 231 de la Ley 1437 del 2011, se impone para el Despacho negar su decreto.

35. No obstante, conviene precisar que, la Ley 2108 del 29 de julio de 2021 prevé dentro de los servicios públicos de telecomunicaciones, el acceso a Internet como uno de carácter esencial, con el fin de propender por la universalidad para garantizar y asegurar la prestación del servicio de manera eficiente, continua y permanente, permitiendo la conectividad de todos los habitantes del territorio nacional, en especial, de la población que, en razón a su condición15

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social o étnica se encuentre en situación de vulnerabilidad o en zonas rurales y apartadas, como ocurre en este caso.

36. Conforme lo expuesto, y teniendo en cuenta las pruebas allegadas al plenario, así como la particularidad del caso sub

social o étnica se encuentre en situación de vulnerabilidad o en zonas rurales y apartadas, como ocurre en este caso.

36. Conforme lo expuesto, y teniendo en cuenta las pruebas allegadas al plenario, así como la particularidad del caso sub examine, para el Despacho es dable inferir que en el Municipio de Bahía Solano existen dificultades en la prestación del servicio de telecomunicaciones (internet y telefonía móvil), que afectan la operación y el eficiente funcionamiento no solo de la administración local, sino además del servicio judicial y de Policía, lo que amerita que de oficio se adopte una medida cautelar que le garantice a la comunidad el acceso a dicho servicio público [...]» (Resaltado fuera del texto).

Siendo ello así, a juicio de la Sala, además de la ausencia de motivación de la decisión adoptada por el Tribunal, los elementos de convicción allegados, consistentes en comunicaciones acerca de las interrupciones del servicio de telefonía móvil e internet en el MUNICIPIO durante tiempos prolongados no tienen la potencialidad para concluir la existencia de una amenaza cierta e inminente que amerite la intervención temprana de la autoridad judicial con el fin de conjurar su acaecimiento y, con ello, un daño grave para el derecho colectivo presuntamente transgredido.

Bajo este contexto, le asiste la razón a los apelantes cuando afirman que la decisión cuestionada se decretó al margen de las exigencias legales a las que está sujeta esta medida de naturaleza excepcional, pues, además de que en el análisis del Tribunal no se vislumbraron criterios de necesidad y proporcionalidad como razones suficientes16

legales a las que está sujeta esta medida de naturaleza excepcional, pues, además de que en el análisis del Tribunal no se vislumbraron criterios de necesidad y proporcionalidad como razones suficientes16

Número único de radicación: 27001-23-33-000-2024-00145-01

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para proferir tal medida, el respaldo probatorio en punto a la configuración de perjuicio inminente, grave e irreversible, el surgimiento de una situación más gravosa en el evento de negarse su decreto, o incluso impactar la eficacia del fallo que resuelva de fondo el asunto, es escaso.

Por consiguiente, se impone estimar los reparos acerca de la improcedencia de la medida cautelar y, en consecuencia, acceder a su revocatoria, tal y como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En consecuencia, debido a que lo procedente es revocar la medida cautelar decretada, la Sala se abstendrá de efectuar pronunciamiento alguno respecto de los demás reparos expuestos contra la decisión de primera instancia.

En mérito de lo expuesto el Cons ejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

R E S U E L V E:

PRIMERO: REVOCAR la providencia de 8 de septiembre de 2025, aclarada en auto de 24 de noviembre de 2025, proferida por el17

R E S U E L V E:

PRIMERO: REVOCAR la providencia de 8 de septiembre de 2025, aclarada en auto de 24 de noviembre de 2025, proferida por el17

Número único de radicación: 27001-23-33-000-2024-00145-01

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TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ, en cuanto decretó medidas cautelares de oficio en el proceso de la referencia, atendiendo a las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de 19 de febrero de 2026.

PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO

Presidente

GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.