Consejo de Estado - 54001233300020220024202 - Sentencia - Sentencia - 54001233300020220024202 - 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad Radicación: 54001-23-33-000-2022-00242-02 (30108)

Demandante: Ronald Picón Sarmiento Demandada: Departamento de Norte de Santander Tema: Impuesto de vehículos. Exenciones tributarias. Autonomía de los departamentos.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia del 20 de marzo de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo d e Norte de Santander, que resolvió1:

“PRIMERO: DECLARAR la nulidad de los incisos tercero, cuarto y quinto del artículo 206 de la Ordenanza No. 010 del 21 de septiembre del año 2018, expedida por la Asamblea Departamental de Norte de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas en esta instancia. (…)”

ANTECEDENTES

El señor Ronald Picón Sarmiento, en ejercicio del medio de control de nulidad solicitó la nulidad del artículo 206 de la Ordenanza 10 del 21 de septiembre de 2018 , Por medio de la cual se expide el nuevo Estatuto Tributario del departamento de Norte de

El señor Ronald Picón Sarmiento, en ejercicio del medio de control de nulidad solicitó la nulidad del artículo 206 de la Ordenanza 10 del 21 de septiembre de 2018 , Por medio de la cual se expide el nuevo Estatuto Tributario del departamento de Norte de Santander, expedida por la Asamblea Departamental de Norte de Santander que se cita a continuación:

«Art. 206. Traspaso de propiedad y traslado del registro. Las autoridades de tránsito se abstendrán de autorizar y registrar el traspaso de la propiedad de los vehículos gravados hasta tanto se acredite que se está al día en el pago de impuestos sobre vehículos automotores el cual se acreditará mediante el estado de cuenta expedido por la Secretaría de Hacienda.

Las autoridades de tránsito municipales deberán entregar la informa ción solicitada por parte del profesional especializado del Área de Impuestos y rentas de la Secretaría de Hacienda del Departamento Norte de Santander dentro del término señalado, so pena de ser sancionados de conformidad con la presente Ordenanza.

Sin perjuicio de otros descuentos vigentes, concédase un beneficio a con tribuyentes del impuesto sobre vehículos automotores que radiquen su matrícula en cualquier entidad de tránsito del Departamento, equivalente al setenta por ciento (70%) del impuesto en la matrícula inicial.

1 Índice 39 de la Plataforma SAMAI del Tribunal.Radicado: 54001-23-33-000-2022-00242-02 (30108)

Demandante: Ronald Picón Sarmiento

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Demandante: Ronald Picón Sarmiento

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2 Los propietarios de vehículos con placas diferentes al Departamento Norte de Santander que trasladen las respectivas carpetas a nuestra jurisdicción se le otorgarán como incentivo un descuento equivalente al 50% del valor del impuesto por los tres años siguientes al año de traslado. Igual beneficio obtendrán los vehículos que se inscriban por primera vez en el Departamento.

Para hacerse acreedor de los beneficios dispuestos por el presente artículo el contribuyente deberá liquidar y pagar sus impuestos a más tardar el último día del mes de junio de la vigencia respectiva.

PARÁGRAFO. E l traslado y de rematrícula de los vehíc ulos no genera ningún costo o erogación.»

DEMANDA

Invocó como disposiciones vulneradas los artículos 1, 2, 6, 121, 122, 123 y 150 de la Constitución Política; 139, 146, 147 y 150 de la Ley 488 de 1998 ; el 39 de la Ley 769 de 2002; 7 de la Ley 819 de 2003 y 137 de la Ley 1437 de 2014. Como concepto de violación, expuso, lo siguiente:

Explicó que los artículos 146 y 147 de la Ley 488 de 1998 otorgan a los departamentos y a los entes territoriales la posibilidad de administrar el impuesto sobre vehículos, pero no les confieren facultades adicionales, como establecer exenciones tributarias. Además, dada la naturaleza de los beneficios tributarios, es necesario que el Congreso

y a los entes territoriales la posibilidad de administrar el impuesto sobre vehículos, pero no les confieren facultades adicionales, como establecer exenciones tributarias. Además, dada la naturaleza de los beneficios tributarios, es necesario que el Congreso de la República los autorice, ya que están relacionados con los elementos del tributo.

Señaló que la Asamblea Departamental de Norte de Santander expidió, mediante el artículo 206 de la Ordenanza 10 del 21 de septiembre de 2018, exenciones tributarias para el impuesto sobre vehículos, sin contar con las facultades legales nec esarias, dado que no había sido facultada por el legislativo. En el mismo sentido, dicha norma no respeta el principio de unidad de materia, porque no estaba en sus facultades tributarias la creación de beneficios tributarios.

Advirtió que el beneficio tr ibutario consistente en la exención del pago del impuesto vehicular, por el solo hecho de registrar el automóvil en el departamento de Norte de Santander, genera desigualdad al favorecer únicamente a un determinado grupo de personas.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

El departamento de Norte de Santander se opuso a las pretensiones de la demanda, por lo siguiente2:

Aclaró que la determinación de beneficios tributarios en relación con el impuesto sobre vehículos resulta conforme con la Constitución Política, el Código de Régimen Político y Municipal y la Ley 488 de 1998, en la medida en que las asambleas departamentales están facultadas para administrar dicho tributo en ejercicio de su autonomía fiscal.

Advirtió que los beneficios tribu tarios otorgados no afectan los elementos esenciales del mencionado impuesto, toda vez que la entidad demandada actuó dentro del marco

están facultadas para administrar dicho tributo en ejercicio de su autonomía fiscal.

Advirtió que los beneficios tribu tarios otorgados no afectan los elementos esenciales del mencionado impuesto, toda vez que la entidad demandada actuó dentro del marco

2 Índice 28 de la plataforma SAMAI del Tribunal. Archivo 20.Radicado: 54001-23-33-000-2022-00242-02 (30108)

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3 del principio de autonomía de las entidades territoriales y de la facultad de administrar tributos con el propósito de me jorar el recaudo y generar beneficios para el departamento. Asimismo, precisó que la norma demandada no consagra una exención, sino un incentivo otorgado por una sola vez a quienes matriculen su vehículo en el departamento de Norte de Santander.

Señaló que no existe vulneración de normas superiores, dado que la Ley 488 de 1998 autorizó a los entes territoriales a administrar el impuesto sobre vehículos, permitiéndoles establecer incentivos tributarios por pronto pago o por el registro de automotores en el territorio correspondiente. Adicionalmente, indicó que el artículo 294 de la Constitución Política garantiza la autonomía de las rentas territoriales de los departamentos3.

SENTENCIA APELADA

El Tribunal accedió a las pretensiones de la demanda y no condenó en costas, por lo siguiente4:

Explicó que el artículo 206 de la Ordenanza 10 del 21 de septiembre de 2018

SENTENCIA APELADA

El Tribunal accedió a las pretensiones de la demanda y no condenó en costas, por lo siguiente4:

Explicó que el artículo 206 de la Ordenanza 10 del 21 de septiembre de 2018 estableció, en sus incisos tercero, cuarto y quinto, una exención del impuesto sobre vehículos equivalente al 70 % para los contribuyentes que matriculen sus vehículos automotores en el departamento de Norte de Santander, así como una exención del 50 % del valor de dicho tributo durante los tres años siguientes al traslado de aquellos vehículos que se inscriban por primera vez.

Aclaró que la facultad de administrar tributos por parte de los entes territoriales, prevista en los artículos 146 y 147 de la Ley 488 de 1998 en relación con el impuesto sobre vehículos, se circunscribe al recaudo, la fiscalización, la discusión y el cobro del tributo, pero no los habilita para la creación de beneficios tributarios, como las exenciones.

Señaló que, de conformidad con los artículos 150, 154 y 338 de la Constitución Política, las leyes que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas requieren iniciativa gubernamental. En consecuencia, concluyó que los apartes de la norma demandada deben ser declarados nulos por contrariar disposiciones de superior jerarquía.

Finalmente, precisó que no hay lugar a condena en costas, de acuerdo con lo establecido en el artículo 188 del CPACA.

RECURSO DE APELACIÓN

La demandada5 solicitó revocar la sentencia de primera instancia en lo que le es desfavorable y, en su lugar, negar la totalidad de las pretensiones de la demanda, con

RECURSO DE APELACIÓN

La demandada5 solicitó revocar la sentencia de primera instancia en lo que le es desfavorable y, en su lugar, negar la totalidad de las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente:

Alegó que la Ley 488 de 1998 facultó a las asambleas departamentales para

3 Se aclara que la Asamblea Departamental de Norte de Santander realizó contestación de demanda de forma extemporánea, por lo que no fue estudiada en primera instancia. 4 Índice 39 de la Plataforma SAMAI del Tribunal. 5 Índice 42 de la plataforma SAMAI del Tribunal.Radicado: 54001-23-33-000-2022-00242-02 (30108)

Demandante: Ronald Picón Sarmiento

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4 administrar tributos, como el impuesto sobre vehículos automotores, respecto del cual ejercen su autonomía fiscal.

Indicó que a las entidades departamentales les corresponde la planeación y promoción del desarrollo económico y social, el apoyo financiero y crediticio de los municipios, así como la potestad de decretar, conforme a la ley, tributos y contribuciones. En el mismo sentido, precisó que cuentan con la facultad de autorizar a las entidades competentes para fijar tasas, previo establecimiento de un método para determinar los costos y beneficios correspondientes.

Manifestó que no existe disposición constitucional ni legal que limite a los departamentos en la definición de mecanismos para el recaudo del impuesto sobre vehículos, incluyendo decisiones de gasto público como la concesión de descuentos.

beneficios correspondientes.

Manifestó que no existe disposición constitucional ni legal que limite a los departamentos en la definición de mecanismos para el recaudo del impuesto sobre vehículos, incluyendo decisiones de gasto público como la concesión de descuentos. Añadió que, de conformidad con el artículo 138 de la Ley 488 de 1998, la norma demandada no modificó los elementos esenciales del tributo discutido, pues únicamente estableció descuentos e incentivos orientados a mejorar el recaudo departamental.

Argumentó que los incentivos y descuentos previstos no const ituyen exenciones tributarias, en tanto no liberan completamente del pago del impuesto ni alteran sus elementos estructurales, sino que representan una reducción parcial de la carga tributaria para determinados contribuyentes, aplicable por una sola vez co mo mecanismo de incentivo.

Finalmente, la norma demandada es expresión del ejercicio legítimo de la facultad de recaudo del tributo, mediante la adopción del mecanismo considerado más adecuado para alcanzar dicho fin, en desarrollo de la autonomía territorial. Así mismo, recordó que el artículo 294 de la Constitución Política garantiza la protección de las rentas de las entidades territoriales, razón por la cual no resulta razonable imponer restricciones injustificadas a su administración.

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA

Por auto del 13 de febrero de 20266, se admiti ó el recurso de apelación presentado por la parte demandada y se concedió el término previsto en los numerales 4 a 6 d el artículo 247 del CPACA, para que los sujetos procesales se pronunciaran.

La demandante no se pronunció.

por la parte demandada y se concedió el término previsto en los numerales 4 a 6 d el artículo 247 del CPACA, para que los sujetos procesales se pronunciaran.

La demandante no se pronunció.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Se decide la legalidad del artículo 206 de la Ordenanza 10 del 21 de septiembre de 2018, por medio del cual la Asamblea Departamental de Norte de Santander determinó beneficios tributarios para los contribuyentes del impuesto de vehículos por registrar automotores en su jurisdicción.

6 Índice 4 de la plataforma SAMAI.Radicado: 54001-23-33-000-2022-00242-02 (30108)

Demandante: Ronald Picón Sarmiento

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5 En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demanda da7, en calidad de apelante única, corresponde a la Sala determinar si la Asamblea Departamental de Norte de Santander se encontraba facultada para expedir beneficios tributarios en relación con el impuesto de vehículos.

La parte demandada sostuvo que, a diferencia de lo concluido por el Tribunal, la norma objeto de controversia fue expedida en ejercicio de sus funciones administrativas y en desarrollo de su autonomía fiscal. Asimismo, afirmó que las medidas previstas en la disposición corresponden a incentivos y descuentos, los cuales no deben confundirse con exenciones, en la medida en que no modifican ninguno de los elementos del tributo.

En un caso similar, esta Sala, mediante sentencia del 10 de marzo de 2022, explicó lo

directamente relacionado con los intereses propios de la entidad territorial beneficiada, sin perjuicio de que el amplísimo margen de acción respecto al diseño del sistema de finanzas intergubernamentales deba ajustarse a los principios de razonabilidad y proporcionalidad que protegen la autonomía de las entidades territoriales frente a injerencias arbitrarias del nivel central de gobierno. (…)

Las exenc iones, como una de las especies de beneficios tributarios, restringen anticipadamente el hecho gravado, para que la obligación tributaria no nazca frente a determinados hechos generadores o sujetos, o para disminuir su cuantía con técnicas de desgravación que reduzcan las partidas integrantes de la base gravable o de la tarifa y que, en todo caso, deben ajustarse a criterios razonables y equitativos.

También se ha hecho alusión a ciertas limitaciones al poder legislativo de configuración normativa en materia de impuestos territoriales, como recursos propios que deben salvaguardarse de la injerencia de las autoridades nacionales y que, en materia de exenciones y tratamientos preferenciales responden a la expresa prohibición del artículo 294 constitucional, según el cual, “La ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territor iales. Tampoco podrá imponer recargos sobre sus impuestos salvo lo dispuesto en el artículo 317”. Tal salvaguarda sobre las rentas territoriales frente a la intervención de las

7 La Sala aclara que los cargos formulados por la parte demandante y la apelación presentada por la demandada discuten únicamente los beneficios tributarios establecidos en el artículo 206 de la Ordenanza 10 del 21 de septiembre de 2018, expedida

7 La Sala aclara que los cargos formulados por la parte demandante y la apelación presentada por la demandada discuten únicamente los beneficios tributarios establecidos en el artículo 206 de la Ordenanza 10 del 21 de septiembre de 2018, expedida por la Asa mblea Departamental de Norte de Santander. En consecuencia, tal como ocurrió en primera instancia, el pronunciamiento de la Sala se centrará en el estudio de los incisos tercero, cuarto y quinto de la citada disposición normativa. 8 Exp. 25417. C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. Sentencia que se reiteró en Auto de esta Sala del 16 de abril de 2026. Exp.

31213. C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.Radicado: 54001-23-33-000-2022-00242-02 (30108)

Demandante: Ronald Picón Sarmiento

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6 autoridades nacionales conduce a que, correlativamente, las entidades territori ales sólo puedan disponer exenciones o tratamientos preferenciales en relación con los tributos de su propiedad.

A la luz de esa premisa, queda desvirtuada la presunción de legalidad del artículo segundo de la Ordenanza 594 de 2006, comoquiera que el des cuento que establece sobre el impuesto de vehículos automotores del año siguiente al de la matriculación del vehículo gravado ante el Instituto Departamental de Tránsito y Transporte del Meta, corresponde materialmente a una exención temporal que reduce la cuantificación de dicho impuesto nacional, respecto del cual la Asamblea Departamental del Meta sólo podía ejercer las

con exenciones, en la medida en que no modifican ninguno de los elementos del tributo.

En un caso similar, esta Sala, mediante sentencia del 10 de marzo de 2022, explicó lo siguiente en relación con los descuentos tributarios en el impue sto sobre vehículos automotores establecidos por las autoridades departamentales8:

«Acorde con el criterio orgánico de identificación de las fuentes exógenas y endógenas de financiación de las entidades territoriales, la Corte concluyó el ya advertido carácter nacional del impuesto de vehículos automotores, en la medida en que su perfeccionamiento no requiere ninguna decisión del concejo municipal ni de la asamblea departamental, y precisó que genera una renta nacional cedida a las entidades territoriales en proporción a lo recaudado en la respectiva jurisdicción.

Tal proporción se encuentra prevista en el artículo 150 de la Ley 488 de 1998 que asignó al departamento el 80% del total recaudado por concepto de impuesto, sanciones e intereses, en su jurisdicción, y el 20% a los municipios donde se ubique la dirección informada en la declaración.

La jurisprudencia constitucional ha señalado que las rentas cedidas anticipadamente a las entidades territoriales se crean en virtud de una decisión política del nivel central de gobierno y no constituyen recursos propios de las mismas, de modo que el legislador puede intervenir en su asignación, mientras persiga un fin constitucionalmente importante directamente relacionado con los intereses propios de la entidad territorial beneficiada, sin perjuicio de que el amplísimo margen de acción respecto al diseño del sistema de finanzas intergubernamentales deba ajustarse a los principios de razonabilidad y proporcionalidad

gravado ante el Instituto Departamental de Tránsito y Transporte del Meta, corresponde materialmente a una exención temporal que reduce la cuantificación de dicho impuesto nacional, respecto del cual la Asamblea Departamental del Meta sólo podía ejercer las facultades de administración y control que le reconoce el artículo 147 de la Ley 488 de 1998, en cuanto cesionario legal de las rentas p rovenientes de ese gravamen.» (Subraya la Sala)

Conforme al criterio reiterado por esta Corporación, las rentas que se perciben por concepto del impuesto sobre vehículos automotores son de naturaleza nacional y no territorial; en consecuencia, las asambleas departamentales carecen de competencia para modificarlas mediante el otorgamiento de beneficios tributarios a los contribuyentes. En ese mismo sentido, la disminución del valor a pagar por dicho impuesto con ocasión del registro de automotores constituye una exención tributaria y no un incentivo o descuento, por cuanto incide directamente en los elementos del tributo.

En este orden de ideas, aun cuando las asambleas departamentales gozan de autonomía fiscal, dicha prerrogativa no las faculta para modificar tributos de carácter nacional, como el impuesto sobre vehículos automotores, mediante el establecimiento de exenciones, competencia que se encuentra atribuida de manera exclusiva al Congreso de la República.

En el caso concreto, se observa que e l artículo 206 de la Ordenanza 10 del 21 de septiembre de 2018 dispuso, en sus incisos tercero, cuarto y quinto, una exención del impuesto sobre vehículos automotores equivalente al setenta por ciento (70%) para quienes matricularan sus vehículos en el dep artamento de Norte de Santander, así como una exención del cincuenta por ciento (50%) del valor del tributo durante los tres

impuesto sobre vehículos automotores equivalente al setenta por ciento (70%) para quienes matricularan sus vehículos en el dep artamento de Norte de Santander, así como una exención del cincuenta por ciento (50%) del valor del tributo durante los tres (3) años siguientes al traslado del registro de vehículos provenientes de otros departamentos.

Los mencionados beneficios configur an exenciones temporales que inciden en la determinación de un impuesto de naturaleza nacional, respecto del cual la Asamblea Departamental de Norte de Santander únicamente estaba facultada para ejercer funciones de administración y control, en los término s del artículo 147 de la Ley 488 de 1998, en su condición de cesionaria legal de las rentas derivadas de dicho gravamen9. Por consiguiente, la adopción de exenciones tributarias desborda sus competencias, razón por la cual el artículo demandado deviene nulo en sus incisos tercero, cuarto y quinto.

En tales condiciones, la Sala confirmará la sentencia proferida en primera instancia.

9 Ley 488 de 1998, arts. 138 y 139Radicado: 54001-23-33-000-2022-00242-02 (30108)

Demandante: Ronald Picón Sarmiento

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

7 Costas en segunda instancia

No se condenará en costas de conformidad con lo previsto en el artículo 188 del CPACA, en atención a que se ventila un interés público.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de

CPACA, en atención a que se ventila un interés público.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

1. Confirmar la sentencia del 20 de marzo de 2025 proferida por el Tribunal

Administrativo de Norte de Santander.

2. No condenar en costas en esta instancia.

Notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente)

LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO

Presidente (Firmado electrónicamente)

MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

(Firmado electrónicamente)

WILSON RAMOS GIRÓN

(Firmado electrónicamente)

CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ

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