Consejo de Estado - 54001233300020260009001 - Sentencia - Sentencia - 54001233300020260009001 - 2026

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CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D. C., cuatro (4) de junio de dos mil veintiséis (2026) Acción: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 54001-23-33-000-2026-00090-01 Accionante: LEONARO SANTA ÁLVAREZ TORRES Accionado: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL Tema: Confirma improcedencia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala conoce de la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia del 7 de mayo de 2026, dictada por la Tribunal Administrativo de Norte de Santander. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1251, 1502 y 2433 de la Ley 1437 de 20114, así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado (modificado por el Acuerdo 434 de 2024). En providencia del 8 de abril de 2026, el a quo admitió la demanda5 y el 28 de abril siguiente dictó auto de pruebas6. Posteriormente, el 22 de mayo de 2026 concedió la impugnación. Por lo anterior, procede la Sala a proferir sentencia en los términos previstos en el artículo 3 de la Ley 393 de 1997. I. ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1. En ejercicio de la acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución y desarrollada por la Ley 393 de 1997, Leonardo Santa Álvarez Torres, actuando a nombre propio, presentó demanda en contra del director 1 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 20. 2 Modificado por la Ley 2080 de

en el artículo 87 de la Constitución y desarrollada por la Ley 393 de 1997, Leonardo Santa Álvarez Torres, actuando a nombre propio, presentó demanda en contra del director 1 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 20. 2 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 26. 3 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 62. 4 Artículo 150.Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012. Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código [...]. 5 Índice 4 Samai – expediente de primera instancia. En dicha providencia se ordenó notificar personalmente a la auotirdad demandada. 6 En dicha decisión dispuso incorporar las pruebas allegadas tanto con la demanda como con su contestación.Accionante: Leonardo Santa Álvarez Torres Accionado: Nación - Ministerio de Defensa – Policía Nacional Radicación: 54001-23-33-000-2026-00090-01

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general de la Policía Nacional. Ello, con el fin de obtener el cumplimiento de lo previsto en los artículos 38 numeral 1 de la Ley 1952 de 2019 y 93 numeral 1 de la Ley 1437 de 2011. 2. En consecuencia, pidió que se disponga: PRIMERO. Solicito señor juez admítase y declárese procedente la presente acción de Cumplimiento. SEGUNDO. En consecuencia, de lo anterior en forma primaria ordenar al director General de la Policía Nacional, que, en el término de 48 horas, proceda a reconocer, aplicar y dar cumplimiento a las normas Primera. LEY 1952 ARTICULO 38 NUMERAL 01 “CUMPLIR (…) LAS LEYES) y el DEBER, que debe cumplir la LEY 1437 DE 2011 ARTICULO 93 NUMERL 01 CPACA, y proceden de manera inmediata, a revocar de forma parcial, de OFICIO, la resolución la resolución No 02485 del 16 de octubre de 2020, en lo que tiene que ver con el señor LEONARDO SANTA ALVAREZ TORRES identificado con la cedula de ciudadanía No 82395481. TERCERO: Ordenar las sanciones a que haya lugar, de acuerdo al artículo 90 ley 1437. [Sic a toda la cita] 1.2. Posición de la parte demandante 3. La parte actora refirió que el director general de la Policía Nacional expidió la Resolución 02485 del 16 de octubre de 2020, mediante la cual lo retiró del servicio por llamamiento a calificar servicios. 4. Mencionó que dicho acto está inmerso en una evidente y flagrante oposición de la Constitución Política, pues contraviene el artículo 29 referente al debido proceso, así como del artículo 57 del Decreto Ley 1791 de 2000, que enlista las causales por las cuales procede el retiro de los oficiales. 5. De otro lado,

y flagrante oposición de la Constitución Política, pues contraviene el artículo 29 referente al debido proceso, así como del artículo 57 del Decreto Ley 1791 de 2000, que enlista las causales por las cuales procede el retiro de los oficiales. 5. De otro lado, afirmó que el Decreto el 754 de 2019, tiene naturaleza ordinaria, por cuanto fue expedido en ejercicio de función administrativa. Por ende, carece de la entidad de un decreto legislativo con fuerza de ley para derogar o modificar el Decreto 1791 del 2000, el cual exige como requisito para aplicar la medida de llamamiento a calificar servicios al nivel ejecutivo 20 años de servicio. 6. Sobre este último punto, manifestó que aquel contaba con un tiempo de servicio de 1 año y 27 días. De ahí que el acto era manifiestamente contrario al orden jurídico. 7. En esa medida, afirmó que la Resolución 02485 del 16 de octubre debía ser revocada en virtud de lo contenido en el artículo 38 de la Ley 1952 de 2019. 1.3. Posición de la parte demandada 8. La Policía Nacional se opuso a la prosperidad de las pretensiones, tras considerar que la demanda es improcedente, toda vez que pretende sustituir unAccionante: Leonardo Santa Álvarez Torres Accionado: Nación - Ministerio de Defensa – Policía Nacional Radicación: 54001-23-33-000-2026-00090-01

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mecanismo ordinario que ya no puede ser ejercido debido la configuración del fenómeno de la caducidad. 9. En esa línea, expuso que la presente acción es de naturaleza excepcional, subsidiaria y residual cuyo único fin es hacer efectivo un deber jurídico claro, expreso y exigible contenido en una norma con fuerza material de ley o acto administrativo y no para cuestionar la legalidad de un acto administrativo. Por consiguiente, solicitó que se le exonerara de cualquier clase de responsabilidad. 10. La Procuraduría 24 Judicial II para Asuntos Administrativos de Cúcuta también alegó que la demanda es improcedente, en tanto se persigue cuestionar la legalidad de un acto administrativo aun cuando el ordenamiento jurídico dispone de otras herramientas judiciales para tal fin. 1.4. Fallo de primera instancia 11. En sentencia del 7 de mayo de 2026, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento de la referencia. 12. Como fundamento de su decisión, la autoridad judicial señaló que la controversia no se dirigía a obtener la materialización de un mandato, sino a controvertir la legalidad de un acto administrativo de contenido particular y concreto que cuenta con presunción de legalidad y para lo cual el ordenamiento jurídico dispuso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contenido en el artículo 138 del CPACA. 1.5. Impugnación 13. La parte accionante solicitó que se revocara la sentencia de primer grado y, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda. Para el efecto, indicó que, contrario a lo afirmado por el a quo, no había otros mecanismos judiciales. 14. Como sustento de su afirmación, expuso que aquel hizo uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho bajo el radicado, proceso que se tramitó ante el Juzgado Tercero Administrativo de

lo afirmado por el a quo, no había otros mecanismos judiciales. 14. Como sustento de su afirmación, expuso que aquel hizo uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho bajo el radicado, proceso que se tramitó ante el Juzgado Tercero Administrativo de Barrancabermeja y el Tribunal Administrativo de Santander en primera y segunda instancia, respectivamente, con el radicado número 680813333002-2021-00035-00. 15. Además, indicó que previamente ejerció una acción de tutela, la cual se decidió en segunda instancia por la Sección Quinta del Consejo de Estado el 23 de enero de 2025 en proceso con radicado 11001-03-15-000-2024-05116-01. 16. Por lo demás, afirmó que no era necesario haber acudido a la acción de nulidad para que la autoridad accionada cumpla con la obligación que le otorgó el legislador colombiano. Y, en todo caso, mencionó que dichos mecanismos seAccionante: Leonardo Santa Álvarez Torres Accionado: Nación - Ministerio de Defensa – Policía Nacional Radicación: 54001-23-33-000-2026-00090-01

ejercieron aun cuando no existía la prueba «sobreviviente» con la que cuenta ahora y es la sentencia del 26 de noviembre de 2025, expedida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca al interior del radicado 76001-33-33-009-2021-00206-01, toda vez que allí se deja al descubierto que los fundamentos de la «acción de cumplimiento rayan en contra de la ley y la Constitución». II. CONSIDERACIONES 17. La Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción. Para ello, se analizarán las siguientes cuestiones: i) el agotamiento del requisito de constitución en renuencia, ii) el cumplimiento de los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento y iii) si del contenido de las disposiciones invocadas se derivan mandatos susceptibles de ser exigidos mediante este medio de control. 2.1. Caso concreto 2.1.1. El accionante agotó el requisito de procedibilidad relativo a la constitución en renuencia de la accionada 18. De acuerdo con el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, previo al ejercicio de la acción de cumplimiento, el actor debe constituir en renuencia a la autoridad o al particular que ejerce funciones públicas y frente al cual se exige el cumplimiento del mandato legal o consagrado en acto administrativo. Para ello, es necesario que el actor indique expresamente cuál es la norma sobre la cual versa la acción, sin que la autoridad conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud o, por el contrario, se ratifique en el pretendido incumplimiento7. 19. En tales términos, esta

Sección ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»8. La falta de agotamiento de este requisito conlleva el rechazo de la demanda. 20. En este caso está probado que el mediante oficios (sin fecha) GE-2026-000578-DEMAM y GE-2026-000885-DEMAM – GE-2026-002434-DENOR, la parte actora le solicitó a la Policía Nacional el cumplimiento del numeral 1 del artículo 38 de la Ley 1952 de 2019 y del artículo 93 de la Ley 1437 de 2011.

7 Al respecto, el inciso segundo del artículo 8 de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: «Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud». 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011. Rad. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo.Accionante: Leonardo Santa Álvarez Torres Accionado: Nación - Ministerio de Defensa – Policía Nacional Radicación: 54001-23-33-000-2026-00090-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

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21. Asimismo, obran los oficios GS-2026-016503-DITAH del 7 de marzo de 2026 y GS-2026-023020-DITAH del 1 de abril de 2026), mediante el cual autoridad accionada negó lo pretendido por la parte actora. 22. Del anterior escrito, la Sala advierte que la parte actora acreditó la renuencia respecto de renuencia respecto de la norma objeto de la presente acción constitucional. En consecuencia, se procederá a efectuar el estudio de los requisitos de procedencia y, de ser el caso, del fondo del asunto. 2.2.2. La acción de cumplimiento no supera los requisitos de procedencia 23. Conforme a lo dispuesto en la Ley 393 de 1997, la Sección Quinta de esta corporación ha sostenido que la procedencia de la acción de cumplimiento se encuentra supeditada a la acreditación de cinco requisitos generales: (i) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (artículo 1)9. (ii) Que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, encargado de ello (artículos 5 y 6). (iii) Que el afectado no tenga o no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Que la acción no persiga la protección de derechos fundamentales que puedan ser garantizados a través de la tutela (artículo 9). (v) Que la acción no tenga por objeto el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (artículo 9). 24. El incumplimiento de alguno de los requisitos de procedibilidad implica

que puedan ser garantizados a través de la tutela (artículo 9). (v) Que la acción no tenga por objeto el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (artículo 9). 24. El incumplimiento de alguno de los requisitos de procedibilidad implica la improcedencia del medio de control. Por el contrario, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, corresponde a la Sala determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad o del particular en ejercicio de funciones públicas frente a los cuales se haya dirigido la acción; y, a partir de ello, determinar la prosperidad de las pretensiones de la demanda. 25. Así, frente a la solicitud de ordenar el cumplimiento de los artículos 38 de la Ley 1952 de 2019 y 93 de la Ley 1437 de 2011, esta Sección advierte que, en 9 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.Accionante: Leonardo Santa Álvarez Torres Accionado: Nación - Ministerio de Defensa – Policía Nacional Radicación: 54001-23-33-000-2026-00090-01

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principio, las disposiciones se encuentran vigentes y tienen rango de ley. Además, la acción se dirige en contra de una autoridad pública, pues el deber reclamado estaría en cabeza de la Policía Nacional. 26. Sin perjuicio de lo expuesto, la Sala advierte que la controversia planteada por la parte actora no satisface el requisito de subsidiariedad. Ello, en la medida en que lo pretendido a través de esta acción no es el cumplimiento de un mandato imperativo, expreso e inobjetable contenido en una norma con fuerza material de ley o en un acto administrativo, sino, la anulación de un acto emitido por la Policía Nacional y para ello, el demandante pudo ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 27. Como viene de verse, el señor Álvarez Torres en realidad pretende que se deje sin efectos la Resolución 02485 del 16 de octubre de 2020, por ser contraria a las normas en que debería fundarse. Tal aspecto que escapa por completo de la órbita de competencia del juez de cumplimiento, en tanto es una controversia que compete exclusivamente al juez de la nulidad. 28. Al respecto, se advierte que la causal de improcedencia contenida en el artículo 9 de la Ley 9 dispone que la demanda no procederé no solo cuando el afectado tenga otro instrumento judicial, sino cuando también lo haya tenido. En el caso puntual, el mismo accionante indicó que la controversia ya fue decidida en sentencia del 12 de septiembre de 2025 por el Tribunal Administrativo de Santander, en sede de nulidad y restablecimiento del derecho y en la que le negaron las pretensiones10. 29. A lo anterior debe sumarse que la Sala tuvo conocimiento de que el accionante cursa actualmente recurso extraordinario de revisión en contra de la providencia descrita11 y que igualmente se surtió acción de tutela en contra de la referida decisión judicial. 30. Ciertamente, esta Sección ha

A lo anterior debe sumarse que la Sala tuvo conocimiento de que el accionante cursa actualmente recurso extraordinario de revisión en contra de la providencia descrita11 y que igualmente se surtió acción de tutela en contra de la referida decisión judicial. 30. Ciertamente, esta Sección ha sostenido que la acción de cumplimiento no es un instrumento paralelo para reconocer derechos subjetivos12 o resolver controversias que cuentan con otros medios de defensa. En efecto, este mecanismo constitucional «no tiene dentro de su objeto el de dirimir controversias jurídicas, ni el de reconocer derecho subjetivo alguno»13. De lo contrario, «si se 10 Proceso que se identificó con el radicado: 680813333002-2021-00035-01. 11 En proceso: 11001-03-25-000-2025-00134-00. 12 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 22 de noviembre de 2022. Rad. 25000-23-41-000-2012-00109-01(AC). En el mismo sentido, ver: Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 27 de marzo de 2025. Rad. 08001233300020250005701. Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 1 de noviembre de 2012. Rad. 76001-23-31-000-2012-00499-01. Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 14 de octubre de 2021. Rad. 19001-23-33-000-2021-00086-01. 13 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 22 de noviembre de 2022. Rad. 25000-23-41-000-2012-00109-01(AC).

En el mismo sentido, ver Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 27 de marzo de 2025. Rad. 08001233300020250005701 («Lo anterior, pone en evidencia que el debate involucra el reconocimiento de un derecho subjetivo, en el que se involucra un modo de extinción de las obligaciones, lo que impone un estudio que trasciende más allá del estudio normativo y la existencia de un mandado imperativo e inobjetable»).Accionante: Leonardo Santa Álvarez Torres Accionado: Nación - Ministerio de Defensa – Policía Nacional Radicación: 54001-23-33-000-2026-00090-01

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autoriza al juez constitucional a que resuelva de fondo todas las controversias jurídicas en torno a la aplicación del derecho en el caso concreto, se anularía el principio de separación funcional de jurisdicciones y se dejaría sin sentido la existencia de los mecanismos procesales ordinarios y contencioso administrativos»14. 31. Así, dado que la acción de cumplimiento no fue prevista por el Constituyente como un mecanismo para verificar decisiones judiciales, ni administrativas, ni mucho menos, es un mecanismo alternativo en caso de que mediante los cauces ordinarios no se logren las pretensiones de los interesados, la demanda es improcedente. 32. Se itera que, esta acción constitucional tiene un fin exclusivo que es asegurar el cumplimiento de los mandatos contenidos en leyes y actos administrativos para garantizar el orden jurídico y no de los intereses personales o subjetivos de las partes. 33. En tal sentido, la Sección estima que la acción promovida por Leonardo Santa Álvarez Torres desborda el objeto propio de la acción de cumplimiento, en tanto pretende controvertir un acto administrativo que le fue desfavorable, ya que, por la vía judicial ordinaria, no se resolvió a su favor. Por consiguiente, corresponde confirmar la sentencia de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 7 de mayo de 2026 dictada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander que declaró la improcedencia de la demanda. SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997. TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, PEDRO PABLO

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997. TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente 14 Ibidem.Accionante: Leonardo Santa Álvarez Torres Accionado: Nación - Ministerio de Defensa – Policía Nacional Radicación: 54001-23-33-000-2026-00090-01

8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx