Consejo de Estado - 68001233300020150027602 - Sentencia - Sentencia - 68001233300020150027602 - 2026

Radicado: 68001-23-33-000-2015-00276-02 (27505)

Demandante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ

Bogotá D.C., veintiséis (26) de marzo de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 68001-23-33-000-2015-00276-02 (27505) Demandante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN Demandados: Superintendencia Nacional de Salud - Fernando Hernández VélezLegal Strategy S.A.S.

Temas: Procedimiento de liquidaciónCalificación de acreencias a favor de la DIAN. Pago de lo no debido.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 2 de noviembre de 202 2, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones de la demanda, así1:

“PRIMERO. DENEGAR las pretensiones de la demanda instaurada por la DIAN contra la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, FERNANDO HERNÁNDEZ VÉLEZ y LEGAL STRATEGY S.A.S., de acuerdo a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, FERNANDO HERNÁNDEZ VÉLEZ y LEGAL STRATEGY S.A.S., de acuerdo a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: CONDENAR EN COSTAS en esta instancia procesal a la parte demandante las cuales serán liquidadas por Secretaría de la Corporación.

(…)”

ANTECEDENTES

1. A través de la Resolución nro. 735 de 6 de mayo de 2013, la Superintendencia Nacional de Salud ordenó la intervención forzosa administrativa para liquidar los programas de régimen contributivo y subsidiado de la sociedad Solidaria de Salud Solsalud EPS S.A.2. Como consecuencia de esta medida se dio inicio al proceso concursal y universal de liquidación forzosa administrativa, en el cual fue designado el señor Fernando Hernández Vélez en calidad de agente especial liquidador.

2. Mediante comunicación fechada el 20 de mayo de 2013, l a U .A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIANpresentó ante el agente especial liquidador de Solsalud una reclamación por las obligaciones tributarias a cargo de Solsalud EPS S.A. correspondientes al impuesto de renta y complementarios por los años gravables 2010 y 2011, retención en la fuente del año 2013 e impuesto al patrimonio por el año 2011, por un total de $13.733.383.000, con el fin de que fueran calificadas y graduadas dentro del proceso de liquidación3.

3. A través de la Resolución nro. 859 de 3 de febrero de 2014 4, el agente especial liquidador rechazó la acreencia presentada por la DIAN , y en su lugar, ordenó a la

dentro del proceso de liquidación3.

3. A través de la Resolución nro. 859 de 3 de febrero de 2014 4, el agente especial liquidador rechazó la acreencia presentada por la DIAN , y en su lugar, ordenó a la DIAN el pago de $20.062.983.784,73 a favor de la entidad en liquidación por pago de lo no debido.

1 Samai Tribunal, índice nro. 75, p. 32. 2 Samai Tribunal, índice 4, págs. 28 a 50. 3 Samai Tribunal, índice 4, págs. 51 a 54. 4 Samai Tribunal, índice 4, págs. 79 a 147.Radicado: 68001-23-33-000-2015-00276-02 (27505)

Demandante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2

4. El 21 de febrero de 2014 , la demandante presentó recurso de reposición contra la Resolución 859 de 2014, el cual fue resuelto a través de la Resolución 003243 de 28 de mayo de 2014, que confirmó la decisión recurrida.

5. Posteriormente, el agente liquidador expidió la Resolución 004964 de junio 6 de 2014, por medio de la cual se declaró terminada la existencia legal de Solsalud EPS S.A. En Liquidación 5. El mismo día se suscribió un contrato de mandato con la sociedad Legal Strategy SAS 6, por medio del cual el agente liquidador habilitó a la mandataria para prestar sus servicios jurídicos, encaminados a obtener la devolución

S.A. En Liquidación 5. El mismo día se suscribió un contrato de mandato con la sociedad Legal Strategy SAS 6, por medio del cual el agente liquidador habilitó a la mandataria para prestar sus servicios jurídicos, encaminados a obtener la devolución de la suma de $20.062.983.785, indebidamente pagada a la DIAN por Solsalud EPS S.A.- en Liquidación.

DEMANDA Y CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA . Cuantía de las pretensiones $20.062.983.784,73

La U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y actuando a través de apoderado, formuló ante esta jurisdicción las siguientes pretensiones7:

“PRIMERA.- Que se declare NULA la Resolución No. 000859 de 3 de febrero de 2014, proferida por el señor FERNANDO HERNÁNDEZ VÉLEZ, en calidad de Agente Especial Liquidador de la SOCIEDAD SOLIDARIA DE SALUD SOLSALUD EPS S.A. EN LIQUIDACIÓN, por medio de la cual se determina, califica y g radúa la acreencia oportunamente presentada por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN - con cargo de la masa liquidatoria de la sociedad SOLIDARIA DE SALUD SOLSALUD EPS S.A. EN LIQUIDACIÓN y decide en la parte resolutiva....

“ARTÍCULO PRIMERO: RECHAZAR TOTALMENTE la acreencia presentada por la DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN, Identificada con el NIT

resolutiva....

“ARTÍCULO PRIMERO: RECHAZAR TOTALMENTE la acreencia presentada por la DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN, Identificada con el NIT 800.197.268, identificada con el radicado interno A01.1 para ser Incorporada a la masa liquidatoria de SOLSALUD EPS S.A. EN LIQUIDACIÓN como crédito de Primera ClaseCrédito de segundo orden) (sic) de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta

Resolución:

Radicado Fecha Solicitante Cédula/NIT Valor Reclamado Valor Aceptado A01.1 28/11/2013 DIAN 800.197.268 $14.318.898 $0.00

PARÁGRAFO PRIMERO: Para el rechazo total de la acreencia presentada se tuvo en cuenta si la base del capital reclamado cumplió con todos los requisitos formales de ley en cuanto la presentación del crédito, así como el registro de contabilidad de SOLSALUD EPS S.A. EN LIQUIDACIÓN y demás requisitos legales, tal como fue descrito en I aparte [sic] considerativa del presente acto.

ARTÍCULO SEGUNDO: ORDENAR a la DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN, identificada con el NIT 800.197.268, para que en el término perentorio de cinco (5) días, una vez ejecutoriada la presente Resolución, pague y consigne a favor SOLSALUD EPS S.A. EN LIQUIDACIÓN, identificada con NIT: 804.001.273 -5, la suma de VEINTE MIL SESENTA Y DOS MILLONES NOVECIENTOS OCHENTA Y TRES MIL

SOLSALUD EPS S.A. EN LIQUIDACIÓN, identificada con NIT: 804.001.273 -5, la suma de VEINTE MIL SESENTA Y DOS MILLONES NOVECIENTOS OCHENTA Y TRES MIL SETECIENTOS OCHENTA Y CUATRO PESOS CON 73/100 ($20.062.983.784,73), al igual que los intereses moratorios a la tasa máxima permitida legalmente con las variaciones correspondientes de acuerdo a lo previsto en el Estatuto Tributario Colombiano, los cuales serán computables desde la fecha de exigibilidad de la obligación y hasta cuando se cancele totalmente la obligación, por concepto de devolución de pago de lo no debido de retención en la fuente correspondiente a las vigencias 2009, 2010, 2011, 2012 y 2013.

PARÁGRAFO PRIMERO: Conforme a lo dispuesto en el artículo segundo, ordénese la consignación de la suma adeudada en la cuenta corriente número 184196699 del banco de Bogotá a nombre de SOLSALUD EPS S.A. EN LIQUIDACIÓN, identificada con el NIT:

5 Samai Tribunal, índice 4, págs. 401 a 428. 6 Samai Tribunal, índice 4, págs. 429 a 446. 7 Samai Tribunal, índice 5 (folios 386 y 387, c.p.).Radicado: 68001-23-33-000-2015-00276-02 (27505)

Demandante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 804.001273-5 o de persona jurídica que al momento del pago ostente el mandato con

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 804.001273-5 o de persona jurídica que al momento del pago ostente el mandato con representación para las situaciones Jurídicas no definidas del proceso liquidatorio. Como constancia del cumplimiento de la obligación señalada, el deudor remitirá a SOLSALUD EPS S.A. EN LIQUIDACIÓN co pia Integra original del recibo de consignación o comprobante de transferencia bancada a la Carrera 26 No. 30 - 70 de la ciudad de Bucaramanga.

(…)”

SEGUNDA. - Que se declare NULA la Resolución N° 003243 de 28 de mayo de 2014 proferida por el señor FERNANDO HERNÁNDEZ VÉLEZ en calidad de Agente Especial Liquidador de la SOCIEDAD SOLIDARIA DE SALUD SOLSALUD EPS S.A. por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución N° 000859 de 3 de febrero de 2014, confirmando lo señalado en la misma.

TERCERA. - Que, como consecuencia de las anteriores afirmaciones, SE RESTABLEZCA EL DERECHO VULNERADO a mi mandante, DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN, en el sentido de reconocer las obligaciones pendientes de pago correspondientes a las descritas en el cuadro que a continuación se relaciona, así:

• Obligaciones claras, expresas y exigibles

CONCEPTO AÑO/PERIODO IMPUESTO $ INTERESES A

20-05-2013

SANCIONES TOTAL

• Obligaciones claras, expresas y exigibles

CONCEPTO AÑO/PERIODO IMPUESTO $ INTERESES A

20-05-2013

SANCIONES TOTAL RENTA 2010 558.261.000 356.930.000 117.720.000 1.062.911.000

RENTA 2011 8.402.850.000 2.660.491.000 11.063.341.000

RETENCIÓN 2013 847.563.000 4.342.000 851.905.000

PATRIMONIO 2011/5-8 (4 -062013) 755.226.000 755.226.000

TOTAL 10.593.900.000 3.021.763.000 117.720.000 13.733.383.000

• Obligaciones contingentes

De conformidad con lo indicado por la División de Fiscalización de la Dirección de Impuestos y Aduanas de Bucaramanga, se presentó al proceso concursal, la existencia de dos (2) procesos de determinación de impuestos así:

Expediente Fecha Impuesto/Año Gravable DT 2011201101471 29/08/2011 RENTA 2009

DT 201220120122 07-02-2012 RENTA 2010

De conformidad con lo indicado por la División de Fiscalización de la Dirección de Impuestos y Aduanas de Bucaramanga, se presentó al proceso concursal, la existencia de un (1) proceso en curso por corrección de impuestos así:

Valor Impuesto/Año Gravable 8.525.915.000 RENTA 20011

CUARTA. - Que, como consecuencia directa de la anterior declaración, SE RESTABLEZCA EL

en curso por corrección de impuestos así:

Valor Impuesto/Año Gravable 8.525.915.000 RENTA 20011

CUARTA. - Que, como consecuencia directa de la anterior declaración, SE RESTABLEZCA EL DERECHO VULNERADO a mi mandante, DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN, en el sentido de señalar que NO existe pago de lo no debido y que mi mandante NO debe devolver suma alguna de dinero a la SOCIEDAD SOLIDARIA DE SALUD SOLSALUD EPS S.A. EN LIQUIDACIÓN o quien ostente su representación legal.

QUINTA. - Que se declare NULA la Resolución No. 004964 de junio 6 de 2014 , por medio de la cual, se declaró terminada la existencia legal de SOLSALUD EPS S.A. EN LIQUIDACIÓN, proferida por el señor FERNANDO HERN ÁNDEZ V ÉLEZ, en calidad de Agente Especial Liquidador de la SOCIEDAD SOLIDARIA DE SALUD SOLSALUD EPS S.A. EN LIQUIDACIÓN.

SEXTA.- Que se declare NULA la Resolución No. 004478 de junio 5 de 2014, proferida por el señor FERNANDO HERNÁNDEZ VÉLEZ, en calidad de Agente Especial Liquidador de la SOCIEDAD SOLIDARIA DE SALUD SOLSALUD EPS S.A. EN LIQUIDACIÓN, por medio de la cual, se faculta a un mandatario con representación para pronunciarse en relación con los recursos de reposición que se interpong an contra las resoluciones expedidas en el proceso liquidatario una vez se declare la terminación de la existencia legal de SOLSALUD EPS S.A. EN LIQUIDACIÓN.Radicado: 68001-23-33-000-2015-00276-02 (27505)

Primer cargo: Falta de competencia del agente liquidador para determinar obligaciones tributarias a cargo de la sociedad liquidada . Violación de los artículos 1 del Decreto 4048 de 2008, 293 y 295.9 del EOSF . Cuantía:

$13.733.383.000

1. La demandante sostiene que el agente liquidador de Solsalud S.A. no tiene competencia para establecer el valor de las obligaciones tributarias que debía graduar, pues la determinación, recaudación y administración de los tributos es competencia exclusiva del gobierno nacional, para lo cual se designó a la DIAN a través de norma especial. El ejercicio de las competencias del agente liquidador dentro de un proceso concursal de liquidación forzosa administrativa , incorporadas en el artículo 293 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, no tienen el alcance de atribuir al liquidador competencias de la administración tributaria, propias de la DIAN.

2. La Superintendencia de Salud planteó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, en tanto no expidió los actos demandados, por lo que no puede revocarlos, ni restablecer el derecho a la demandante , ya que no existe ninguna relación contractual ni vínculo de solidaridad legal entre Solsalud S.A. y la Superintendencia. Anota que la demandante no planteó en su demanda ningún hecho o norma de los cuales resulte responsabilidad a cargo de la demandada. La expedición de los actos demandados no es de su competencia, sino que ello correspondió al agente liquidador, quien contaba con autonomía administrativa para tomar sus decisiones, de acuerdo con los artículos 294 y 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Aunque debe hacer el seguimiento y monitoreo de la gestión de l agente

agente liquidador, quien contaba con autonomía administrativa para tomar sus decisiones, de acuerdo con los artículos 294 y 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Aunque debe hacer el seguimiento y monitoreo de la gestión de l agente liquidador, la Superintendencia no coadministra las entidades en proceso de liquidación, por lo que no es responsable de las decisiones tomadas por el liquidador en el trámite de esos procesos.

Segundo cargo: Desconocimiento de la firmeza y el carácter de título ejecutivo de las declaraciones tributarias presentadas sin pago. Violación de los artículos 589, 714 y 828 del ET. Cuantía: $13.733.383.000

1. Para la demandante, según los artículos 589 y 714 del Estatuto Tributario, las declaraciones presentadas por la entidad en liquidación habían adquirido firmeza al momento de la declaratoria de la liquidación forzosa, por lo que no podían ser modificadas por el liquidador en ejercicio de su función. La DIAN presentó los créditos a su favor contenidos en declaraciones tributarias en firme, presentadas sin pago en la oportunidad señalada dentro del proceso liquidatorio, por lo que esas declaraciones constituyen título ejecutivo, lo cual no fue desvirtuado en el proceso de liquidación.

No cabe afirmar que la firmeza solo se predica de los actos administrativos, pues ello desconoce la norma especial tributaria que regula la firmeza de las liquidacionesRadicado: 68001-23-33-000-2015-00276-02 (27505)

Demandante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN

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liquidatario una vez se declare la terminación de la existencia legal de SOLSALUD EPS S.A. EN LIQUIDACIÓN.Radicado: 68001-23-33-000-2015-00276-02 (27505)

Demandante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4

SÉPTIMA: Que la condena que se profiera dentro de este proceso sea cumplida conforme a lo previsto en el artículo 170 del CPA y CA”.

La demandante invocó como vulnerados los artículos 29 y 189 numeral 20 de la Constitución Política; 203 y 295 numeral 9 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero; 9.1.3.2.1. literal a) del Decreto 2555 de 2010; 589, 714, 828 y 855 del Estatuto Tributario; 1 del Decreto 4048 de 2008, y 16 del Decreto 2277 de 2012.

CONCEPTO DE VIOLACIÓN Y OPOSICIÓN

Sea lo primero señalar que ni el liquidador, el señor Fernando Hernández Vélez, ni la sociedad Legal Strategy S.A.S., presentaron contestación a la demanda. La demanda fue contestada únicamente por la Superintendencia de Salud . Ahora bien, es importante mencionar que el liquidador sí se pronunció ante la apelación interpuesta.

Primer cargo: Falta de competencia del agente liquidador para determinar obligaciones tributarias a cargo de la sociedad liquidada . Violación de los artículos 1 del Decreto 4048 de 2008, 293 y 295.9 del EOSF . Cuantía:

Demandante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 privadas, sin excepciones. En tanto títulos ejecutivos, las declaraciones tributarias debían ser reconocidas como créditos en el proceso de liquidación. Aún si se aceptara la corrección de declaraciones por menor valor, el liquidador debió hacerlo siguiendo el pro cedimiento establecido en el artículo 589 ET para ello , y no corregirlas directamente, sin competencia para ello.

La Superintendencia de Salud no se manifestó sobre este cargo.

Tercer cargo: Inexistencia de pago de lo no debido a cargo de la DIAN. Violación de los artículos 855 del ET y 12 del Decreto 2277 de 2012 . Cuantía:

$20.062.983.784,73

Conforme lo señaló la DIAN en su demanda, el agente liquidador alegó la existencia de un pago de lo no debido por impuestos de Solsalud, sobre los recursos recibidos por la entidad liquidada correspondientes a la Unidad de Pago por Capitación (UPC) que daba lugar a la devolución a favor de la entidad liquidada y a cargo de la DIAN, por cuanto estos recursos están destinados al sistema de seguridad social, y no pueden ser gravados con impuestos.

Esta conclusión del liquidador es incorrecta, dado que (i) no hubo un pago efectivo, por cuanto las declaraciones tributarias fueron presentadas por Solsalud sin pago, y (ii) no todos los recursos percibidos por la entidad liquidada corresponden a recursos de la UPC, lo cual se comprueba con el inventario realizado por el agente liquidador.

por cuanto las declaraciones tributarias fueron presentadas por Solsalud sin pago, y (ii) no todos los recursos percibidos por la entidad liquidada corresponden a recursos de la UPC, lo cual se comprueba con el inventario realizado por el agente liquidador.

La improcedencia del pago de lo no debido y el desconocimiento de los créditos a favor de la DIAN se manifiesta en la declaración de retención en la fuente del periodo 4 año gravable 2013, por $851.905.000, que el liquidador rechazó sin tener presente que la retención no es un impuesto, sino el cobro anticipado de un impuesto que realizó Solsalud como agente retenedor a terceros . Las sumas retenidas no pueden considerarse ingresos o recursos de salud, menos aun cuando no se pagaron y sí se descontaron a terceros, ya que no corresponden a impuestos propios de Solsalud, sino a ingresos de la DIAN que fueron descontados a terceros, por lo que no cumplen con las características de la figura de pago de lo no debido.

La Superintendencia de Salud no se manifestó sobre este cargo.

SENTENCIA APELADA Y OBJECIONES FORMULADAS EN EL RECURSO DE

APELACIÓN PRESENTADO POR LA PARTE DEMANDANTE

El Tribunal negó las pretensiones de la demanda8, en los siguientes términos:

Primer cargo. Falta de competencia del agente liquidador

Para el Tribunal, le asistía razón al agente liquidador al rechazar los créditos a favor de la DIAN consignados en las declaraciones tributarias presentadas dentro del proceso de liquidación de Solsalud, en la medida en que el impuesto de renta se liquidó sobre recursos provenientes del sistema de seguridad social, que no se encuentran

de la DIAN consignados en las declaraciones tributarias presentadas dentro del proceso de liquidación de Solsalud, en la medida en que el impuesto de renta se liquidó sobre recursos provenientes del sistema de seguridad social, que no se encuentran sujetos a impuesto. Como lo ha aclarado la jurisprudencia constitucional, los recursos de la seguridad social son recurso s parafiscales de destinación específica, que no pueden ser utilizados con fines distintos para los cuales están destinados, ni forman parte de los bienes de las entidades prestadoras de servicios de salud, ni siquiera con motivo de su liquidación o intervención.

La DIAN apela la sentencia en este apunto afirmando que el liquidador de la Eps Solsalud no tenía competencia para rechazar el crédito presentado oportunamente par la DIAN, al estar demostrado que los valores y conceptos declarados por la Eps en su

8 Samai Tribunal, anotación nro. 75.Radicado: 68001-23-33-000-2015-00276-02 (27505)

Demandante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 calidad de agente retenedor no pertenecían a la Adres. A juicio de la DIAN, considerar como válida la interpretación dada por el liquidador y por el Tribunal desconoce el principio de buena fe de los contribuyentes sujetos a retención, y daría lugar a un enriquecimiento sin causa a favor de la entidad liquidada por indebida apropiación de recursos de terceros no enlistados en el sistema de salud.

Segundo cargo. Firmeza y carácter ejecutivo de las declaraciones tributarias

enriquecimiento sin causa a favor de la entidad liquidada por indebida apropiación de recursos de terceros no enlistados en el sistema de salud.

Segundo cargo. Firmeza y carácter ejecutivo de las declaraciones tributarias

Para el Tribunal no cabe acceder a la pretensión de la DIAN en este punto, ya que sí es competencia del liquidador de una EPS cubrir los recursos del SGSS adeudados al ADRES antes de constituir la masa de liquidación, por ser precisamente, bienes excluidos de la misma. Por tanto, no es posible oponer a las competencias del liquidador el carácter ejecutivo de las declaraciones tributarias, en tanto el agente liquidador debe velar por determinar la masa de liquidación de la entidad atendiendo a la prevalencia de la destinaci ón de los recursos propios del sistema de seguridad social.

La demandante, única apelante, no formuló cargos en relación con este apartado de la sentencia.

Tercer cargo. Pago de lo no debido

El Tribunal sostuvo que como los dineros retenidos por la DIAN a Solsalud no ingresaban al patrimonio de la EPS, tampoco pueden formar parte de la masa a liquidar, y su pago constituía un pago de lo no debido . Así, la actuación del agente liquidador se ajustó a las previsiones legales que consagran la especialidad y prevalencia del proceso de liquidación de las EPS sobre todos los demás procesos de liquidación.

Al no existir responsabilidad del agente liquidador, tampoco la hay en cabeza de la Superintendencia de Salud, ni de Legal Strategy S.A.S. debido a su calidad exclusiva de mandataria de Solsalud EPS Liquidada, conforme al contrato de mandato.

Se destaca que, en auto del 14 de diciembre de 20229, el Tribunal negó la solicitud de

Superintendencia de Salud, ni de Legal Strategy S.A.S. debido a su calidad exclusiva de mandataria de Solsalud EPS Liquidada, conforme al contrato de mandato.

Se destaca que, en auto del 14 de diciembre de 20229, el Tribunal negó la solicitud de adición de la sentencia presentada por la DIAN en la cual solicitaba que se señalara expresamente en la sentencia que no debía devolver suma alguna de dinero a Solsalud EPS. El Tribunal negó tal adición bajo la consideración que si se aceptaba tal adición ello implicaría acceder parcialmente a la demanda, al reconocer el restablecimiento del derecho solicitado, a pesar de que la sentencia negó la declaratoria de nulidad de los actos demandados. En consecuencia, estaría a ún vigente la obligación de pago a su cargo. La demandante apeló esta decisión 10. Consideró que no est aba demostrado que los dineros retenidos, declarados y no pagados por la E PS Solsalud le pertenecieran al Sistema de Seguridad Social de Salud; por el contrario , sostuvo que se demostró que los dineros retenidos fueron producto de la ejecución de actividades de terceros particulares que no están exentas del impuesto sobre la renta.

Según la naturaleza de la retención en la fuente, lo retenido por el agente retenedor corresponde a impuestos de terceros , derivados de los ingresos por actividades industriales, comerciales y laborales de esos terceros, que no ingresan al patrimonio del retenedor ni pueden ser considerados como recursos parafiscales, en cuanto provienen de los terceros y no de los recursos aportados por el Estado para la prestación del servicio público en salud. Solsalud presentó las declaraciones de

del retenedor ni pueden ser considerados como recursos parafiscales, en cuanto provienen de los terceros y no de los recursos aportados por el Estado para la prestación del servicio público en salud. Solsalud presentó las declaraciones de retención en la fuente sin pago, en su calidad de agente retenedor de los valores retenidos a terceros, por lo que debía trasladar tales recursos a la DIAN.

9 Samai Tribunal, anotación nro. 79. 10 Samai Tribunal, anotación nro. 82.Radicado: 68001-23-33-000-2015-00276-02 (27505)

Demandante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7

Por ello, el agente liquidador no tenía competencia para rechazar el crédito contenido en las declaraciones de retención, por cuanto los recursos de esas declaraciones no incluyen los dineros destinados por la Adres para la atención del servicio de salud, sino que provinieron de actividades de terceros que la EPS obtuvo en su calidad de agente retenedor.

Por otra parte, el apelante afirmó que no está probado el pago de lo no debido a favor de Solsalud, por cuanto los dineros retenidos en su calidad de agente retenedor no fueron pagados a la DIAN. Si los dineros retenidos pertenecían a terceros contribuyentes que debían hacer por ley pagos anticipados de sus impuestos, existe una causa legal para decretar el pago y , por tanto, no existe un pago de lo no debido que devolver a la liquidada. El Tribunal no analizó a qué contribuyentes y por qué se

contribuyentes que debían hacer por ley pagos anticipados de sus impuestos, existe una causa legal para decretar el pago y , por tanto, no existe un pago de lo no debido que devolver a la liquidada. El Tribunal no analizó a qué contribuyentes y por qué se les había realizado esa retención; en caso contrario hubiera advertido que esos pagos retenidos eran derivados de las actividades de esos terceros y que, por tanto, no tenían la condición de exentos y debían ser reintegrados a la DIAN de otra forma, se configuraría un enriquecimiento sin causa, al apropiarse de recursos de terceros particulares, con el pretexto de que actuaba como empresa adscrita al sector salud.

Además, existe una incongruencia en la decisión del Tribunal, al declarar probado que las declaraciones tributarias fueron presentadas sin pago, por lo que debía decretar la inexistencia del pago de lo no debido a favor de la demandada.

PRONUNCIAMIENTOS FINALES DE LAS PARTES

Frente al primer cargo: Competencia del liquidadorLegitimación en la causa

1. Mediante apoderado, el exagente liquidador Fernando Hernández Vélez solicitó11 que no se revocara la sentencia apelada, en tanto el rechazo de las acreencias pedidas por la DIAN se fundó en que no había dinero para atenderlas. Además, pidió que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva, tanto de Solsalud EPS como de su agente liquidador, en tanto que la primera se encuentra liquidada y su personalidad jurídica extinta, mientras que las funciones y calidad de l agente especial liquidador subsistieron hasta la fecha de extinción de la persona jurídica Solsalud. Esto se cuestionó en tres procesos contencioso -administrativos, finalizados con sentencia de

jurídica extinta, mientras que las funciones y calidad de l agente especial liquidador subsistieron hasta la fecha de extinción de la persona jurídica Solsalud. Esto se cuestionó en tres procesos contencioso -administrativos, finalizados con sentencia de segunda instancia, en los que el Consejo de Estado declaró probada la falta de legitimación en la causa por activa del demandante, en razón a que el demandante no existía al momento en que la DIAN emitió los actos administrativos contra los cuales se interpusieron dichas acciones de nulidad y restablecimiento del derecho. En los tres fallos el Consejo de Estado se abstuvo de pronunciarse de fondo.

Afirmó que, como agente liquidador , actuó de conformidad con las reglas del procedimiento administrativo especial de liquidación forzosa. En este marco, e l parágrafo del artículo 9.1.3.2.4 del Decreto 2555 de 2010 establece que si el liquidador duda de la procedencia y validez de una acreencia presentada al proceso de liquidación forzosa, procederá al rechaz o de esta. Por ello, como lo ha aclarado la jurisprudencia, el acreedor ostenta la carga de la prueba , y en consecuencia está obligado a aportar los soportes o pruebas que quiera hacer valer dentro del proceso liquidatorio.

En todo caso, insistió en que , en este caso, el exagente liquidador carece de legitimación en la causa por pasiva en este proceso, en la medida en que los efectos extintivos de la sociedad liquidada se extienden al liquidador, como lo sostuvo el mismo Consejo de Estado en otras ocasiones, e incluso en este mism o caso, mediante auto del 28 de septiembre de 2016.

extintivos de la sociedad liquidada se extienden al liquidador, como lo sostuvo el mismo Consejo de Estado en otras ocasiones, e incluso en este mism o caso, mediante auto del 28 de septiembre de 2016.

11 Samai CE, anotación nr