Consejo de Estado - 68001233300020160099002 - Sentencia - Sentencia - 68001233300020160099002 - 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Bogotá, D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011

Radicación: 68001 23 33 000 2016 00990 02 (0929-2025)

Demandante: Blanca Yadira Piñeros Torres

Demandado: Nación - Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración

Judicial

Tema: Prima especial, artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992.

Decisión: Se confirma. Se modifica para ordenar a estarse a lo resuelto en la sentencia del 9 de abril de 2024 y se adiciona a efectos de limitar el reconocimiento al tope salarial.

La Sala1 decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia de primera instancia expedida el 21 de febrero de 2025 por el Tribunal Administrativo de Santander.

I. ANTECEDENTES.

Demanda

1. La accionante instauró demanda en ejercicio del medio de control de la referencia con el objeto de que se declare la nulidad de la Resolución No. 5265 del 4 de noviembre de 2015 y del acto ficto configurado por la omisión de resolver el recurso de apelación

con el objeto de que se declare la nulidad de la Resolución No. 5265 del 4 de noviembre de 2015 y del acto ficto configurado por la omisión de resolver el recurso de apelación interpuesto. Además, solicitó la inaplicación de los artículos de los decretos salariales expedidos entre 2008 y 2016, que establecen la prima especial como integrante de la remuneración básica.

2. A título de restablecimiento del derecho reclamó el reconocimiento y pago de la prima especial como una adición de la remuneración básica, con carácter salarial; además, que se ordenen las diferencias salariales y prestacionales liquidadas sobre el 100% de su asignación básica, desde el 17 de agosto de 2012 hasta el 22 de abril de

2016. Por último, pidió que se indexen las sumas reconocidas, se impongan costas a la demandada y se dé cumplimiento a la sentencia de conformidad con los artículos 189,

1 Si bien es cierto que el doctor Luis Eduardo Mesa Nieves se manifestaba impedido para este tipo de asuntos al tener vigente un proceso cuyas pretensiones estaban encaminadas al reconocimiento de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, también lo es, que por medio de la sentencia del 16 de septiembre de 2025 expedida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, fue resuelta dicha controversia; adicionalmente, en autos del 9 de abril de 2026, expedientes con números internos: 11482025, 1401-2025, 3223-2025, 3266-2025, entre otros, se negó el impedimento que manifestó pues no se configuró el pleito pendiente invocado, razones por las cuales integra la Sala que resuelve la presente controversia.2

configuró el pleito pendiente invocado, razones por las cuales integra la Sala que resuelve la presente controversia.2

Radicación: 68001 23 33 000 2016 00990 02 (0929-2025) Demandante: Blanca Yadira Piñeros Torres 192, 194 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

Administrativo2.

3. Adujo que laboró en la Rama Judicial como juez de la República desde el 17 de agosto de 2012 hasta abril de 2016 y que el 3 de noviembre de 2015 presentó reclamación administrativa ante la entidad demandada con el fin de lograr el reconocimiento y pago de las diferencias adeudadas, la cual fue resuelta desfavorablemente a través de los actos acusados que se deben declarar nulos, pues a su juicio desconocen los principios constitucionales del derecho laboral y el carácter adicional de la prima especial, de acuerdo con el precedente del Consejo de Estado.

Contestación de la demanda3.

4. La Rama Judicial se opuso a las pretensiones de la demanda alegando que la prima especial no tiene carácter salarial salvo para efectos pensionales de conformidad con lo previsto en la sentencia C 279 de 19964. Agregó que si bien los decretos salariales de 1993 a 2007 fueron anulados, los expedidos desde 2008 siguen vigentes y que la entidad realizó los pagos de conformidad con la normativa existente. Adicionalmente, aseguró que se configuró «la caducidad respecto de las pretensiones de nulidad

(inaplicabilidad)» y la prescripción de los derechos solicitados.

5. Con base en lo anterior, formuló las excepciones de falta de integración de

aseguró que se configuró «la caducidad respecto de las pretensiones de nulidad (inaplicabilidad)» y la prescripción de los derechos solicitados.

5. Con base en lo anterior, formuló las excepciones de falta de integración de litisconsorcio necesario por la no vinculación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Presidencia de la República y el Departamento Administrativo de la Función Pública; falta de legitimación en la causa por pasiva y caducidad del medio de control.

Sentencia apelada5.

6. El Tribunal Administrativo de Santander inaplicó los artículos de los decretos salariales expedidos entre 2012 y 2014 que establecían la prima especial como parte de la asignación salarial; declaró probada la prescripción trienal de las sumas causadas con anterioridad al 3 de noviembre de 2012 y anuló los actos acusados.

7. Consideró que la prima especial no tiene carácter salarial salvo para fines pensionales y se debe liquidar como una adición a la remuneración básica, según lo dispuesto en el precedente del Consejo de Estado6. En consecuencia, ordenó el pago de las prestaciones sociales de la demandante liquidándolas sobre el 100% de su remuneración mensual y el reconocimiento de l a prima especial como una adición del salario desde el 3 de noviembre de 2012 hasta el 2 1 de abril de 2016. Por último, se abstuvo de condenar en costas y dispuso dar cumplimiento a la sentencia de conformidad con lo previsto en los artículos 187, 192 y 195 del CPACA.

2 En adelante, CPACA. 3 Folios 128 a 162 del expediente digitalizado en el índice 62 de SAMAI de Tribunales.

con lo previsto en los artículos 187, 192 y 195 del CPACA.

2 En adelante, CPACA. 3 Folios 128 a 162 del expediente digitalizado en el índice 62 de SAMAI de Tribunales. 4 Corte Constitucional, Sentencia C279 de 1996 conjuez ponente, Hugo Palacios Mejía. 5 Índice 71 de SAMAI de Tribunales. 6 Puntualmente lo resuelto en las sentencias del del 29 de abril de 2014, radicación 11001 03 23 000 2007 00087 00 (1686 -07) conjuez ponente, María Carolina Rodríguez, y 2 de septiembre de 2019, radicación 41001 23 33 000 2016 00041 02 (2204-18) conjuez ponente, Carmen Anaya de Castellanos.3

Radicación: 68001 23 33 000 2016 00990 02 (0929-2025)

Demandante: Blanca Yadira Piñeros Torres Recurso de apelación.

8. Inconforme con la decisión, la entidad demandada interpuso recurso de apelación7, en el que insistió en la falta de legitimación en la causa por pasiva y de la integración de todos los litisconsortes necesarios, pues la Rama Judicial no participa en la expedición del régimen salarial de los empleados públicos y su modificación anual ; por lo tanto «es ajena al decreto que se demanda», en consecuencia, el demandado en este proceso debe ser el Gobierno nacional, atendiendo sus competencias constitucionales y legales.

La anterior fundamentación también sirvió para sustentar que se configuró un cobro de lo no debido.

9. Adujo que los decretos salariales expedidos con posterioridad al 2008 se

La anterior fundamentación también sirvió para sustentar que se configuró un cobro de lo no debido.

9. Adujo que los decretos salariales expedidos con posterioridad al 2008 se encuentran vigentes y con su inaplicación se desconoció su legalidad. Agregó que a partir del Decreto 272 de 2021, desde la nómina de abril de ese año se ha incluido la prima con sujeción a la norma y al presupuesto asignado; por otra parte, mencionó que la condena supera el tope salarial previsto por el Gobierno nacional para el cargo de la demandante.

Finalmente, solicitó que no se imponga condena en costas en segunda instancia8.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA.

10. Mediante auto del 14 de julio de 2025 se admitió el recurso de apelación 9, en el término de ejecutoria no hubo pronunciamiento de las partes ni del Ministerio Público10.

III. CONSIDERACIONES.

Competencia.

11. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso ( CGP) y 26 de la ley 2080 de 2021 , el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Problema jurídico.

12. En concordancia con los reparos concretos formulados en el recurso de apelación, esta Sala debe determinar si el Tribunal Administrativo de Santander incurrió en error al vincular, como parte demandada, a la Nación - Rama Judicial, pues en sentir

12. En concordancia con los reparos concretos formulados en el recurso de apelación, esta Sala debe determinar si el Tribunal Administrativo de Santander incurrió en error al vincular, como parte demandada, a la Nación - Rama Judicial, pues en sentir de la recurrente el Gobierno nacional, el Ministerio de Hacienda y el Departamento Administrativo de la Función Pública debían responder por las pretensiones de la

7 Índice 74 de SAMAI de Tribunales. 8 Revisado el escrito de apelación, también se sostuvo que se configuró la caducidad frente a las pretensiones de «inaplicabilidad» de los decretos salariales anuales; sin embargo, ya había sido propuesta en la contestación de la demanda y resuelta en la audiencia inicial (celebrada el 20 de febrero de 2020), en la cual se declaró improcedente, pues se está demandado un acto ficto; frente a esa decisión la entidad no planteó inconformidad. Además, invocó la imposibilidad presupuestal de la entidad para asumir la condena, lo que denota una situación financiera de esta, pero no constituye un reparo concreto frente a lo decidido en primera instancia. 9 Índice 4 de SAMAI. 10 Índice 9 de SAMAI.4

Radicación: 68001 23 33 000 2016 00990 02 (0929-2025) Demandante: Blanca Yadira Piñeros Torres demanda y en ese contexto se configuró el cobro de lo no debido ; Por otra parte, examinar si omitió pronunciarse sobre el tope de remuneración aplicable al cargo ocupado por la demandante y si hay pruebas de que con posterioridad al Decreto 272 de 2021 reconoció correctamente la prima especial . Finalmente, referirse a la vigencia de

examinar si omitió pronunciarse sobre el tope de remuneración aplicable al cargo ocupado por la demandante y si hay pruebas de que con posterioridad al Decreto 272 de 2021 reconoció correctamente la prima especial . Finalmente, referirse a la vigencia de los decretos salariales que rigen a la entidad demandada expedidos con posterioridad al 2008.

Análisis del problema jurídico

13. La Sala anuncia que, si bien confirmará la sentencia de primera instancia, se modificará el numeral primero de su parte resolutiva, para estarse a lo resuelto en la providencia del 9 de abril de 2024 y se adicionará para limitar el reconocimiento al tope salarial previsto para el cargo de la demandante.

14. En el sub lite se encuentra acreditado que la demandante laboró en la Rama Judicial como juez de la República entre el 17 de agosto de 2012 y el 21 de abril de

201611. Además, presentó reclamación administrativa ante la entidad demandada el 3 de noviembre de 201512, dirigida a obtener el reconocimiento de las diferencias por concepto del 30% de salario que fue descontado, para tenerlo a título de prima especial.

15. El primer problema jurídico pretende cuestionar la legitimación por pasiva de la entidad demandada y la falta de vinculación de las entidades que a juicio de la demandada debían intervenir como litisconsortes necesarios, bajo la premisa de que la aquella no cuenta con la competencia para expedir los decretos salariales anuales, pues esta recae en el Gobierno Nacional. Al respecto, es preciso señalar que los argumentos invocados fueron objeto de estudio en la audiencia inicial, en la cual se declar aron imprósperas las excepciones de falta de integración del litisconsorcio necesario y de

esta recae en el Gobierno Nacional. Al respecto, es preciso señalar que los argumentos invocados fueron objeto de estudio en la audiencia inicial, en la cual se declar aron imprósperas las excepciones de falta de integración del litisconsorcio necesario y de legitimación por pasiva, decisión que no fue controvertida por la demandada13.

16. En tal contexto, es preciso señalar que su planteamiento ya fue estudiado y resuelto en la audiencia referida; además, la exposición que sobre ello se hizo en el recurso no comporta un reparo concreto frente a lo decidido en la sentencia apelada. Con todo, la Sala considera necesario mencionar que las excepciones planteadas con base en lo dispuesto en los artículos 175 del CPACA y 101 del Código General del Proceso, se debían proponer en el escrito de contestación la demanda y resolverse en la audiencia inicial; por lo que el recurso de apelación no es la etapa idónea para subsanar omisiones de la parte o traer a debate excepciones cuyo sustento fue analizado en el transcurso de la primera instancia.

17. El segundo problema consiste en exponer que no se puede desatender el límite salarial establecido por el Gobierno nacional. En efecto, al revisar la sentencia apelada se observa que se omitió pronunciamiento frente a ello, por consiguiente, resulta necesario adicionar la sentencia para condicionar el reconocimiento al tope salarial fijado

11 De conformidad con la certificación laboral con fecha de expedición del 29 de abril de 2024, índice 60 de SAMAI de Tribunales. 12 Folios 3 a 21 del expediente digitalizado en el índice 62 de SAMAI de Tribunales.

11 De conformidad con la certificación laboral con fecha de expedición del 29 de abril de 2024, índice 60 de SAMAI de Tribunales. 12 Folios 3 a 21 del expediente digitalizado en el índice 62 de SAMAI de Tribunales. 13 En audiencia inicial del 20 de febrero de 2020, se declararon imprósperas las excepciones de falta de integración de litisconsorcio necesario, falta de legitimación en la causa por pasiva y caducidad del medio de control. Folios 183 a 185 ibidem.5

Radicación: 68001 23 33 000 2016 00990 02 (0929-2025) Demandante: Blanca Yadira Piñeros Torres para el cargo ocupado por la demandante14, al tenor de lo establecido en el Decreto 1251 de 2009 y los demás decretos salariales expedidos por el Gobierno nacional.

18. Para resolver el tercer problema jurídico basta con señalar que la entidad afirma que a partir del Decreto 272 de 2021 ha pagado la prima especial en un 30% adicional a la asignación básica mensual ; sin embargo, para la fecha de su expedición, la demandante ya no estaba vinculada con la entidad, como consta en su certificado laboral15, por lo que tal planteamiento resulta incongruente frente al caso concreto.

19. El cuarto problema jurídico consiste en reprochar la decisión, en la medida en que la entidad aplicó la normativa vigente al momento de expedir los actos acusados . Al respecto se debe indicar que en la sentencia del 9 de abril de 2024 16 de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado se declaró la nulidad de algunos artículos de los expedidos entre 2008 y 2018, porque establecieron la prima especial creada por el

Conjueces del Consejo de Estado se declaró la nulidad de algunos artículos de los expedidos entre 2008 y 2018, porque establecieron la prima especial creada por el artículo 14 de la Ley 4a de 1992 como una parte del salario y no como un pago adicional equivalente al 30% de aquel , es decir que dicha normativa ya no hace parte del ordenamiento.

20. En virtud de lo anterior, se modificará el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia apelada , comoquiera que inaplicó los artículos de los decretos salariales expedidos entre 2012 y 2014, que establecían a la prima especial como una parte del salario y que sirvieron de sustento a la entidad para efectuar el reconocimiento de la remuneración de la demandante en los términos en que se hizo; en su lugar, se ordenará estarse a lo decidido en la providencia de nulidad simple relacionada con antelación.

Condena en costas.

21. La modificación del artículo 188 del CPACA efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia.

22. La pretensión del legislador con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público , creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo

fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público , creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos. Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho , lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso.

23. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.

14 Para el cargo de juez de la República el tope remuneratorio, está dado por el Decreto 1251 de 2009. 15 índice 60 de SAMAI de Tribunales. 16 Radicado 11001 03 25 000 2019 00609 00 (4735-2019).6

Radicación: 68001 23 33 000 2016 00990 02 (0929-2025)

Demandante: Blanca Yadira Piñeros Torres

24. En este contexto, en el caso concreto no procede la condena en costas, toda vez que l os reparo s del recurso de apelación están siendo concedid os parcialmente , por manera que no puede predicarse que alguna de las partes haya sido vencida. En consecuencia, se prescindirá de la condena en costas en segunda instancia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contenciosomanera que no puede predicarse que alguna de las partes haya sido vencida. En consecuencia, se prescindirá de la condena en costas en segunda instancia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo ContenciosoAdministrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

IV. RESUELVE

PRIMERO. MODIFICAR el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia expedida el 21 de febrero de 2025 por el Tribunal Administrativo de Santander, en su lugar, disponer lo siguiente:

PRIMERO: Estarse a lo resuelto en la sentencia del 9 de abril de 2024, de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, emitida en el proceso 11001 03 25 000 2019 00609 00 (4735-2019) en la que se declaró la nulidad de algunos artículos de los decretos salariales anuales expedidos entre 2008 y 2018, de conformidad con lo manifestado en las consideraciones.

SEGUNDO. ADICIONAR a la sentencia apelada, así:

Los reconocimientos que se ordenan están sujetos a que en ningún caso se podrá superar el tope salarial impuesto por el Gobierno nacional.

TERCERO. CONFIRMAR en lo demás la providencia recurrida.

CUARTO. Sin condena en costas en segunda instancia.

QUINTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado

anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES7

Radicación: 68001 23 33 000 2016 00990 02 (0929-2025)

Demandante: Blanca Yadira Piñeros Torres

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

DVM