Consejo de Estado - 68001233300020170128001 - Sentencia - Sentencia - 68001233300020170128001 - 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011

Radicación: 68001 23 33 000 2017 01280 01 (3580-2022)

Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones)1

Demandado: Jorge Armando Martínez Guarín / María Cleofe Vega de Martínez, sucesora procesal

Vinculado: Acerías Paz del Rio S.A.

Tema: Compartibilidad pensional Decisión: Se confirma providencia apelada. No existe evidencia que desvirtúe la presunción de buena fe del demandado, el fondo no debió omitir en la resolución la compartibilidad pensional.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 9 de febrero de 2022 por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

Demanda

1. La Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objetivo de que se declarara la nulidad de la Resolución GNR333861 del 03 de diciembre de 2013, mediante la cual se reconoció y ordenó pago de una pensión de vejez a favor del señor

Jorge Armando Martínez Guarín.

de que se declarara la nulidad de la Resolución GNR333861 del 03 de diciembre de 2013, mediante la cual se reconoció y ordenó pago de una pensión de vejez a favor del señor Jorge Armando Martínez Guarín.

2. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que i) se ordene el reconocimiento de la pensión de vejez de carácter compartida a favor del demandado de conformidad con lo ordenado en el artículo 18 del Acuerdo 049 de 1990 aprobado por el Decreto 758 del mismo año, ii) se ordene al demandado a favor de Colpensiones, la devolución de la diferencia que resulte entre lo pagado por concepto de pensión de vejez a partir de la fecha de inclusión en nómina de pensionados, hasta que se ordene su suspensión provisional o se decla re su nulidad y los valores producto del reconocimiento ordenado

1 En adelante, Colpensiones.2

Radicación: 68001 23 33 000 2017 01280 01 (3580-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) anteriormente, iii) se ordene al demandado y a la Entidad Promotora de Salud a favor de Colpensiones, el reintegro del valor girado demás por concepto de salud en favor del demandado desde la fecha de inclusión en nómina de pensionados y hasta que se ordene su suspensión provisional o se declare su nulidad, iv) se ordene al demandado a favor de Colpensiones, la devolución de lo pagado por concepto de retroactivo a partir de la fecha de inclusi ón en nómina de pensionados, hasta que se ordene su suspensión provisional o se declare su nulidad y los valores producto del reconocimiento ordenado

de Colpensiones, la devolución de lo pagado por concepto de retroactivo a partir de la fecha de inclusi ón en nómina de pensionados, hasta que se ordene su suspensión provisional o se declare su nulidad y los valores producto del reconocimiento ordenado anteriormente y, v) se ordene el pago de la indexación o intereses a los que hay lugar, según el caso.

3. Según los hechos de la demanda, Jorge Armando Martínez Guarín nació el 1 de octubre de 1950 y laboró para la empresa Acerías Paz del Rio S.A., la cual le reconoció pensión de jubilación a partir del 27 de diciembre de 1995 . Posteriormente, radicó autorización No. 2001268003151314 para que el giro del retroactivo del reconocimiento prestacional se efectuara al empleador Acerías Paz del Rio S.A.

4. Expuso que mediante Resolución 23154 de 7 de julio de 2011, el ISS concedió pensión de vejez de carácter compartida con Acerías Paz del Rio a favor del demandado, con un IBL de $1.349.534, al que se aplicó una tasa de reemplazo del 90%, por haber cotizado 1825 semanas, fijando una mesada de $997.360, efectiva desde el 1 de enero de 2011, de acuerdo a lo previsto en el Decreto 758 de 1990 , en el mismo acto se aclaró que el retroactivo del reconocimiento prestacional se giraría al empleador en la nómina del mes de agosto de 2011, pagada en septiembre del mismo año.

5. Señaló que, a través de Resolución 14468 de 23 de abril de 2012 el ISS aclaró la Resolución 23154 de 7 de julio de 2011, en el sentido de establecer que la fecha de

5. Señaló que, a través de Resolución 14468 de 23 de abril de 2012 el ISS aclaró la Resolución 23154 de 7 de julio de 2011, en el sentido de establecer que la fecha de causación de la Pensión de Vejez de carácter compartida con Acerías Paz del Rio S.A. reconocida a Jorge Armando Martínez Guarín, es a partir del 1 de octubre de 2010.

6. Mediante la Resolución 333861 del 3 de diciembre de 2013 se ordenó la reliquidación de la pensión de vejez de Jorge Armando Martínez Guarín. En ese acto se fijó un IBL de $1.076.405 y una tasa de reemplazo del 90%, al registrarse 1.759 semanas cotizadas, con mesada inicial de $968.765, efectiva desde el 1° de octubre de 2010. También se dispuso el pago de un retroactivo de $86.485. El acto no examinó la prestación bajo el régimen de compartibilidad pensional con Acerías Paz del Río S.A.

7. Luego, mediante la Resolución 252740 del 20 de agosto de 2015, se reconoció un incremento pensional por persona a cargo, en cumplimiento de un fallo judicial proferido por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Sogamoso, con beneficiaria María Cleofe

Vega de Martínez.

8. Finalmente, Colpensiones solicitó al demandado su consentimiento para revocar la Resolución 333861 del 3 de diciembre de 2013, por estimar configurada la causal prevista en el numeral 1 del artículo 93 de la Ley 1437 de 2011, trámite identificado con el radicado3

Radicación: 68001 23 33 000 2017 01280 01 (3580-2022)

en el numeral 1 del artículo 93 de la Ley 1437 de 2011, trámite identificado con el radicado3

Radicación: 68001 23 33 000 2017 01280 01 (3580-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) 2015_11761176. Para la fecha de presentación de la demanda, no obraba respuesta del afiliado.

Contestación de la demanda

9. El demandado se opuso a las pretensiones. Sostuvo que el acto demandado no producía efectos jurídicos, porque mediante la Resolución 23154 del 7 de julio de 2011, expedida en cumplimiento de la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Sogamoso, se definió la liquidación de la pensión y se dejaron sin efectos disposiciones anteriores.

10. Afirmó que no procedía ordenar la devolución de sumas recibidas de buena fe, dado que los actos que definieron el reconocimiento pensional fueron expedidos por la parte demandante con fundamento en su propio criterio.

11. Acerías Paz del Río S.A. también se opuso. Indicó que el análisis sobre la procedencia del reconocimiento y pago de la pensión correspondía a Colpensiones, conforme a los requisitos previstos en la norma aplicable. Señaló que reconoció al demandado una pensión de jubilación a partir del 27 de diciembre de 1995 y que canceló íntegramente las prestaciones sociales con ocasión del retiro y del reconocimiento de una pensión de jubilación voluntaria de naturaleza compartida, equivalente al 90% del promedio de salarios del último año de servicios, desde la terminación del contrato de

íntegramente las prestaciones sociales con ocasión del retiro y del reconocimiento de una pensión de jubilación voluntaria de naturaleza compartida, equivalente al 90% del promedio de salarios del último año de servicios, desde la terminación del contrato de trabajo (26 de diciembre de 1995). Añadió que no existía obligación pendiente a su cargo a favor de Colpensiones o del afiliado. Propuso las excepciones de caducidad, inexistencia de obligación a cargo de Acerías Paz del Río S.A., compensación y buena fe.

Sucesión Procesal

12. En el presente asunto, la parte actora informó mediante memorial que el señor Jorge Armando Martínez Guarín falleció el 29 de enero de 2021. A partir de lo anterior, se acreditó la condición de cónyuge del causante de la señora María Cleofe Vega de Martínez y, en consecuencia, se le reconoció como sucesora procesal para que asumiera la posición de parte demandada en el estado en que se encontraba el proceso, sin perjuicio de los derechos de los demás herederos que pudieran concurrir.

II. SENTENCIA APELADA

13. El 9 de febrero de 2022, el Tribunal Administrativo de Santander declaró la nulidad parcial de la Resolución GNR 333861 del 3 de diciembre de 2013 y ordenó a Colpensiones reliquidar la pensión de vejez de Jorge Armando Martínez Guarín, porque en ese acto no se aplicó el régimen de compartibilidad.

14. Para sustentar la decisión, el tribunal explicó el alcance del artículo 18 del Decreto 758 de 1990 sobre pensión compartida: cuando el empleador reconoció una pensión extralegal después del 17 de octubre de 1985 y, posteriormente, la entidad de seguridad4

14. Para sustentar la decisión, el tribunal explicó el alcance del artículo 18 del Decreto 758 de 1990 sobre pensión compartida: cuando el empleador reconoció una pensión extralegal después del 17 de octubre de 1985 y, posteriormente, la entidad de seguridad4

Radicación: 68001 23 33 000 2017 01280 01 (3580-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) social reconoce la pensión legal por haberse cumplido requisitos y existir cotizaciones, la administradora asume la prestación; si el monto legal resulta inferior al extralegal, el empleador cubre la diferencia. Añadió que la compartibilidad también puede proyectarse sobre retroactivos que surgen con posterioridad al cumplimiento de requisitos, como ocurre en reliquidaciones que corrigen un valor inicialmente reconocido por debajo de lo legalmente debido.

15. Con ese marco, indicó que debía verificarse, tras la reliquidación, si persistía una diferencia que debiera ser asumida por el empleador, tomando como referente el monto de la pensión de jubilación para determinar si la subrogación fue total o parcial. También precisó que no procedía recuperar prestaciones pagadas a particulares de buena fe, conforme al artículo 164.1.c del CPACA.

16. En el caso concreto, tuvo por probado que Acerías Paz del Río S.A. reconoció pensión de jubilación desde el 27 de diciembre de 1995; que el entonces ISS, mediante Resolución 23154 del 7 de julio de 2011, reconoció pensión de vejez compartida con ese empleador, con mesada efectiva desde el 1° de enero de 2011; y que Colpensiones,

Resolución 23154 del 7 de julio de 2011, reconoció pensión de vejez compartida con ese empleador, con mesada efectiva desde el 1° de enero de 2011; y que Colpensiones, mediante Resolución 333861 del 3 de diciembre de 2013, ordenó la reliquidación con efectos desde el 1° de octubre de 2010 y dispuso el pago de un retroactivo, sin analizar la compartibilidad. También constató que la Resolución 252740 del 20 de agosto de 2015 reconoció un incremento por persona a cargo en cumplimiento de un fallo del Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Sogamoso.

17. Con base en ese cuadro probatorio, concluyó que la Resolución 333861 de 2013 debía ser anulada parcialmente en cuanto reconoció la reliquidación como no compartida, sin afectar el derecho pensional ya consolidado. Ordenó expedir un nuevo acto que reliquidara la pensión aplicando la compartibilidad entre Colpensiones y Acerías Paz del Río S.A., y dispuso considerar el incremento reconocido en 2015 para establecer si también debía someterse a ese régimen.

18. Finalmente, negó las pretensiones encaminadas a obtener el reintegro de la diferencia resultante entre lo pagado por concepto de pensión de vejez y lo que corresponda tras la reliquidación, el retroactivo reconocido con ocasión de esa reliquidación y los valores girados por concepto de aportes en salud desde la inclusión en nómina, al no acreditarse elementos que desvirtuaran la presunción de buena fe del beneficiario. Asimismo, se abstuvo de condenar en costas

III. RECURSO DE APELACIÓN

en nómina, al no acreditarse elementos que desvirtuaran la presunción de buena fe del beneficiario. Asimismo, se abstuvo de condenar en costas

III. RECURSO DE APELACIÓN

19. La entidad demandante apeló la sentencia únicamente en cuanto negó la devolución de sumas. Solicitó que se reexamine la conclusión sobre la improcedencia del reintegro de lo pagado por: la diferencia derivada de la reliquidación de la pensión de vejez, y el retroactivo girado con ocasión de ese reconocimiento.5

Radicación: 68001 23 33 000 2017 01280 01 (3580-2022)

Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones)

20. Sostuvo que la buena fe de la parte demandada se encontraba desvirtuada, porque Colpensiones le solicitó su consentimiento para adelantar la revocatoria directa del acto pensional y este no fue otorgado, pese a que, a su juicio, conocía el error en el reconocimiento.

21. Añadió que la devolución, debidamente indexada, resultaba necesaria para proteger la estabilidad financiera del sistema. Señaló que no era razonable que una persona percibiera valores superiores a los que le correspondían y se sustrajera de la obligación de restituirlos, lo que configuraría un enriquecimiento sin causa con impacto negativo en las finanzas del sistema.

22. Por lo anterior, pidió revocar el numeral quinto de la sentencia y, en su lugar, ordenar a la parte demandada el reintegro de la diferencia pagada por la reliquidación y del retroactivo cancelado por el reconocimiento de la pensión de vejez.

IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA

a la parte demandada el reintegro de la diferencia pagada por la reliquidación y del retroactivo cancelado por el reconocimiento de la pensión de vejez.

IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA

23. Mediante auto proferido el 13 de octubre de 202 2, notificado por estado el 4 de noviembre de 2022 se admitió el recurso de apelación2.

V. CONSIDERACIONES

Competencia

24. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. En consecuencia, corresponde a esta Corporación abordar el análisis de la controversia planteada.

Problema jurídico

25. Corresponde a la Sala establecer si la sentencia del 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander incurrió en error al negar la devolución de las sumas pagadas por Colpensiones, por concepto de diferencias derivadas de la reliquidación de la pensión de vejez (en aplicación del régimen de compartibilidad) por considerar que no había prueba de que la demandada hubiese actuado de mala fe.

2 Índice 9 de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado.6

Radicación: 68001 23 33 000 2017 01280 01 (3580-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) Análisis del problema jurídico

Radicación: 68001 23 33 000 2017 01280 01 (3580-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) Análisis del problema jurídico

26. En este caso, la Sala confirmará la sentencia apelada. La apelación se circunscribió a la devolución de sumas pagadas (diferencias derivadas de la reliquidación y retroactivos), bajo el argumento de que se desvirtuó la buena fe del pensionado y de que la restitución resultaba necesaria por sostenibilidad financiera y para evitar un enriquecimiento sin causa.

27. El ordenamiento parte de la presunción de buena fe en las actuaciones de los particulares y conforme al artículo 164, numeral 1, literal c), del CPACA, no hay lugar a recuperar prestaciones pagadas a particulares de buena fe. En consecuencia, la restitución de sumas exige una demostración suficiente de mala fe, entendida como conocimiento del vicio o del error y actuación orientada a obtener o conservar un beneficio indebido, o la existencia de conductas de engaño o manipulación dirigidas a provocar el pago. La sola discusión sobre la corrección jurídica del acto, o el hecho de que posteriormente se establezca una mod alidad distinta de reconocimiento, no basta para desplazar esa presunción.

28. Bajo ese panorama, la circunstancia invocada por la apelación (la falta de consentimiento para la revocatoria directa ) no desvirtúa la buena fe. La negativa a autorizar la revocatoria constituye, en principio, el ejercicio de una garantía procedimental y de estabilidad del acto administrativo; por sí misma no acredita que el pensionado conociera el error técnico en la for ma de reconocimiento, ni que hubiera actuado de

autorizar la revocatoria constituye, en principio, el ejercicio de una garantía procedimental y de estabilidad del acto administrativo; por sí misma no acredita que el pensionado conociera el error técnico en la for ma de reconocimiento, ni que hubiera actuado de manera dolosa para inducir el pago o mantenerlo indebidamente. El expediente tampoco muestra que la entidad hubiera probado una advertencia clara, concreta y verificable que pusiera al beneficiario en conocimiento cierto del carácter indebido de los pagos o de una obligación de restitución.

29. Tampoco prospera el argumento según el cual debía inferirse mala fe porque el pensionado “debía entender” la compartibilidad y sus efectos. La compartibilidad constituye una categoría técnica y su aplicación concreta depende de verificaciones normativas y fácticas (acto extralegal del empleador, alcance de la subrogación, diferencias, retroactivos). La carga de definir correctamente el régimen ap licable en el acto administrativo correspondía a la administradora. El error identificado por el tribunal se ubicó en la omisión de aplicar la compartibilidad en una reliquidación, situación que no se atribuyó al pensionado ni al empleador, de manera que n o existe fundamento para predicar mala fe por la sola recepción de sumas pagadas en ejecución de un acto administrativo.

30. La invocación de la sostenibilidad financiera y del enriquecimiento sin causa no conduce a revocar la decisión. El debate sobre restituciones no se resuelve por criterios generales cuando existe una regla específica que impide recuperar prestaciones pagadas de buena fe. La sostenibilidad se protege mediante la aplicación correcta del régimen de compartibilidad hacia el futuro y por los mecanismos de corrección del acto, sin trasladar

generales cuando existe una regla específica que impide recuperar prestaciones pagadas de buena fe. La sostenibilidad se protege mediante la aplicación correcta del régimen de compartibilidad hacia el futuro y por los mecanismos de corrección del acto, sin trasladar al beneficiario (en ausencia de prueba de mala fe ) la consecuencia de devo lver sumas7

Radicación: 68001 23 33 000 2017 01280 01 (3580-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) percibidas bajo la presunción de legalidad del acto administrativo. Por ello, la negativa del tribunal a ordenar reintegros se ajustó al ordenamiento y será confirmada.

31. Conforme con lo anterior, no se evidencia ningún error en el análisis realizado por el Tribunal Administrativo de Santander, motivo por el cual se confirmará la sentencia.

Condena en costas

32. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia.

33. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos. Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso.

34. La eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.

35. En consecuencia, en esta instancia se impondrán costas a la parte demandante, por cuanto los argumentos de su recurso de apelación no prosperaron. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Santander.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 9 de febrero de 2022 por el Tribunal Administrativo de Santander, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda instaurada por Colpensiones.

SEGUNDO. CONDENAR en costas a la parte demandante en esta instancia.8

Administrativo de Santander, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda instaurada por Colpensiones.

SEGUNDO. CONDENAR en costas a la parte demandante en esta instancia.8

Radicación: 68001 23 33 000 2017 01280 01 (3580-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) TERCERO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.